日本明治時期軍政與軍令分立的演變過程

章林

日本明治時期軍政與軍令分立的演變過程

章林

明治政府創(chuàng)立之初，日本陸海軍沒有區(qū)分軍政和軍令，而是由從屬于太政官的陸軍省和海軍省實(shí)施一元管理。經(jīng)過一系列的軍事改革與調(diào)整，日軍最終確立了軍事二元制體制：陸軍參謀本部和海軍軍令部作為軍令的統(tǒng)帥機(jī)關(guān)，隸屬于天皇；陸軍省和海軍省作為軍政的首腦機(jī)關(guān)，隸屬于內(nèi)閣。日本陸海軍政令的分立，從短期來看提高了陸海軍各自的作戰(zhàn)指揮能力，但從長遠(yuǎn)來看，不僅加劇了陸海軍之間的對立狀況，而且導(dǎo)致陸海軍的建設(shè)和作戰(zhàn)脫節(jié)，同時為日本走向瘋狂的侵略戰(zhàn)爭埋下禍根。

日本；明治時期；軍政；軍令

近代以來，軍隊的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制大致可分為兩種類型：一種是軍政、軍令合一，集兩種職能于一身的軍事一元制；另一種是軍政、軍令分立，各設(shè)機(jī)關(guān)，各司其職的軍事二元制。所謂軍政就是軍隊的行政管理體系，軍令就是作戰(zhàn)指揮體系。從整個明治時期（1868～1912年）來看，明治初期日本陸海軍沒有區(qū)分軍政和軍令，而是由從屬于太政官的陸軍省和海軍省實(shí)施一元管理。①太政官是古代日本中央政治組織的最高機(jī)關(guān)，明治維新政權(quán)取代德川幕府政權(quán)后，恢復(fù)了太政官作為中央最高機(jī)關(guān)的地位。1885太政官被內(nèi)閣制取代。在經(jīng)過一系列的軍事改革與調(diào)整后，陸海軍最終確立了軍政與軍令分立的軍事二元制體制。目前，國內(nèi)學(xué)界沒有專門探討日本陸海軍政令分立的文章，一些探討日本政軍關(guān)系的文章雖然涉及這一問題，但由于記載過于簡略，難以窺其全貌。②參見徐勇《近代日本的軍政關(guān)系研究》，《國際政治研究》2015年第1期；劉樹良《日本軍部“統(tǒng)帥權(quán)獨(dú)立”特權(quán)的形成》，《中國社會科學(xué)院研究生院學(xué)報》2013年第2期；高民政主編《國家興衰與軍政關(guān)系縱論》，時事出版社，2011年；劉景瑜《近代日本海軍統(tǒng)帥權(quán)的獨(dú)立及派系思想的形成》，《日本研究》2009年第2期；卓愛平《近代天皇制下日本政黨與軍隊關(guān)系的歷史考察及啟示》，《軍事歷史研究》2008年第2期；李廣民《股肱政治——論軍部在日本政府決策中的作用》，《日本研究》2000年第4期。有鑒于此，本文擬將日本陸海軍政令分立的演變過程做一梳理和分析，以期對明治時期日軍領(lǐng)導(dǎo)指揮體制的利弊能有更加清晰的認(rèn)識。

一、軍事機(jī)關(guān)的變遷與軍令獨(dú)立的萌芽

1867年12月9日，以薩摩、長州等西南諸藩下級武士為主導(dǎo)的倒幕派發(fā)動明治維新政變，廢除德川幕府舊制，建立以明治天皇為首，以“總裁”、“議定”和“參與”三職為中心的新政府。1868年1月1日，德川幕府第十五代將軍德川慶喜以“清君側(cè)”為名，向全體倒幕派宣戰(zhàn)，戊辰戰(zhàn)爭爆發(fā)。為了應(yīng)對德川幕府的武力反撲，明治政府于1月3日任命議定嘉彰親王為軍事總裁，4日再任命其為征討大將軍，指揮對德川幕府的作戰(zhàn)，“這是明治政府設(shè)置軍事相關(guān)官職的開始”。③藤原彰：『日本軍事史上巻·戦前篇』，東京：日本評論社，1987年，23頁。1月17日，明治政府在“三職”下設(shè)置“七科”，其中專門負(fù)責(zé)軍事的機(jī)關(guān)為海陸軍科，任命議定巖倉具視、嘉彰親王、島津忠義為海陸軍務(wù)總督。海陸軍科主要負(fù)責(zé)管理海軍和陸軍的練兵、守衛(wèi)和軍務(wù)等，是明治建軍時期中央軍事機(jī)關(guān)的雛形。

1868年2月3日，明治政府將“三職七科”制改為“三職八局”制，海陸軍科改名為軍防事務(wù)局，由嘉彰親王擔(dān)任軍防事務(wù)局總督。軍防事務(wù)局的權(quán)限與海陸軍科并沒有實(shí)質(zhì)的差異，其下轄部隊并非直屬于天皇，而是各自隸屬于各藩，只聽從各藩主的指揮。為此，明治政府在改海陸軍科為軍防事務(wù)局的同時頒布命令：

各藩按產(chǎn)糧多寡，確定兵額，派送親兵，擔(dān)任守衛(wèi)，并對海軍及陸軍進(jìn)行教練。關(guān)于上項軍制的規(guī)定，由軍防局制成調(diào)查書送編制局，然后編制局再按照規(guī)定，制成編制表呈報。①松下芳男：『明治軍制史論』上卷，東京：有斐閣，1956年，11頁。

