澳大利亞對日本加入關貿總協(xié)定的外交政策(1947—1955)

鄧峰

澳大利亞對日本加入關貿總協(xié)定的外交政策(1947—1955)

鄧峰

1947-1955年，總體來看，澳大利亞對日本加入關貿總協(xié)定的訴求持強硬反對立場。在日本恢復完全主權前，該政策緊緊圍繞著是否給予日本最惠國待遇而展開。在此之后，由于日本向澳大利亞施壓，加之澳大利亞對本國羊毛、小麥等主產品出口利益的考慮，其政府內部出現(xiàn)意見分歧，從而導致該政策顯露出一些變化的端倪。隨著國際國內形勢的發(fā)展，與日本進行雙邊貿易談判成為澳大利亞對日入關政策的關鍵。在貿易談判完成之前，盡管澳大利亞最終同意日本入關，但仍然堅持既定政策，宣布對日本援引關貿總協(xié)定第35條，不給予日本最惠國待遇。在冷戰(zhàn)甚囂塵上的20世紀40年代末50年代初，盡管澳大利亞和日本同為資本主義陣營對亞洲大陸社會主義陣營新月形包圍鏈條上的重要國家，但前者對待后者入關時的所作所為，完全與冷戰(zhàn)的意識形態(tài)無關。這一現(xiàn)象無疑有助于我們從一個新視角來反思冷戰(zhàn)時期社會主義國家間的關系。

關貿總協(xié)定；最惠國待遇；貿易談判

1947-1955年，澳日雙邊關系中一個十分重大的問題是，澳大利亞對日本加入關貿總協(xié)定持何種政策。事實上，為了保護國內產業(yè)免受日本強大競爭力的傷害，澳大利亞政府一直對日本入關持強烈反對態(tài)度。隨著國內外形勢發(fā)展，盡管澳方政策有所變化，但只是出于對本國羊毛、小麥等主產品出口的考量。在日本入關問題上，澳方在立場松動的同時依然援引關貿總協(xié)定第35條，不給予日本最惠國待遇。20世紀40年代末50年代初，正值全球冷戰(zhàn)高峰，作為美國重要盟友的澳大利亞，對資本主義陣營在亞洲的反共橋頭堡——日本加入關貿總協(xié)定的外交政策卻僅強調國家經濟利益，讓冷戰(zhàn)的意識形態(tài)因素不起重要作用，不得不令人深思。如將這一史實與冷戰(zhàn)時期社會主義陣營內部國家間關系作一對比，無疑有助于我們另立參照系，從一個新視角來透視和理解冷戰(zhàn)時期的社會主義國家關系。本文在以往國內外學者研究的基礎上，①關于澳大利亞對日本的入關政策，以往國內外學者的研究都較為簡略，尤其沒有充分利用澳政府解密文獻，系統(tǒng)深入地解析該國推行對日入關政策的全過程，特別是沒有揭示出澳政府實施對日入關政策的復雜性。國內學界的代表性研究有：張士偉《戰(zhàn)后初期澳大利亞對日貿易政策探析（1947—1953）》，《歷史教學問題》2012年第2期；國外學界的代表作見：Alan Watt，The Evolution of Australian Foreign Policy,1938—1965,Cambridge:Cambridge University Press,1967；J.G.Crawford,Australian Trade Policy:A Documentary History,1942—1966,Canberra:Australian National University Press,1968。利用澳大利亞政府解密的檔案文獻，深入考察冷戰(zhàn)初期澳大利亞如何在風云變幻的國內外形勢下推行特色鮮明的對日入關政策，希冀本文研究能為人們反思冷戰(zhàn)時期社會主義國家關系提供一些助益。

一、奇夫利政府的強硬立場

二戰(zhàn)結束后，澳大利亞對日本一直實行歧視性的政策。隨著美國倡導的自由多邊貿易事業(yè)的發(fā)展，這種保護主義色彩濃厚的對日政策開始面臨嚴峻挑戰(zhàn)。特別是自1948年元旦關貿總協(xié)定臨時生效以來，澳日貿易關系中至關重要的事情便是前者對后者加入關貿總協(xié)定采取什么樣的外交政策。對澳而言，如果日本加入關貿總協(xié)定，那么原則上，澳將不能對日本商品實行歧視性貿易政策，日本商品將能夠享受到澳提供給其他締約國的最惠國待遇，澳避免本國工業(yè)品受日本貨物沖擊的保護主義大墻也將不攻自破。對日本來說，加入關貿總協(xié)定對其戰(zhàn)后瀕臨絕境的經濟狀況簡直就是雪中送炭。日本政府官員聲稱，這是日本“最大的心愿”。①日本通商產業(yè)省通商產業(yè)政策史編纂委員會：《日本通商產業(yè)政策史》第六卷，中國青年出版社，1994年，第189頁。憑借入關，日本原則上能夠避免澳大利亞對其商品實行歧視性差別待遇，有利于日本對澳的出口。所以，日本政府特別渴望盡早加入關貿總協(xié)定。

然而，在日本恢復完全主權前，它不可能加入關貿總協(xié)定。關貿總協(xié)定章程“附件一”的“最后注釋”中規(guī)定，“關貿總協(xié)定締約國與處于軍事占領下的地區(qū)之間的貿易不適用于關貿總協(xié)定。這個問題留待以后進一步研究”。（1955年修改關貿總協(xié)定章程時刪除了這一內容）因此，處于被占領狀態(tài)下的日本，無權申請加入關貿總協(xié)定。即便如此，負責日本外貿的盟軍總司令部（GHQ）仍然對日本入關持積極態(tài)度。在日本獲得申請入關的權利之前，盟軍總司令部企圖幫助日本獲取關貿總協(xié)定的核心內容——最惠國待遇。相應地，在這段時間內，澳大利亞對日本入關的政策便緊緊圍繞著是否給予日本最惠國待遇而展開。