這些由各藩獻(xiàn)給天皇的“親兵”，“便是天皇政權(quán)最初固有的軍隊”。②井上清：《日本軍國主義》第三冊，馬黎明譯，北京：商務(wù)印書館，1985年，第14頁。

為進(jìn)一步增強(qiáng)天皇“親兵”的力量，明治政府于1868年4月20日制定了《陸軍編成法》。其主要內(nèi)容為：

每產(chǎn)糧一萬石，出兵十名，并抽出三人以充實(shí)京都及近畿要沖之警衛(wèi)；每產(chǎn)糧一萬石，出兵五十人，以供地方備用；每產(chǎn)糧一萬石，出錢三百兩，分三期繳納，以充軍餉。③松下芳男：『明治軍制史論』上卷，17～18頁。

與此同時，明治政府于4月21日改“三職”制為“太政官”制，在太政官下設(shè)置“七官”，由軍務(wù)官取代國防事務(wù)局。軍務(wù)官下轄二局四司。二局即海軍局和陸軍局，四司包括筑造司、兵船司、兵器司和馬政司。這是海軍和陸軍分立的開端。與海陸軍科和軍防事務(wù)局相比，軍務(wù)官除了“練兵”、“守衛(wèi)”和“軍務(wù)”三種職能之外，增加了“招募”這一職能，這明顯是與《陸軍編成法》的征兵相適應(yīng)。

1869年7月8日，明治政府進(jìn)行第四次官制改革，將“太政官”制改為“二官六省”制，復(fù)活了古代的神祇官。④日本古代執(zhí)掌國家神祇祭祀及相關(guān)事宜的中央機(jī)關(guān)。設(shè)神祇官主要是為了宣揚(yáng)日本國體的特殊性，并無更多的具體意義。經(jīng)過此次改革，太政官下設(shè)民部、大藏、兵部、刑部、宮內(nèi)和外務(wù)六省。軍務(wù)官被再編為兵部省，長官為兵部卿，下設(shè)大、少輔各1人及大丞2人，以嘉彰親王為兵部卿，大村益次郎為兵部大輔。大村益次郎任兵部大輔期間，提出了一系列軍事改革措施。⑤生田惇：『日本陸軍史』，東京：教育社，1980年，21頁。但是，由于改革觸犯了士族和下級武士根本利益，大村益次郎被刺身亡，改革失去中心，同時兵部省內(nèi)的薩摩和長州兩藩發(fā)生對立，這場軍事改革最終未能成功。

從1868年1月至1869年7月，在短短的1年半間，日本的軍事部門經(jīng)歷了從海陸軍科→軍防事務(wù)局→軍務(wù)官→兵部省的發(fā)展過程，明治初年日本政府的軍事改革力度由此可見一斑。不過，從整體上看，無論是軍事還是政治，均屬于太政官的管轄范圍，太政官可以對政治和軍事實(shí)施一元化控制。與此同時，兵部省內(nèi)部實(shí)行的也是一元制，軍務(wù)沒有區(qū)分軍政和軍令，而是由從屬于太政官的兵部卿實(shí)施一元管理。

1870年夏，山縣有朋從歐洲考察歸來，出任兵部少輔，翌年出任兵部大輔，掌握兵部省實(shí)權(quán)。山縣有朋根據(jù)他親身對英法德俄等國的考察情況，于1871年7月開始推行軍制改革。⑥關(guān)于此次軍制改革的實(shí)情，可參見《兵部省職員令》和《兵部省陸軍條例》。日本學(xué)者評價這次改革“在日本軍制史上占有非常重要意義的一頁，軍政機(jī)關(guān)至此面目為之一新”。⑦松下芳男：『近代日本軍事史』，東京：紀(jì)元社，1931年，25頁，26頁，26頁，26頁，25頁。其中最為重要的舉措之一便是：在兵部省設(shè)立掌管軍令的專門機(jī)關(guān)陸軍參謀局。

陸軍參謀局是明治政府自設(shè)置軍事官職以來，第一個非軍政與軍令兩權(quán)一元化的組織。陸軍參謀局雖然也稱“局”，卻與兵部省的其它五局（秘史局、軍務(wù)局、炮兵局、筑造局及會計局）官職不同，它不是根據(jù)《兵部省陸軍條例》設(shè)置，而是根據(jù)《省內(nèi)別局條例》設(shè)置。所謂“省內(nèi)別局”，指“因與機(jī)要事項有關(guān)而設(shè)立，雖與省內(nèi)正常事務(wù)有別，但亦可視為其一部分”。⑧松下芳男：『近代日本軍事史』，東京：紀(jì)元社，1931年，25頁，26頁，26頁，26頁，25頁。類似的官職還有警備使、三兵本部、軍醫(yī)寮和陸軍醫(yī)院等。

在《省內(nèi)別局條例》中與參謀局有關(guān)條款如下：

第八條參謀局以大輔官為都督，置大、中、少佐及大、中尉數(shù)名，執(zhí)行事務(wù)，其余分駐各鎮(zhèn)臺及各軍團(tuán)。

第九條以中佐以下數(shù)名專司地理圖志，以一人為都督的副官，于都督缺席時代執(zhí)行其務(wù)，另以一人為間諜指揮官，督管間諜隊。⑨松下芳男：『近代日本軍事史』，東京：紀(jì)元社，1931年，25頁，26頁，26頁，26頁，25頁。

又《兵部省職員令》規(guī)定：“陸軍參謀局參與機(jī)要密謀，編輯地圖、政志并掌管間諜通報各事。”⑩松下芳男：『近代日本軍事史』，東京：紀(jì)元社，1931年，25頁，26頁，26頁，26頁，25頁。據(jù)此，關(guān)于陸軍參謀局所掌管的事項基本明了。另據(jù)《兵部省職員令》規(guī)定：“兵部卿總掌海陸軍、征壯兵、海防、守備、討伐調(diào)遣、兵學(xué)及操練等事?！?松下芳男：『近代日本軍事史』，東京：紀(jì)元社，1931年，25頁，26頁，26頁，26頁，25頁。與舊法令相比較，含有管理軍令意味的“討伐調(diào)遣”為新加入事項，換句話說，陸軍參謀局雖然是一個專門負(fù)責(zé)陸軍軍令事務(wù)的機(jī)關(guān)，但軍令事項中最為重要的“討伐調(diào)遣”仍屬于兵部卿的權(quán)限，軍令機(jī)關(guān)正處于萌芽階段。不過，兵部省尚未設(shè)置類似的管理海軍的軍令機(jī)關(guān)。究其原因，大概是因為與陸軍相比，當(dāng)時海軍的力量還十分微弱，沒有專門設(shè)置掌管海軍軍令機(jī)關(guān)的必要。值得注意的是，《兵部省職員令》規(guī)定兵部卿的選任資格為“本官少將以上”，兵部大輔的選任資格為“本官大佐以上”，①松下芳男：『近代日本軍事史』，27頁，33頁。即二者均限于武官出身，這也成為了日本軍部大臣現(xiàn)役武官制的開始。

二、陸軍軍令機(jī)關(guān)的獨(dú)立

1872年1月13日，兵部省向太政官申報：“海軍和陸軍的情況迥然不同，其官員不可兼任，須將兩種軍職分開。故奏請批準(zhǔn)廢除兵部省，分別設(shè)置海軍省和陸軍省。”②外山三郎：『日本海軍史』，東京：教育社，1980年，20頁，20頁。對此，太政官頗為贊同，其答復(fù)說：“諸君提議分別設(shè)置陸、海軍兩省，以簡化軍務(wù)，節(jié)省費(fèi)用，謀求兩軍之強(qiáng)大，實(shí)為護(hù)國之道，這也是各國共同之建軍規(guī)律，故須按兵部省奏折從速改革?！雹弁馍饺桑骸喝毡竞＼娛贰唬瑬|京：教育社，1980年，20頁，20頁。最終，于2月28日正式撤銷兵部省，設(shè)置陸軍省和海軍省，從而使陸軍和海軍完全獨(dú)立，并一直延續(xù)到1945年。陸海軍的分立從表面上看是為了適應(yīng)陸海軍發(fā)展的要求和提高工作效率，但實(shí)際上卻潛藏著更為復(fù)雜的理由，即藩閥對立政治結(jié)構(gòu)的形成。當(dāng)時在陸軍中薩摩和長州兩藩的出身者相伯仲，海軍則幾乎被薩摩藩出身者把持，逐漸形成長州藩控制陸軍和薩摩藩控制海軍的局面，“這就成為陸海軍省分立的暗流”。④坂本祐信：『近現(xiàn)代日本軍事史』第一卷，東京：かや書房，2012年，68頁。

陸軍省獨(dú)立后，作為軍令機(jī)關(guān)的陸軍參謀局被保留下來，并在翌年被改編為第六局。若將第六局與參謀局做一比較，我們可以發(fā)現(xiàn)第六局具有一些新的特點(diǎn)。首先，參謀局為陸軍省的“別局”，形式上與其它各局有所區(qū)別，而第六局則與其它各局并列，雖然在實(shí)質(zhì)上與其它各局迥異，但形式上已與其它各局相同。其次，參謀局局長由大輔兼任，軍政與軍令兩機(jī)關(guān)在領(lǐng)導(dǎo)人的方面依然沒有分立，第六局局長則由專任的長官擔(dān)任，軍政與軍令長官全然分立，且規(guī)定局長必須由“將官”擔(dān)任。最后，第六局所負(fù)責(zé)的事項也較參謀局發(fā)生較大變化，參謀局主要負(fù)責(zé)“機(jī)要密謀，編輯地圖、政志”，第六局則增加了“編輯戰(zhàn)史”等內(nèi)容，使其具有軍事研究機(jī)關(guān)的性質(zhì)。從總體上看，此時軍政與軍令的區(qū)分尚不明確，除第六局外，第一局也掌管許多軍令事務(wù)。

1873年11月7日，陸軍省制定了《幕僚參謀服務(wù)綱領(lǐng)》。該綱領(lǐng)雖然是關(guān)于幕僚參謀的規(guī)定，而非第六局的規(guī)定，但其內(nèi)容大部分與軍令事項有關(guān)。綱領(lǐng)第一條規(guī)定：