事實上，澳大利亞工黨奇夫利（J.B.Chifley）政府（1945—1949）在給予日本最惠國待遇一事上，反對態(tài)度十分堅決。早在1947年8月，當英聯(lián)邦國家在堪培拉召開會議商討對日媾和條約時，由于澳大利亞外交部長伊瓦特博士（Dr.H.V.Evatt）在此前訪日時已與盟軍最高司令麥克阿瑟，就日本經濟自立的戰(zhàn)略問題達成了共識，因此，對于有的國家提出將最惠國待遇用于對日本的和平處置之建議，伊瓦特的態(tài)度明顯不如以前強硬。他只是指出，盟國應考慮到對日和約的長期利益。這個長期利益就是指遏制共產主義國家的冷戰(zhàn)戰(zhàn)略需要日本經濟迅速復興。②本來，伊瓦特博士在予日最惠國待遇一事上，持十分強硬的反對態(tài)度?？墒牵?947年7月日本之行后，他的態(tài)度卻緩和下來。澳大利亞前駐日大使阿蘭·沃特（Alan Watt）把伊瓦特日本之行出現(xiàn)的變化視為“一個轉折點”。見Alan Watt，The Evolution of Australian Foreign Policy,1938—1965,Cambridge:Cambridge University Press,1967,p.211.言外之意，他并不反對在和約中寫入予日最惠國待遇的條款。

對于外交部長的行為，澳大利亞主管對外貿易事務的兩大關鍵部門——關貿部（DTC）和商農部（DCA）相當不滿意。他們強烈反對給予日本最惠國待遇。商農部一方面期望重新振興澳大利亞羊毛在日本的市場，另一方面認為尚無必要提出給予日本最惠國待遇的問題。因為澳大利亞對戰(zhàn)敗國日本的主要出口享受市場準入的優(yōu)惠條件（當時，澳大利亞羊毛進入日本市場是免關稅的）。而關貿部則提醒外交部注意，他們已經警告不要再次出現(xiàn)對意和約中的類似情況。

鑒于1947年2月在對意大利的和約中，盟國包括澳大利亞，第一次將最惠國待遇授予意大利這個戰(zhàn)敗國，關貿部害怕意大利的先例會在日本上演，所以，不希望看到最惠國待遇的大門向日本人敞開。與此同時，關貿部特意遞送給澳外交部一份備忘錄，著重指出：“會議并沒有制定出代表本部的（和約）條款，盡管本部是為（澳）貿易政策問題及澳大利亞與其他國家間商貿關系負責的法定權威部門?；诖耍跁h上就影響商業(yè)條約及貿易協(xié)定或可能決定澳日貿易關系的經濟政策問題而達成的任何相關決議或決定，本部被迫保留自己的立場?！雹跘ustralian Archives(澳大利亞國家檔案館，以下簡稱AA),A1838,536/3/1.

在澳大利亞兩大要害部門反對下，1947年8月29日，當涉及對日本和約的經濟條款時，堪培拉會議的新聞發(fā)布會沒有提到授予日本最惠國待遇問題，而只是簡單地聲明“應當制定日本政府能夠接受的、在工商業(yè)活動中的最低國際標準條款”。會議最后公報也沒有談及予日最惠國待遇的問題。④Current Notes on International Affairs,August 1947,AA,A288,33/3432.

顯然，在最惠國待遇一事上，澳大利亞對日采取何種政策，主導權掌握在關貿部和商農部手中，外交部影響力極其有限。澳反對給予日本最惠國待遇就是關貿部和商農部基本思想的外在反映。這種政策很快便在關貿總協(xié)定大會中得以貫徹執(zhí)行。

1948年2月，在第一屆關貿總協(xié)定大會上，美國拋出給予日本最惠國待遇的提案。澳大利亞與英國、新西蘭等英聯(lián)邦國家聯(lián)手強力反對。澳大利亞代表聲明：“目前，我們不給某些盟國及中立國最惠國待遇，也不給任何前敵國最惠國待遇，授予日本、德國最惠國待遇在政治上對我們來說是非常尷尬的。”①Cable 133 to SSCR（Secretary of State for Commonwealth Relations）,27 February 1948,AA,A571,48/3432.在澳英等國反對下，大會否決了美國提案。

隨后，美國繼續(xù)為日本獲得最惠國待遇而努力。在1948年8月于日內瓦召開的關貿總協(xié)定第二屆大會上，美國代表居然置關貿總協(xié)定的規(guī)定于不顧，竟提出大會應討論被占領地區(qū)的關貿總協(xié)定的成員國資格問題。這當然遭到澳大利亞的堅決反對。一名澳大利亞駐日內瓦大會的代表相當明確地指出：“澳大利亞將抵制給日本帶來任何貿易利益的任何提議?！雹贑able 681,8 September 1948,AA,A672,51/3461.這樣的措辭也許有些過于激烈，但的確表明了澳大利亞在關貿總協(xié)定中對待日本的立場。對此，美國只得退后一步，重彈舊調，再次提出給予日本最惠國待遇的提案。以澳大利亞、英國為首的英聯(lián)邦國家亦再次予以反對。澳大利亞內閣的貿易及就業(yè)小組委員會特意作出決定：“澳大利亞應當繼續(xù)反對授予日本最惠國待遇。任何（有關日本的）決定應當由遠東委員會作出，并最終在對日和會上敲定?！雹跰eeting of Cabinet Subcommittee on Trade and Employment,3 August 1948,AA,CP286/2,Item 4111,part 7.顯而易見，澳大利亞根本不打算討論予日最惠國待遇的問題。

似乎預料到美國仍會在下一屆關貿總協(xié)定大會上提出予日最惠國待遇的提案，在1949年第三屆關貿總協(xié)定大會召開前，澳大利亞內閣貿易就業(yè)小組委員會就決定了澳大利亞對日本的政策：如果在第三屆關貿總協(xié)定大會上，有國家提出予日最惠國待遇問題，那么“澳大利亞不支持任何與此有關的提案，因為首先，澳大利亞國內的政治反對；其次，缺少對日本貿易的眼見的利益；最后，（澳日貿易）對于澳大利亞是否存在任何長期的商業(yè)利益，并不能夠確定下來”。④Decision 306,16 March 1949,AA,A3305.在這里，澳大利亞決策部門明確指出了反對授予日本最惠國待遇的三項原因。應當說，它們的確是澳大利亞政府考慮且非常重視的因素。不過，澳大利亞對于和日本建立深入的經貿往來關系持敵視態(tài)度，還存在更深層原因：