參謀科作為將官的輔佐，依據(jù)戰(zhàn)法戰(zhàn)略，審查軍隊編制是否得當(dāng)，按照野營、舍營及塹壕等選擇的位置與分布的狀態(tài)，判斷攻守線是否合適，以參劃機(jī)要密謀為本；又依測度地形的廣窄遠(yuǎn)近及高低，明察地理的險易與山勢水流的情況，以區(qū)劃國內(nèi)各地的防衛(wèi)線，決定城壁炮墩的位置，兼而通曉政體治理與洞察風(fēng)俗習(xí)慣，以便百事舉措皆得其宜，此外，通過通曉外邦的情事，熟悉其強(qiáng)弱巧拙，以便戰(zhàn)端開啟之日決策無憾為要。

而此參謀科的將校，依綱領(lǐng)第二條的規(guī)定“歸于第六局長的隸下”。關(guān)于其選任及進(jìn)級等，須經(jīng)“陸軍卿與第六局長商量呈奏批準(zhǔn)之后，始得實(shí)行”。⑤松下芳男：『近代日本軍事史』，27頁，33頁。

1874年，桂太郎從德國留學(xué)歸來，他對陸軍卿山縣有朋建議，將掌管參謀事務(wù)的軍令機(jī)關(guān)從作為軍政機(jī)關(guān)的陸軍省獨(dú)立出來。⑥徳富蘇峰：『公爵桂太郎伝』乾卷，東京，1967年，334頁。山縣有朋很快采用了桂太郎的建議。同年2月，日本撤銷陸軍省第六局，改稱參謀局，局長由山縣有朋兼任。6月18日，陸軍省制定《參謀局條例》，規(guī)定：

第一條參謀局設(shè)于東京，直隸于陸軍省。第二條局長由將官一人選任，其階級暫不預(yù)定，依人再定。

第三條參謀局長，受轄于陸軍卿，掌管審查日本全部陸軍的定制節(jié)度及確定兵法策略，以參與機(jī)要密謀，平時須偵查地理，考察政志，戰(zhàn)時依據(jù)圖案，決定部署，測量途程，區(qū)分戰(zhàn)略，以上皆為參謀局長的專責(zé)。⑦松下芳男：『明治軍制史論』上卷，195頁。由此作為軍令機(jī)關(guān)的參謀局，其權(quán)限愈加擴(kuò)大，內(nèi)容愈加充實(shí)，特色愈加明顯。盡管如此，參謀局仍隸屬于陸軍省，非獨(dú)立的軍令機(jī)關(guān)，且海軍省尚無類似的機(jī)關(guān)。

1878年10月，陸軍省以陸軍卿西鄉(xiāng)從道的名義，向太政官提出了有關(guān)軍令機(jī)關(guān)獨(dú)立、擴(kuò)充參謀局權(quán)限的建議。該建議認(rèn)為：

若就陸軍之事務(wù)，分門別類，必將屈指難數(shù)，但主要事務(wù)，亦不外有二，一曰政令，一曰軍令。所謂政令者，正如本省今日之所奉行者，至于軍令，則為參謀局之專任。

關(guān)于軍令機(jī)關(guān)長官的職責(zé)，建議認(rèn)為：

參謀局長之責(zé)，在于審查陸軍的定制、節(jié)度，明定兵謀兵略，以參與機(jī)要密謀。平時，審查地理地志，戰(zhàn)時，在于按圖決定部署，地圖政志，依據(jù)路程，區(qū)劃戰(zhàn)略。

建議還以歐洲若干國家參謀本部為例，申述參謀本部獨(dú)立的必要性：

試觀歐洲一二文明國之陸軍參謀局，其規(guī)模宏大，且局長之權(quán)限幾乎與陸軍卿相同。戰(zhàn)時固不待言，即使是平時，有關(guān)軍令者，皆經(jīng)局長審核，以內(nèi)成機(jī)密之規(guī)制，外行遠(yuǎn)大之謀略。如此，始成陸軍制定行動之根基。①松下芳男：『明治軍制史論』下卷，東京：有斐閣，1956年，7～8頁，10～11頁。

1878年12月5日，明治政府正式宣布撤銷參謀局，成立參謀本部，下設(shè)管東局、管西局和總務(wù)科，由山縣有朋任參謀本部長。管東局主要負(fù)責(zé)詳細(xì)調(diào)查、編制日本東部地區(qū)以及庫頁島、中國東北和西伯利亞等地的地理、地勢，管西局主要負(fù)責(zé)調(diào)查、編制日本西部地區(qū)以及從朝鮮至中國沿海的地理、地勢，“以備有事之日參與策劃”。②山縣有朋：『陸軍省沿革史』，東京：日本評論社，1942年、222頁。同時，還制定了《參謀本部條例》，對其人事和職能做出規(guī)定：

第二條本部長由將官一人依敕令任之，統(tǒng)轄本部事務(wù)并司運(yùn)籌帷幄之機(jī)要。

……

第五條凡屬軍中之機(jī)務(wù)、戰(zhàn)略之動態(tài)、進(jìn)軍駐軍之命令、行軍路程之規(guī)定、運(yùn)輸之方法、軍隊之派遣等，有關(guān)軍令事務(wù)均屬本部長專管范圍，承天皇裁可之后，即令陸軍卿施行。③松下芳男：『明治軍制史論』下卷，東京：有斐閣，1956年，7～8頁，10～11頁。

日本之所以要設(shè)立參謀本部，主要有以下幾點(diǎn)考慮。首先是吸取西南戰(zhàn)爭的教訓(xùn)。1877年，以西鄉(xiāng)隆盛為首的士族在九州鹿兒島發(fā)動反對明治政府的武裝叛亂，史稱西南戰(zhàn)爭。明治政府在此次堪稱軍制改革試金石的戰(zhàn)爭中，委任文職官員為討伐總督，全權(quán)處理陸海軍一切軍事事務(wù)以及將官以下人事安排，結(jié)果導(dǎo)致指揮混亂。山縣有朋等人鑒于此次作戰(zhàn)的經(jīng)驗認(rèn)識到：“在軍事上，必須從平時開始確立軍令系統(tǒng)，建立提高其地位的相應(yīng)組織，并使之制度化?！雹苌煽》颍骸捍蟊締印?，東京：教育社，1980年，29頁。其次是模仿德國的軍制。受拿破侖時代的影響，明治政府自創(chuàng)立陸軍以來，一直推崇法式的軍政與軍令一元化體制。但受1871年普法戰(zhàn)爭結(jié)果的影響，多年留學(xué)德國，研究德國軍制的桂太郎對法式軍制產(chǎn)生懷疑。在山縣有朋的支持下，桂太郎開始大力推行德國軍政與軍令各成體系的軍事二元體制。最后是防止軍隊的民權(quán)運(yùn)動。山縣有朋認(rèn)為1878年8月發(fā)生的近衛(wèi)炮兵叛亂的“竹橋事件”是由于軍人受到了自由民權(quán)運(yùn)動的影響，因此，為了“將軍事力量從國內(nèi)政治中隔離出來，專門負(fù)責(zé)對外作戰(zhàn)任務(wù)”，⑤大江志乃夫：『日本の參謀本部』，東京：中央公論社，1985年，32頁。有必要設(shè)置不受政治左右的參謀本部。

參謀本部作為軍令機(jī)關(guān)獨(dú)立出來，標(biāo)志著日本由軍事一元制改為軍事二元制，其影響極為深遠(yuǎn)。過去參謀局隸屬于陸軍省，參謀局長隸屬于陸軍卿；新設(shè)參謀本部則脫離陸軍省而獨(dú)立，參謀本部長也已成為天皇的“司運(yùn)籌帷幄之機(jī)要”的最高軍令輔佐機(jī)關(guān)。過去擁有輔佐天皇權(quán)限的只有太政官，陸軍卿并沒有直接輔佐天皇的權(quán)限。換句話說，參謀本部的獨(dú)立，不僅是獨(dú)立于陸軍省，而且獨(dú)立于太政官系統(tǒng)，參謀部長的權(quán)限要高于陸軍卿，“與太政官平起平坐”。⑥纐纈厚：『日本陸軍の総力戦政策』，岡山：大學(xué)教育出版，1999年，13頁。這就為“軍令機(jī)關(guān)高于軍政機(jī)關(guān)邁出了第一步”。⑦伊藤皓文：「政黨政治の衰退と統(tǒng)帥権」，三宅正樹等編『昭和史の軍部と政治1·軍部支配の開幕』，東京：第一法規(guī)出版，1983年，69頁。此外，由于軍令事項“承天皇裁可之后，即令陸軍卿施行”，也就是說，參謀部長可以把已經(jīng)決定的軍令事項下達(dá)給陸軍卿執(zhí)行，這就給“參謀本部通過陸軍省來干涉政府開辟了道路”。⑧井上清：《日本軍國主義》第一冊，姜晚成譯，北京：商務(wù)印書館，1985年，第205頁。

參謀本部獨(dú)立后的第八天，設(shè)立監(jiān)軍本部（教育總監(jiān)的前身），使軍令的獨(dú)立和優(yōu)越更加鞏固起來。①井上清：《日本軍國主義》第一冊，第206頁，第206頁。監(jiān)軍本部直屬于天皇，獨(dú)立于太政官、陸軍省和參謀本部，是軍隊的監(jiān)督機(jī)關(guān)，主要負(fù)責(zé)掌管全軍的教育和檢閱。監(jiān)軍總部未任命部長，下設(shè)東部監(jiān)軍、中部監(jiān)軍和西部監(jiān)軍，各監(jiān)軍部長隸屬于天皇，作為統(tǒng)率各鎮(zhèn)臺司令官（旅團(tuán)長）的師團(tuán)長，檢查由參謀本部制定的軍令和作戰(zhàn)方案的執(zhí)行情況。以往關(guān)于軍令的決定和執(zhí)行都屬于陸軍卿的權(quán)限，而陸軍卿又受太政官的制約。參謀本部和監(jiān)軍本部成立后，陸軍卿的權(quán)力被一分為三，成為只掌管平時的陸軍人事、軍需和戰(zhàn)時供應(yīng)的軍政機(jī)關(guān)，無指揮調(diào)動軍隊之權(quán)。這樣一來，“怎樣來調(diào)動建立起來的軍隊，完全屬于參謀本部的專斷，因此，極端說來，如果參謀本部決定要發(fā)動戰(zhàn)爭，而師團(tuán)長們遵照命令執(zhí)行這個決定的話，政府和人民便毫無辦法”。②井上清：《日本軍國主義》第一冊，第206頁，第206頁。從此后日本的實(shí)際行動中可以看到，日本侵華戰(zhàn)爭就是完全利用這一“武器”實(shí)施的。