第一，對二戰(zhàn)前日本貿易行為的恐懼。戰(zhàn)前，日本利用廉價勞動力向各國瘋狂傾銷商品的貿易行徑，使澳大利亞在戰(zhàn)后仍記憶猶新。他們唯恐日本故伎重演，因而盡量對日本商品封閉本國市場。反對予日最惠國待遇就是這種恐懼心理在對外政策層面上的真實映照。這種恐懼心理一直持續(xù)多年，在澳日雙方于1963年修訂通商協(xié)定后才逐漸淡化。

第二，保護本國工業(yè)的需要。澳大利亞工業(yè)界普遍對戰(zhàn)前日本強大的工業(yè)競爭力心有余悸，擔心低成本的日本商品進入澳大利亞市場，會擠垮澳大利亞本國的相關產業(yè)，因而竭力阻止政府在貿易上給予日本優(yōu)惠條件。

第三，帝國特惠制的存在。澳大利亞是英聯(lián)邦成員，它必須為英國一手策劃的帝國特惠制負責，從而給予英國商品以最優(yōu)惠的關稅便利。這樣，澳大利亞便成為英國工業(yè)品的一個非常關鍵的市場，尤其是為戰(zhàn)后英國重建作出過巨大貢獻的棉紡織品在澳大利亞占有相當大的市場份額。如果澳大利亞允許日本商品以優(yōu)惠的條件進入本國市場，那么廉價的日本商品，特別是具有極強競爭力的棉紡織品必將給英國在澳大利亞的市場造成致命打擊。因此，對帝國特惠制的保護也是奇夫利政府拒絕予日最惠國待遇的一個主要原因。

二、孟席斯政府內部的分歧

奇夫利政府制定的對日強硬政策一直持續(xù)到1949年12月孟席斯（R.G.Menzies）上臺。由于在孟席斯主政的自由黨-鄉(xiāng)村黨聯(lián)合政府中，鄉(xiāng)村黨代表了農村地區(qū)農牧業(yè)的利益，而小麥、羊毛等農牧產品是澳大利亞向日本出口的主要商品，所以新政府并不反對澳日貿易的進一步發(fā)展。這在1950年3月孟席斯上臺不久其內閣海外商業(yè)關系委員會提交的一份報告中可見一斑。

該報告指出：“如果不考慮日本是否成為國際貿易組織（ITO）的成員或關貿總協(xié)定的締約國，那么應當考慮到澳大利亞與日本貿易的基礎是（我們）不得不面臨的問題。雖然澳大利亞能夠憑借關貿總協(xié)定第35條，⑤關貿總協(xié)定第35條規(guī)定：在特定的締約國之間不適用本協(xié)定，1.如果：（甲）兩個締約國沒有進行關稅談判，和（乙）締約國的任何一方在另一方成為締約國時不同意對它實施本協(xié)定，本協(xié)定或本協(xié)定第二條在這兩個締約國之間應不適用。2.經任何締約國提出請求，締約國全體可以檢查在特定情況下本條規(guī)定的執(zhí)行情況，并提出適當建議。見汪堯田、范淑蓉主編：《關稅與貿易總協(xié)定基本文件匯編》，中國對外經濟貿易出版社，1993年，第47-48頁。英文原件見：GATT,Analytical Index:Guide to GATT Law and Practice,Geneva:GATT,1994.拒絕給予日本最惠國待遇，但是，在國際貿易組織的憲章下，澳就沒有類似于關貿總協(xié)定所授予的那種靈活性。也就是說，如果日本在占領結束后成為國際貿易組織的成員，那么，澳將不得不給予日本最惠國待遇?！弊詈螅搱蟾娴慕Y論是：“如果在國際貿易組織的憲章和關貿總協(xié)定下，澳工業(yè)能夠受到充分地保護從而對付來自日本的過分競爭，那么，從經濟學的觀點來看，反對日本加入國際貿易組織及關貿總協(xié)定或拒絕與日本互相給予最惠國待遇，都將不是澳大利亞的利益所在?！倍遥瑘蟾孢€警告說：“澳大利亞反對日本入關或拒絕給予日本最惠國待遇，可能招致日本的反抗，將給澳日正在發(fā)展的貿易帶來不良的后果。”①Paper OCR/B/4 for Cabinet Committee on Overseas Commercial Relations,8 March 1950,AA,A4933/XMI,vol.26.我們可以看到，新政府在和日本建立密切商貿關系問題上出現(xiàn)了一些新想法。報告內容流露出的意思是，在國際貿易組織的憲章下，給予日本最惠國待遇是遲早的事情。如果存在一些例外條款保護澳大利亞工業(yè)，那么允許日本加入國際貿易組織及關貿總協(xié)定也未嘗不可。②《國際貿易組織憲章》（即《哈瓦那憲章》）在1947年10月誕生以后，一直沒有生效。按照關貿總協(xié)定的精神，在該憲章生效之前，關貿總協(xié)定“臨時適應”，一旦憲章生效，總協(xié)定將不復存在。1950年12月8日，美國杜魯門政府決定不將《哈瓦那憲章》提交給國會。這就等于把憲章置于死地，國際貿易組織就此擱淺。于是，澳大利亞便可以依據(jù)關貿總協(xié)定的例外條款（第35條）靈活地制定對日入關政策。換句話說，澳可以有條件地嘗試緩和在予日最惠國待遇問題上的強硬立場。

盡管海外商業(yè)關系委員會的建議有一定的合理之處，但孟席斯政府卻不敢輕舉妄動。畢竟，對日本的惡劣印象使得澳大利亞工業(yè)界及政府內部的一些部門，尤其是關貿部強烈地反對予日最惠國待遇。況且澳新政府并不清楚，對日開放市場將給本國工業(yè)造成多大負面影響。一旦在對日經貿政策上出現(xiàn)失誤，將可能在政治上對孟席斯政府帶來不良后果。因此，澳大利亞并沒有因為政府更迭而改變原對日經貿政策。在1950年分別于瑞士日內瓦和英國托奎基召開的第四屆及第五屆關貿總協(xié)定大會上，澳大利亞和其他一些國家成功地否決了由美國提出的“關于在對日貿易中保證給予互惠最惠國待遇”的議題。③見拙文：《冷戰(zhàn)初期美國對日本加入關貿總協(xié)定的外交政策》，《吉林大學社會科學學報》2001年第6期。

隨著舊金山對日媾和條約的簽訂，日本已不滿足于僅僅獲得關貿總協(xié)定的最惠國待遇。它開始表現(xiàn)出加入關貿總協(xié)定、成為關貿總協(xié)定締約國的強烈愿望。1951年9月17日，當?shù)诹鶎藐P貿總協(xié)定大會在日內瓦召開時，剛締結舊金山和約但尚未完全結束被占領狀態(tài)的日本，提出派遣觀察員出席大會的申請。日本此舉是為舊金山和約生效后的正式申請入關做準備工作。對此，澳大利亞駐日內瓦代表團看得一清二楚。該代表團團長菲力浦向內閣報告說：“日本已向關貿總協(xié)定締約國提出申請以允許它派遣一名觀察員出席本屆關貿總協(xié)定大會。這樣一名觀察員在目前的大會討論中，是沒有任何發(fā)言權的。但是，這能夠被解釋成為日本打算正式申請入關的一種象征——也許在1952年大會上。”那么，澳大利亞應當采取何種對策呢？菲力浦指出：“我們不得不接受如下事實，如果日本的申請得到締約國2/3的批準，那時我們將不得不決定是否動用（關貿總協(xié)定）第35條，例如，我們是否希望在日本和我們之間有不適用于關貿總協(xié)定的條款。不過，現(xiàn)在尚不存在我們反對日本成為觀察員的強有力的理由。另一方面，如果英國事先采取行動，我們應當予以支持，即使這種行動將不可避免地失敗。因此，我們的代表團建議：第一，如果英國采取行動拖延（日本的申請），我們應當支持該行動。第二，在承認日本的觀察員身份大勢所趨的情況下，我們不應當反對，但是如果被迫正式投票，那么我們的代表團應當棄權?！雹蹸abinet Decision 184,2 October 1951,AA,A4907,vol.1.

根據(jù)菲力浦的報告，澳大利亞內閣所作的第184號決定與該報告中的兩點建議完全一致，⑤Cabinet Decision 184,2 October 1951,AA,A4907,vol.1.孟席斯政府反對日本成為關貿總協(xié)定的觀察員。也就是說，凡有利于日本入關的一切國際行動，澳大利亞皆予以反對。而且，其關貿部部長奧·蘇利文（O’Sullivan）1951年10月10日在公開的聲明中，針對工業(yè)界的擔憂，指出萬一日本成為關貿總協(xié)定的締約國，總協(xié)定也不能迫使澳大利亞授予日本任何特別的關稅待遇。⑥J.G.Crawford,Australian Trade Policy:A Documentary History,1942-1966,Canberra:Australian National University Press,1968,p.365.不過，我們應當看到，這種對日入關的強硬政策在對日和約生效后逐漸發(fā)生了變化。其變化根源在于獨立后的日本對澳大利亞政府所施加的壓力。

1952年4月30日，在舊金山和約剛剛生效第三天，日本向澳大利亞遞交一份外交照會，希望孟席斯政府依據(jù)對日和約，向外界聲明其關于是否予日最惠國待遇的意圖。①Note Verbale 21/T1,30 April 1952,AA,A609,555/120/4,part 1.由于最惠國待遇問題是關貿總協(xié)定的核心內容，只要給予日本最惠國待遇，那么在日本入關一事上便不存在任何實質性障礙，所以，日本實際上在敦促孟席斯政府改變對日入關的政策。當時澳大利亞并沒有立即作出反應?？墒?，在1952年7月，當日本正式申請加入關貿總協(xié)定并要求與關貿總協(xié)定締約國（包括澳大利亞）進行關稅談判時，孟席斯政府內部就日本問題出現(xiàn)了分化。關貿部仍堅持強硬的對日經貿政策，認為此時不應與日本舉行關稅談判以改善對日關稅狀況，因為日本將會毫不猶豫地采取不公平的貿易活動。況且日本并不處于可以對澳大利亞報復的有利地位。該部門的結論是：“考慮到政府保護本國工業(yè)對付不公平競爭以及維護完整的帝國特惠制的首要義務，澳大利亞必須避免在得到那個國家（日本）真實競爭力的確切證據(jù)之前，通過予其最惠國待遇從而束縛住自己的手腳?！雹贔elmingham to ATRO,29 May 1952,AA,CP553/1,194-B-10-40.而商農部卻主張，予日最惠國待遇可以幫助改善彼此間的友好關系，從而有助于改善澳大利亞對日本的出口。它與關貿部持不同看法，特別擔心獨立后的日本將有能力對澳大利亞的出口予以報復。該機構的一位高級官員承認，“考慮到以往貿易糾紛的經驗，我們應不排除日本限制我們出口的可能性，如果它采取對抗的態(tài)度”。③Note,7 August 1952,AA,A609,555/120/4,part 1.

關貿部和商農部的分歧導致澳大利亞對日入關政策顯露出一些變化的端倪?？紤]到1952年10月于日內瓦召開的第七屆關貿總協(xié)定大會將討論日本的加入申請，1952年9月3日澳大利亞內閣制定了一份關于日本問題的特別文件。這份題目為“日本與關貿總協(xié)定”的文件在吸納了商農部部分看法的同時，摒棄了關貿部的強硬立場，可以說是兩大部門意見折中后的產物。文件一開始便闡明其“目的是為了指導（澳大利亞）駐關貿總協(xié)定代表團對日本申請入關以及日本申請與澳大利亞和其他27個關貿總協(xié)定締約國進行關稅談判應采取的立場”。接著，文件一方面分析了日本市場對澳大利亞出口的重要性，指出：“就貿易而言，考慮到日本作為澳大利亞羊毛、糧食及其他產品的買主，應盡可能地與日本保持良好的貿易關系。不過，有關從日本的進口，澳大利亞需要保持必要的自由以確保對澳工業(yè)有足夠的保護從而抵御日本的過分競爭。澳大利亞也需要考慮繼續(xù)自由地采取措施以保護英國在澳市場上的利益……日本是澳大利亞羊毛的最重要買主之一，它的重要性正在攀升。在1951-1952年度，它購買了澳大利亞多脂羊毛出口總量的12%。只有英國、美國、法國才購買這么多的數(shù)量?！荒茴A測日本對澳大利亞任何特殊貿易政策的反應，但是必須高度重視日本作為澳大利亞羊毛市場的重要性?！雹躍ubmission to Cabinet Committee By Brown,3 September 1952,AA,A4933/XMI,vol.27.