三、海軍軍令機(jī)關(guān)的獨(dú)立

海軍省從1872年獨(dú)立之后，軍政和軍令機(jī)關(guān)一直隸屬于海軍卿。1878年陸軍的參謀本部脫離陸軍省獨(dú)立時，海軍并未進(jìn)行相關(guān)改革，仍然由海軍卿統(tǒng)管軍政和軍令系統(tǒng)?！斑@個時期，海軍艦艇還很少，海軍組建專門的中央軍令機(jī)關(guān)的必要性不大”。③森松俊夫：『大本営』，34頁，37頁，44頁。隨著海軍力量的不斷發(fā)展，1880年海軍卿川村純義向太政官提出意見書，提議設(shè)置獨(dú)立于海軍省之外的海軍參謀本部。④梅溪昇：『日本近代化の諸相』，京都：思文閣，1984年，183～184頁。對此，山縣有朋和西鄉(xiāng)從道聯(lián)名主張“陸主海從”的國防體制，認(rèn)為不需要海軍參謀本部。⑤大山梓編：『山縣有朋意見書』，東京：原書房，1966年，100～102頁。

1884年2月，海軍隨著軍備和各軍事機(jī)關(guān)的擴(kuò)大，在海軍省下設(shè)立了負(fù)責(zé)軍令事項的軍事部，由海軍少將仁禮景范擔(dān)任部長。根據(jù)同日頒布的《軍事部條例》規(guī)定：

第一條軍事部為制定兵制節(jié)度、艦隊編制、海岸防御之方案，管理艦船、槍炮、水雷之利害得失以及水路之難易等軍令兵略之所。

第二條部長以一名將官擔(dān)任，統(tǒng)轄所轄諸員，并管理部務(wù)。⑥松下芳男：『明治軍制史論』下卷，166頁，18頁。

“正如陸軍參謀局后來發(fā)展為參謀本部一樣，海軍軍事部也具有將來成為獨(dú)立的軍令機(jī)關(guān)的性質(zhì)”。⑦森松俊夫：『大本営』，34頁，37頁，44頁。

海軍在謀求軍令機(jī)關(guān)獨(dú)立的同時，也在努力加強(qiáng)與陸軍軍令機(jī)關(guān)的合作。早在1875年，陸海軍省便共同向太政官提出建議書，認(rèn)為應(yīng)在陸海軍省中間新設(shè)不屬于兩省的海防局，負(fù)責(zé)海岸防御。⑧松下芳男：『明治軍制史論』下卷，166頁，18頁。雖然太政官許可了此項建議，但由于陸海軍兩省的意見不能統(tǒng)一，此事被束之高閣。最終，參謀本部決定在部內(nèi)設(shè)置海防局。但這不過是陸軍內(nèi)部的機(jī)關(guān)，與當(dāng)初陸海軍省提議設(shè)立海防局的初衷大相徑庭。⑨坂本祐信：『近現(xiàn)代日本軍事史』第一卷，162頁，164頁。雖然在陸海軍省中間設(shè)置海防局的提案失敗，但是海防需要陸海軍合作的必要性并沒有消減。1884年11月，陸海軍省共同向太政官提出建立由陸海軍將官組成的國防會議。1885年4月，建立國防會議的提案得到批準(zhǔn)。設(shè)置國防會議是統(tǒng)一運(yùn)用陸海軍的嘗試，但其實(shí)質(zhì)只是個聯(lián)絡(luò)機(jī)關(guān)，對它的決定沒有實(shí)施的義務(wù)。⑩坂本祐信：『近現(xiàn)代日本軍事史』第一卷，162頁，164頁。最終，它在翌年3月被撤銷。

1885年12月，日本發(fā)布最后一道太政官令，正式宣布廢除太政官制，開始實(shí)行內(nèi)閣制。1886年3月，日本通過修訂參謀本部條例，對軍制進(jìn)行了一次重要改革，即在參謀本部下并列設(shè)置陸軍部和海軍部。過去，參謀本部條例只限于陸軍機(jī)關(guān)，此次修訂第一次觸及海軍，使參謀本部逐漸成為統(tǒng)一陸海軍軍令的聯(lián)合參謀本部。參謀本部下設(shè)海軍部的同時，取消海軍省下設(shè)的海軍部。由于海軍部不再隸屬于海軍大臣，這就使海軍軍令機(jī)關(guān)向獨(dú)立邁進(jìn)了一步。日本有學(xué)者認(rèn)為，通過這次機(jī)關(guān)改革“一舉實(shí)現(xiàn)了海軍軍令機(jī)關(guān)的獨(dú)立和陸海軍軍令機(jī)關(guān)的聯(lián)合”。?森松俊夫：『大本営』，34頁，37頁，44頁。這明顯是一種過高的評價，實(shí)際上海軍有強(qiáng)烈的分立跡象。

1888年5月，明治政府制定《參軍官制》，規(guī)定：

第一條參軍為帝國全軍之參謀長，由一名皇族大、中將擔(dān)任，直屬天皇。

第二條參軍掌管運(yùn)籌帷幄之機(jī)要，即出師、國防與作戰(zhàn)等之計劃。

……

第五條參軍之下設(shè)置陸軍參謀本部及海軍參謀本部，各以陸、海軍將官一名為長官，協(xié)助參軍，并管理部務(wù)。①陸軍省編：『明治軍事史』上，東京：原書房，1966年，766頁。

此次調(diào)整，陸軍部和海軍部升格為陸軍參謀本部和海軍參謀本部，且在形式上維持了陸海軍軍令的統(tǒng)一。但在實(shí)質(zhì)上并沒有改變“陸主海從”的主導(dǎo)思想，無法消除陸海軍之間的矛盾。