另一方面，該文件也分析了其他國家對日本入關的態(tài)度：“日本入關的問題對許多締約國，包括英國、加拿大、法國和新西蘭提出了一個問題?？墒牵磳θ毡救腙P可能會招致關貿總協(xié)定其他締約國，如南亞和東南亞的錫蘭、印度、印度尼西亞及巴基斯坦的不利反應。近幾年來這些國家已認識到日本作為資本貨物及關鍵的消費品，例如紡織品的供應者在該地區(qū)的重要作用。而且，關貿總協(xié)定傾向于把其規(guī)則應用于國際貿易之上。它愿意日本入關而不是被排除在關貿總協(xié)定之外。即將召開的關貿總協(xié)定大會也許會提供給締約國一個機會，使他們設計一個能為大多數(shù)締約國及日本接受的方案，以解決日本加入關貿總協(xié)定的問題。”由于文件看到日本入關的必然性，所以它的結論是：“在這個時候如果澳大利亞反對日本入關，日本的加入仍然會發(fā)生?；谶@種假設，澳大利亞的選擇要么是援引第35條，這樣可避免目前在澳日之間應用關貿總協(xié)定，即使日本是關貿總協(xié)定的成員，要么與英聯(lián)邦國家和其他締約國一起尋求一個妥協(xié)方案，使該方案僅僅受到一些條件的支配。而這些條件的核心便是保護澳大利亞在某些（貿易）方向上的地位?！敝劣谏婕暗桨拇罄麃喪欠裢馊毡救腙P的最關鍵問題——澳日關稅談判，文件指出：“這個時候，依據(jù)關貿總協(xié)定第35條，如果澳大利亞完全保留它在關貿總協(xié)定下對日本的立場，那么（澳大利亞）不與日本進行關稅談判是必要的。但是，即便如此，第一，澳大利亞不應當反對日本與其他締約國進行關稅談判；第二，不應當采取將限制澳大利亞援引第35條的自由；第三，澳日談判的問題應在以后視事態(tài)的發(fā)展再予以考慮?！雹賁ubmission to Cabinet Committee By Brown,3 September 1952,AA,A4933/XMI,vol.27.

這份文件向我們清晰地展示：至少到第七屆關貿總協(xié)定大會時，澳大利亞沒有與日本進行關稅談判的任何意圖，換句話說，澳方認為與日本談判的時機尚未成熟。這樣，該國在實質上不同意日本入關。然而，鑒于日本市場對澳羊毛、農作物等產品出口的重要性以及關貿總協(xié)定的多數(shù)締約國可能支持日本入關，孟席斯政府原則上不反對日本入關，只是需要對本國的工業(yè)提供足夠的保護或是援引關貿總協(xié)定第35條。這是在萬一日本入關成定局的情況下，澳大利亞采取的“預留后路”的招法，也是孟席斯政府在與日本的貿易關系一旦發(fā)生不利于本國的變化時，為自己實行一種靈活的外交政策而做的事先準備工作。當然，這本身就說明在澳大利亞對日本入關的政策中蘊含著某些變化的因子。與此同時，應當看到，澳大利亞人在認識到有必要與日本人進行關稅談判從而同意日本入關之前，仍會堅持既定的反對日本入關的政策。1953年秋，孟席斯政府對日本暫定加入關貿總協(xié)定的態(tài)度就是其一貫政策的真實寫照。

在第八屆關貿總協(xié)定大會于1953年9月舉行之前，澳大利亞內閣于1953年8月12日專門就日本申請入關召開了部際委員會會議。在認識到日本入關后“授予日本的最惠國待遇將可能給澳大利亞、英國工業(yè)帶來糟糕的影響”的同時，會議建議采取如下措施：“第一，保留援引關貿總協(xié)定第35條的權利。第二，授權（澳）代表團支持其他國家發(fā)起的采納如下加入條件的提議，即提供（其他國家）應用救助措施的最大自由。在適當?shù)臅r候，給予（其他國家）的這種支持不要傷害到（澳）援引第35條的權利。（澳）政府將保持對締約國討論進展情況及澳大利亞代表團執(zhí)行這項措施的了解。第三，在關貿總協(xié)定就（日本）加入的條件達成多數(shù)協(xié)議之前，推遲考慮擴大澳日貿易的其他可選擇方案。如果（加入）條件是不能接受的，那么可以考慮在關貿總協(xié)定的框架外與日本達成雙邊協(xié)定的可能性?！雹贛inute from Meere to O’Sullivan,12 August 1953,AA,CP514/1/1,JAPAN C31.

依據(jù)上述建議，第二天（1953年8月13日），澳大利亞內閣作出第808號決定，指示澳代表團就日本入關遵循如下行動方針：“內閣認為總協(xié)定應允許確定更多的歧視（條款）及新的特惠制，降低與日本加入相關的諸問題的重要性。政府考慮很可能在稍后的時候與日本進行雙邊談判，這與澳大利亞按照迫使其給予日本最惠國待遇的條款而同意日本進入關貿總協(xié)定相比較，將帶給澳大利亞更有利的協(xié)議。”③Cabinet Decision 808,13 August 1953,AA,A4905/1,vol.19.毋庸置疑，孟席斯政府仍不愿意日本加入關貿總協(xié)定。因為它不希望在關貿總協(xié)定的框架內解決與日本的貿易問題，而是企圖與日本單獨進行雙邊關稅談判或貿易談判。如果澳日貿易談判的問題得以解決，那么澳大利亞同意日本入關就不會存在任何障礙。現(xiàn)在的問題是，澳日貿易談判的條件具備嗎？或者說，澳大利亞同意盡快與日本舉行貿易談判嗎？

三、對日本入關政策的調整

事實上，澳大利亞與日本之間存在舉行貿易談判的互動因素，畢竟兩國經濟上有著相當程度的依賴關系，開展密切的經貿往來完全符合兩國的根本利益。這屬于雙贏的情況，兩國政府皆充分意識到這一點。就日本而言，它當然更積極主動地采取措施向孟席斯政府施加壓力以便早日促成兩國的貿易談判。早在1953年5月12日，日本外務省就傳遞給澳一份外交照會：“基于改善兩國之間貿易關系的考慮，本外務省很榮幸地向澳大利亞政府提議盡快在兩國政府代表之間開始非正式的會談。”④Note Verbale from Japanese Foreign Ministry,Tokyo,12 May 1953,AA,A609/1,555/120/4,i.

接著，在1953年11月5日，當澳大利亞于第八屆關貿總協(xié)定大會上就日本暫定入關一事投棄權票之后，日本外務省很快便向澳駐東京大使館遞交了一份照會。該照會不客氣地指出：“面對英鎊儲備的急劇短缺，日本政府擔心，除非澳大利亞政府迅速采取措施以抵制日益惡化的趨勢，否則，日本政府會發(fā)現(xiàn)它不能繼續(xù)按照過去的速度及規(guī)模從澳大利亞進口貨物。”照會最后說：“本外務省很榮幸地要求大使館向澳大利亞政府傳達日本政府的愿望。即它希望澳大利亞政府將非常友好地考察當前的貿易狀況并給予該事情一個合理的考慮。總之，本外務省愿意重復其堅信的事情，即正如5月12日本外務省的照會上所提出的那樣，與澳大利亞政府代表的非正式貿易會談在這個時候將證明對雙方都有很高的價值。”①Note Verbale from Japanese Foreign Ministry to Embassy in Tokyo,Tokyo,5 November 1953,AA,A1838/278,3103/10/2,iii.顯而易見，日本人軟中帶硬的話語中流露出十分不滿的情緒，并用軟硬兼施的態(tài)度企圖對澳大利亞施加一定的壓力。

于是，在利用遞交外交照會表達口頭壓力的同時，日本方面也采取了一系列強硬的實際行動，讓澳大利亞人感受到真切的壓力。1953年6月，日本政府將1953-1954財政年度的前半年（1953年4-9月）的羊毛購買計劃在1952-1953年度的基準上削減了四分之一。沒過多久，澳大利亞羊毛銷售委員會（Australian Wool Realization Commission）便報告說，日本人正減少在布里斯班市場上的購買量，貯存在那里的大批羊毛沒有被日本買主購走，幾家澳大利亞公司正為贏取日本客戶而努力。②Westerman to Warwick-Smith,22 June 1953,AA,A609,555/120/4.不僅如此，1953年8月，日本通商產業(yè)省還宣布日本羊毛的購買方向開始部分轉移，將從阿根廷購買一部分羊毛，且還可能從南非進口羊毛。③Alan Rix,Australia-Japan Political Alignment,1952 to the Present,London and New York:Routledge,1999,p.56.這樣，澳大利亞商農部所擔心的日本報復行動活生生地擺在政府各位要員面前。他們意識到澳日貿易的巨大不平衡的確激怒了日本人。澳內閣第738號決定指出：“在過去11個月，我們對日本的出口是7600萬英磅，而我們從那兒的進口只有500萬英鎊。……日本正在抱怨，我們認為日本很有可能針對我們的出口采取一些行動。目前，日本是我們的第二大客戶，能夠嚴重影響我們的羊毛貿易?！雹蹸abinet Decision 738,2 July 1953,AA,A4905/1，vol.19.所以，澳內閣打算緩和與日本人的矛盾，在某種程度上放寬對日本商品的準入限制。⑤有關澳大利亞放松對日貿易限制的詳細論述，見張士偉：《戰(zhàn)后初期澳大利亞對日貿易政策探析（1947—1953）》，《歷史教學問題》2012年第2期。

鑒于日本在貿易上對澳大利亞的重要性，孟席斯政府在放松對日本貿易限制的同時，也開始采取行動以圖制定對日貿易的長久政策。1953年9月，內閣要求關貿部、商農部、國家發(fā)展部及財政部四部部際委員會研究日本的競爭力及日本商品對澳大利亞工業(yè)品的影響。但是，直到1954年6月23日，部際委員會才將題為“澳大利亞與日本貿易關系”的報告提交給內閣。該報告第一次對日本的工業(yè)競爭力進行詳細的評估。它指出：“雖然一些澳大利亞工業(yè)，例如棉布業(yè)、陶瓷業(yè)、膠板業(yè)等在與日本的競爭中處于下風，但總的來看，日本目前的競爭力表明它是比戰(zhàn)前更脆弱的競爭者。即使授予日本完全最惠國待遇，也不能使日本商品的進口擠垮澳大利亞工業(yè)品。盡管英國商品在澳市場上的價格要高于日本，但是憑借更過硬的質量，英國能夠保證其在澳的市場。澳工業(yè)也能夠應付日本的競爭。的確，未來的競爭主要來自其他的國家而非日本?！雹轘ubmission 5 to Cabinet By O’Sullivan,June 1954,AA,A1838/278,3103/10/2,iii.不消說，這份報告主張不必擔心日本產品在澳市場上對英澳產品的競爭力。可讓人感覺奇怪的是，這種評估似乎又與報告的最終結論不相吻合或是自相矛盾，因為結論認為：“目前不是就我們與日本的貿易關系作長期決定的時候?！雹逽ubmission 5 to Cabinet By O’Sullivan,June 1954,AA,A1838/278,3103/10/2,iii.