1889年2月21日，日本頒布《大日本帝國憲法》，明確了天皇對日本陸海軍的統(tǒng)帥權(quán)，且該統(tǒng)帥權(quán)不是依靠國務(wù)大臣來輔弼，而是由獨(dú)立于政府的軍令機(jī)關(guān)的長官來代行。憲法頒布不久，即1889年3月，實(shí)行不足1年的參軍官制和陸海軍參謀本部被廢止，陸軍恢復(fù)軍令機(jī)關(guān)為參謀本部，參謀本部長同參軍一樣，為“帝國全軍的參謀長”，由陸軍大將或中將擔(dān)任，直屬天皇；海軍軍令機(jī)關(guān)海軍參謀本部則重新劃歸海軍省管轄，海軍軍政與軍令變?yōu)橐辉Ｂ?lián)合軍令機(jī)關(guān)之所以解體，原因是多方面的。首先，一名參軍難以領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容和性質(zhì)顯著不同的陸海軍軍令業(yè)務(wù)；其次，海軍對“陸主海從”的主導(dǎo)思想不滿，不愿在陸軍出身的參軍管轄之下工作；第三，陸海兩軍的軍令機(jī)關(guān)所在地相距甚遠(yuǎn)，不便于處理事務(wù)；最后，海軍的軍令業(yè)務(wù)還比較簡單，比起設(shè)立獨(dú)立的軍令機(jī)關(guān)，加強(qiáng)與海軍省的密切聯(lián)系更加必要。②森松俊夫：『大本営』，55頁，14頁。

1893年1月，海軍大臣仁禮景范向內(nèi)閣提出設(shè)置獨(dú)立于海軍省的海軍參謀本部的建議。對此，陸軍認(rèn)為“中央設(shè)兩個軍令機(jī)關(guān)和兩個參謀長的制度會給軍令統(tǒng)一造成混亂”，③森松俊夫：『大本営』，55頁，14頁。表示堅決反對。最終，仁禮景范的提議未被內(nèi)閣采納。隨著陸海軍在指揮權(quán)方面的對立不斷加深，天皇日益感到憂慮。最終，陸海軍首腦根據(jù)天皇命令進(jìn)行多方協(xié)商，最后于1893年5月出臺了《戰(zhàn)時大本營條例》，其中有關(guān)海軍軍令的條例主要有：

第一條海軍軍令部設(shè)于東京，掌管出兵、作戰(zhàn)、沿岸防御等計劃，監(jiān)督鎮(zhèn)守府及艦隊之參謀，并監(jiān)視海軍之訓(xùn)練。

第二條以海軍大、中將親任海軍軍令部長且直轄天皇，參與帷幄之機(jī)密并管理部務(wù)。

第三條凡關(guān)于戰(zhàn)略上之海軍軍令，皆為海軍軍令部長所應(yīng)管轄，策劃上奏，經(jīng)天皇裁可之后平時移交海軍大臣，戰(zhàn)時則向鎮(zhèn)守府司令官及艦隊司令官下達(dá)。

第四條海軍軍令部長奉敕為檢閱使，對于鎮(zhèn)守府及艦隊進(jìn)行檢閱。④松下芳男：『近代日本軍事史』，110～111頁。

這樣，隨著脫離海軍大臣管理的海軍軍令機(jī)關(guān)海軍軍令部正式成立，海軍也正式確立了軍政與軍令分立的軍事二元制體制。

《戰(zhàn)時大本營條例》還規(guī)定，平時陸軍參謀總長和海軍軍令部長并列，但戰(zhàn)時陸軍參謀總長升格為天皇幕僚長，參謀次長與海軍軍令部長同級。實(shí)際上，海軍的指揮權(quán)仍然受到陸軍的壓制，日本仍未擺脫“陸主海從”的主導(dǎo)思想。這種以陸軍參謀總長為天皇幕僚長的陸海軍作戰(zhàn)體制，不是在陸海軍協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，而是在即將發(fā)動中日甲午戰(zhàn)爭這一緊迫形勢的壓力下，通過陸海軍的相互妥協(xié)來實(shí)現(xiàn)，其實(shí)質(zhì)不是“在軍令和軍政整合基礎(chǔ)上制定國家戰(zhàn)略的體制，而僅僅是規(guī)定了陸海軍關(guān)系而已。⑤坂本祐信：『近現(xiàn)代日本軍事史』第一卷，180頁。這就為陸軍和海軍的進(jìn)一步對立與糾紛埋下了隱患。

甲午戰(zhàn)爭結(jié)束后不久，海軍提出改組大本營的問題，陸海軍發(fā)生激烈的正面沖突。海軍認(rèn)為，參謀總長缺乏海軍知識和經(jīng)驗，因而不能擔(dān)任大本營參謀長；日本四面環(huán)海，強(qiáng)化海軍實(shí)力才是頭等大事，力圖將“陸主海從”改為“海主陸從”或“海陸平等”。陸軍則認(rèn)為，從各國的情況看，國防都是以陸軍為中心，大本營參謀長由參謀總長擔(dān)任是適宜的，希望繼續(xù)保持“陸主海從”。由于問題的復(fù)雜性，天皇也難以作出決定，陸海軍爭論被擱置起來。隨著日俄關(guān)系的不斷惡化，陸海軍關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的問題再次被提上日程。1903年12月，陸海軍當(dāng)局經(jīng)過多次協(xié)商，在天皇親自裁決下，設(shè)置平級的陸軍參謀總長和海軍軍令部長，分別為大本營的幕僚長，可以各自單獨(dú)“帷幄上奏”。與此同時，明治天皇頒布了《軍事參議院條例》，新設(shè)立軍事參議院，作為陸海軍的協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)。陸軍參謀總長、海軍軍令部長和陸海軍大臣都作為參議官，共同處理戰(zhàn)時問題。至此，日本的戰(zhàn)時領(lǐng)導(dǎo)體制得到進(jìn)一步完善和發(fā)展。