無論如何，令澳大利亞人意想不到的是，部際委員會的結論被國際形勢的迅速發(fā)展撞得粉碎。1954年7月，繼加拿大授予日本最惠國待遇并與日本締結通商協(xié)定之后，又一個英聯(lián)邦國家新西蘭同意與日本進行有關最惠國問題的談判。這時，孟席斯政府才意識到形勢的緊迫性。畢竟，在日本入關前，最后一個與日本進行貿易談判的國家，其討價還價的力量必定會遭到削弱。澳大利亞人當然不希望在事關日本加入關貿總協(xié)定的雙邊談判中落伍。

既然日本的競爭力已經得到明確評估，那么關貿部再無必要堅持原有立場。該部的總審計師弗蘭克·邁勒（Frank Meere）認為：“宣布我們愿意（與日本）談判是更可取的，即使最終談判破裂。”⑧Meere to Misnister,2 November 1954,AA,CP856/1,Bundle 37.關貿部部長奧·蘇利文也和商農部部長馬喬安（McEwen）于1954年10月7日向總理孟席斯表達了與日本舉行貿易會談的緊迫性。當時，兩位部長都在倫敦與英國就兩國之間的經貿問題舉行會談。他們在發(fā)給孟席斯總理的聯(lián)席電文中強調：“目前，緊迫的問題是打開與日本會談的問題?！睘榇耍麄兞谐隽诉@種會談之所以緊迫的三個理由：第一，國際形勢嚴峻，“加拿大和新西蘭已經行動起來，并且英國很快也將開始（與日本進行）一些交流”。第二，既然日本入關已成為定局，“其他國家顯然將在短期內通過關貿總協(xié)定或雙邊談判規(guī)定他們與日本的貿易關系”，澳不應等待，而應明確表示“在雙邊基礎上與日本達成協(xié)定”。第三，由于英國渴望在澳日雙邊協(xié)定中寫入“保護（英）蘭開夏工廠在澳大利亞市場上的利益”，因此，澳可以在正舉行的英澳會談中迫使英國同意“保護澳大利亞對英國市場的出口”。①Cablegram from McEwen and O’Sullivan to Menzies,7 October 1954,AA,A1838/278,3103/10/2,iii.無需贅言，澳兩位部長陳述的理由無可辯駁。內閣調整對日入關政策勢在必行。

果不其然，孟席斯政府兩大核心部門的態(tài)度很快便促成澳對日本關鍵政策的出籠。1954年11月10日，澳大利亞內閣委員會第180號特別決定指出：“內閣委員會決定應通知日本人，澳大利亞政府準備與他們進行會談并考察涉及到彼此貿易關系的共同問題。在與日本人會談時，應向他們指出，談判給政府帶來許多重大的麻煩，但是政府希望通過談判找到達成協(xié)定的合適基礎。”②Cabinet Committee Decision 180(HOC),10 November 1954,AA,A1838/283,759/1/7,i.11月17日，孟席斯總理發(fā)表聲明，宣布澳大利亞已通知日本政府，澳愿意在與日本政府代表的會談中考察由兩國貿易關系引起的共同問題。他說：“一段時間以來，（澳）政府一直在謹慎地考慮我們與日本貿易關系的問題。打算與日本的會談應使兩國都受益。此前，日本政府一直要求與澳進行貿易會談。同樣，日本請求成為關貿總協(xié)定成員的申請也擺在總協(xié)定締約國面前。澳已受到邀請在關貿總協(xié)定框架之下與日本進行關稅談判，以作為日本加入該協(xié)定前提的一部分。澳將在既定的與日本的貿易會談中注意關貿總協(xié)定的看法，但與此同時，澳不得不在關貿總協(xié)定原則適用于澳日貿易關系的問題上繼續(xù)保留自己的立場?！雹跴ress Statement By Menzies,17 November 1954,AA,A609/1,555/120/14.

澳內閣委員會的決定及孟席斯總理的聲明表明，澳大利亞希望在日本入關前，通過完成雙邊貿易談判從而最終同意日本加入關貿總協(xié)定。然而，令澳大利亞人感到意外的是，在孟席斯發(fā)表聲明之后，原本渴望進行貿易談判的日本人卻一直保持沉默。對此，商農部秘書長克勞福德（J.G.Crawford）向總理解釋道：“日本正等著在討論雙邊談判事務之前評估我們對其成為關貿總協(xié)定成員的態(tài)度?！雹蹸rawford to Prime Minister,6 February 1955,AA,CP856/1,Bundle 37.換言之，日本反而企圖以雙邊談判為籌碼迫使澳大利亞接受日本入關。日本人的這種做法當然不能使孟席斯政府違背既定的政策，在雙邊貿易談判的問題解決之前，就允許日本實質性入關。不過，既然澳大利亞已表明同意與日本進行貿易談判，說明它已決心改善與日本的貿易關系，因而無意反對日本人在組織上入關。

1955年8月14日，孟席斯總理宣布澳政府支持日本加入關貿總協(xié)定，但該政府認為目前澳大利亞不能在沒有特殊保護下對日本實施總協(xié)定，⑤J.G.Crawford,Australian Trade Policy:A Documentary History,1942-1966,Canberra:Australian National UniversityPress,1968,p.366.更何況，澳大利亞方面早已為自己留出一條后路。其內閣的一致意見是“讓日本加入（關貿總協(xié)定），如果它冒犯我們的利益，就對其應用（協(xié)定）第35條”。⑥Cablegram from McEwen and O’Sullivan to Menzies,7 October 1954,AA,A1838/278,3103/10/2,iii.9月10日，澳大利亞投票贊成日本加入關貿總協(xié)定，并且在日本入關議定書上簽字。與此同時，澳大利亞宣布與其他13個國家一起對日本援引關貿總協(xié)定第35條，不給予日本最惠國待遇。

雖然日本加入關貿總協(xié)定，但并沒有從澳大利亞那里獲得想要的實質性東西。澳大利亞則通過有保留地支持日本入關，告訴日本方面只有雙方解決貿易談判問題，日本才能享有澳大利亞在關貿總協(xié)定下提供的一切待遇。這樣，孟席斯政府就完全把與日本的雙邊貿易談判納入到其對日入關政策的軌道上。在貿易談判完成前，該政策執(zhí)行的目標一直是，通過援引關貿總協(xié)定第35條，不與日本在關貿總協(xié)定內發(fā)生任何關系。因此，澳大利亞最終接納日本加入關貿總協(xié)定還有賴于雙方進行貿易談判并締結通商協(xié)定。至于澳日雙方如何完成貿易談判并締結協(xié)定，筆者已在另文中加以探討。⑦參見拙文《1957年日本—澳大利亞通商協(xié)定形成史論》，《日本研究》2006年第3期。另參見汪詩明《1957年〈澳日貿易協(xié)定〉簽訂的歷史背景》，《史學月刊》2008年第5期。

結論

澳大利亞和日本圍繞著日本入關進行的博弈，清楚地展現(xiàn)出一個顛撲不破的道理：在正常的國家交往中，國家利益永遠排在第一位。即便是資本主義陣營內部通過美國作為紐帶具有密切戰(zhàn)略關聯(lián)且有著明確冷戰(zhàn)目標的重要國家間交往亦不例外。澳大利亞和日本為后者入關進行交涉的時間段，適逢亞洲冷戰(zhàn)達到高潮的時期，特別是朝鮮戰(zhàn)爭結束后，美國在亞洲強力推行以“遏制”思想為核心的冷戰(zhàn)戰(zhàn)略，在廣泛的亞太地區(qū)營造對中蘇朝等社會主義陣營國家的包圍圈。而澳大利亞和日本恰恰是美國拉攏的重要對象國。1951年9月，《美澳新共同防御安全條約》和《美日安全保障條約》先后出籠。澳大利亞和日本都成為美國的盟友。憑借這兩個條約，這兩個國家已在美國的橋梁作用下，在事實上結成了對抗社會主義陣營的準同盟關系。二者皆為美國亞太反共遏制鏈條上的重要環(huán)節(jié)，共同為資本主義陣營對抗社會主義陣營的戰(zhàn)略服務。

然而，在日本入關問題上，澳大利亞沒有完全受冷戰(zhàn)思維的制約。翻遍澳大利亞政府解密的與日本入關有關的外交檔案，壓根看不到其領導人在討論該問題時會強調冷戰(zhàn)因素。他們從未考慮過澳日具有共同的冷戰(zhàn)敵人——既然日本是資本主義陣營位于亞洲的反共前沿陣地，那么在入關問題上作出些許讓步，配合陣營領袖美國的對日經濟復興政策，振興朝鮮戰(zhàn)爭結束后陷入困境的日本經濟，以便更有效地實現(xiàn)共同的冷戰(zhàn)目標。也就是說，在日本入關問題上，澳大利亞一切從本國經濟利益出發(fā)，完全唯本國經濟利益至上，至于所謂的反共大局、冷戰(zhàn)盟友互助等政治戰(zhàn)略考量，反倒成了其決策過程中不為重要的因素了。這一點和美國的表現(xiàn)無疑有著天壤之別。

在冷戰(zhàn)時期，美國與日本交往時，寧可犧牲經濟利益也要保證政治安全利益。為了確保日本緊隨美國的冷戰(zhàn)戰(zhàn)車前行，美國向日本大肆敞開市場的大門，直至雙方經濟摩擦愈演愈烈。尤其值得注意的是，日本入關及戰(zhàn)后日本經濟復興與冷戰(zhàn)戰(zhàn)略之間的密切聯(lián)系，常常在華盛頓的決策討論中占據(jù)重要地位。①以日本入關為要素的美國對日經濟復興政策，在美國的亞洲乃至全球冷戰(zhàn)戰(zhàn)略中占據(jù)十分重要的地位。在美國決策者看來，扶持日本入關，盡快振興日本經濟，能夠防止日本共產主義勢力的崛起，進而防止日本轉向共產主義，確保日本成為美國在亞洲反共的橋頭堡，有利于全球遏制戰(zhàn)略的順利實施。有關美國如何在冷戰(zhàn)因素的考量下扶持日本入關及幫助日本復興經濟的研究成果，詳見拙文：《冷戰(zhàn)初期美國對日本加入關貿總協(xié)定的外交政策》；《美國對日本經濟復興政策的演變》，《美國研究》2002年第2期?？墒牵瑢Π拇罄麃喺?，日本入關與冷戰(zhàn)的密切關系問題似乎不重要，國家經濟利益才是至關重要的。1948年11月，在和英聯(lián)邦官員舉行的會議上，為了貫徹美國國家安全委員會NSC13/2號文件復興日本經濟的精神，②1948年10月9日，美國國家安全委員會通過NSC 13/2號文件，突出表明杜魯門政府對日占領政策由民主化改造日本，戰(zhàn)略性地轉變?yōu)榉鲋踩毡?、復興日本經濟。有關此問題的研究成果，見崔丕《美國國家安全委員會第13/2號文件形成探微》，《歷史研究》1992年第3期。美國官員特意放出狠話聲稱，“歧視與日本的貿易就意味著使美國納稅人遭受損失”，“不給予日本最惠國待遇就是事實上的歧視美國”，但澳政府官員完全置之不理。③Notes of first meeting of Commonwealth countries with US officials,1st November 1948,AA,A571,48/3432.

澳大利亞雖然加入美國操持的美澳新安全條約集團，但只要國際形勢和相關條件發(fā)生變動，特別是該條約和經濟利益相牴牾時，澳大利亞會毫不猶豫地摒棄條約因素，轉而追求實在的經濟利益。它和社會主義國家建交顯然是此方面最好的例證。畢竟，在澳大利亞等資本主義國家的政黨政治中，政治是要為經濟服務的，經濟利益集團決定著政黨政治的走向。相應地，澳大利亞政府在處理日本入關的問題時，便自然而然地打破了陣營的分野，對澳大利亞領導人來說，為了反共大業(yè)而犧牲本國經濟利益，無異于天方夜譚。所以，澳大利亞政府在國際上旗幟鮮明地反對日本入關。

（責任編輯：孟鐘捷）

鄧峰，華東師范大學歷史學系教授（郵編200241）。