四、結(jié)語

明治時期，日本經(jīng)過一系列的改革與調(diào)整，最終確立了軍政與軍令分立的軍事二元制體制，即陸軍參謀本部和海軍軍令部作為軍令的統(tǒng)帥機(jī)關(guān)，隸屬于天皇，陸軍省和海軍省作為軍政的首腦機(jī)關(guān)，隸屬于內(nèi)閣。在政治領(lǐng)袖本身就是軍事領(lǐng)袖的情況下，這種垂直的高度統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制，避免了指揮機(jī)關(guān)臃腫，部門間職能交叉重疊的弊端，保證日軍能夠集中精力進(jìn)行作戰(zhàn)謀劃，提高了陸海軍各自的作戰(zhàn)指揮能力，其作用在中日甲午戰(zhàn)爭和日俄戰(zhàn)爭中得到充分體現(xiàn)。但從長遠(yuǎn)來看，它不僅加劇了陸海軍之間的對立狀況，而且導(dǎo)致陸海軍的建設(shè)和作戰(zhàn)脫節(jié)，同時也為日本走向瘋狂的侵略戰(zhàn)爭埋下禍根。

軍政和軍令的分立進(jìn)一步加劇了陸軍和海軍的對立狀況。明治政府成立后，日本軍隊內(nèi)部逐漸形成了“長州的陸軍”和“薩摩的海軍”這一對立格局。隨著海軍軍令部的成立，陸海軍之間的矛盾不但沒有解決，反而愈演愈烈。盡管日本設(shè)立軍事參議院，作為陸海軍的協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)，但軍事參議院并未有效發(fā)揮協(xié)調(diào)陸海軍的作用。隨著陸海軍的分歧和對立不斷激化，導(dǎo)致陸海軍在戰(zhàn)略方向、作戰(zhàn)對象、用兵重點(diǎn)等方面始終得不到統(tǒng)一，造成了一系列關(guān)系戰(zhàn)爭全局的戰(zhàn)略決策變?yōu)殛戃娀蚝＼娔抗舛虦\的部門之見。

軍政和軍令的分立導(dǎo)致陸海軍的建設(shè)和作戰(zhàn)脫節(jié)。軍政和軍令分立后，陸軍省和海軍省作為軍政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)軍隊建設(shè)，參謀本部和海軍軍令部則作為軍令機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)軍隊作戰(zhàn)。在這種作戰(zhàn)和建軍截然兩立體制下，軍政機(jī)關(guān)往往以國力有限和軍隊長遠(yuǎn)需要為由，反對使用更多兵力；軍令機(jī)關(guān)則只負(fù)責(zé)作戰(zhàn)，不考慮實(shí)際可能和軍隊長遠(yuǎn)建設(shè)的需要。其結(jié)果是互相掣肘，既影響了作戰(zhàn)，又不利于建軍。①潘俊峰主編：《日本軍事思想研究》，軍事科學(xué)出版社，1992年，第305頁。特別是在日本政壇更迭頻繁的情況下，陸相和海相也如走馬燈一般更換著，導(dǎo)致軍隊建設(shè)方針缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性。

軍令與軍政的分立造成軍隊的統(tǒng)帥權(quán)從國家行政機(jī)關(guān)中獨(dú)立出來，形成所謂“統(tǒng)帥權(quán)獨(dú)立”?！敖y(tǒng)帥權(quán)獨(dú)立”原本是為了防止軍隊被卷入到政治運(yùn)動中，保護(hù)軍事免于政治的干涉。但是，隨著“帷幄上奏”特權(quán)和“軍部大臣現(xiàn)役武官制”的實(shí)行，反而造成了軍隊凌駕于政府之上，形成軍隊操縱政府、軍人干預(yù)政治和政治受制于軍事、政略服從于戰(zhàn)略的局面。通過“帷幄上奏”特權(quán)，陸軍參謀本部和海軍軍令部可以將他們認(rèn)為屬于軍令的事項直接上奏天皇，并直接下達(dá)給陸海軍大臣執(zhí)行，以此干預(yù)國家政治。陸海軍大臣必須由現(xiàn)役軍人擔(dān)任，這就等于說，他們不是由內(nèi)閣首相挑選任命，而是軍部派遣到內(nèi)閣的代表。如果陸海軍大臣辭職而軍部又拒絕推薦人選，內(nèi)閣就無法存在下去。因此，軍部實(shí)際上“直接控制了內(nèi)閣政府的存亡與運(yùn)作”，②徐勇：《近代日本的軍政關(guān)系研究》，《國際政治研究》2015年第1期。這就為日本建立起軍部法西斯政治體制，并最終走向瘋狂的侵略戰(zhàn)爭埋下了禍根。

（責(zé)任編輯：孟鐘捷）

章林，北京聯(lián)合大學(xué)政治文明建設(shè)研究基地講師，歷史學(xué)博士，軍事學(xué)博士后（郵編100101）。