中國(遼寧)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的法治保障

王子正， 王毅華

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116025)

中國(遼寧)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的法治保障

王子正， 王毅華

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116025)

建設(shè)遼寧自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的總體目標(biāo)是加快市場取向體制機(jī)制改革，推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，著力打造提升東北老工業(yè)基地發(fā)展整體競爭力和對外開放水平的新引擎，這就需要通過立法、執(zhí)法、司法為區(qū)內(nèi)各項(xiàng)改革有序推進(jìn)和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)健康發(fā)展提供強(qiáng)有力的法治支撐和保障。本文就遼寧自貿(mào)區(qū)法治保障的目標(biāo)、法治保障亟須處理的問題和法治保障的基本內(nèi)容等進(jìn)行分析論證，并提出相應(yīng)建議，以期為遼寧自貿(mào)區(qū)建設(shè)提供法治方面的智力支持。

遼寧自貿(mào)區(qū)；立法保障；執(zhí)法保障；司法保障；多元糾紛解決機(jī)制

建設(shè)中國(遼寧)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)(以下簡稱“遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”)，不僅要加大改革力度，從根本上破除制約遼寧進(jìn)一步發(fā)展的體制機(jī)制障礙，切實(shí)發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，還要加快轉(zhuǎn)變政府職能，更大力度推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，開展優(yōu)化投資營商環(huán)境專項(xiàng)行動，推動“法治遼寧、信用遼寧”建設(shè)*李克強(qiáng)：東北要痛下決心優(yōu)化營商環(huán)境[EB/OL].[2016-11-28]. http:∥news.qq.com/a/20161020/003862.htm.。建設(shè)遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，就是要運(yùn)用法治思維、法治方式加快市場取向體制機(jī)制改革、推動結(jié)構(gòu)調(diào)整，著力打造提升東北老工業(yè)基地發(fā)展整體競爭力和對外開放水平的新引擎，這就需要通過立法、執(zhí)法、司法為區(qū)內(nèi)各項(xiàng)改革有序推進(jìn)和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)健康發(fā)展提供強(qiáng)有力的法治支撐和保障。

一、遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治保障的目標(biāo)

(一)完善符合國際化要求的跨境投資和貿(mào)易法律制度

“自貿(mào)區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵問題不再是單純的吸引外資，而是如何成為我國進(jìn)一步融入經(jīng)濟(jì)全球化的重要載體和輸出中國經(jīng)驗(yàn)的基本平臺?！?劉劍文.法治財(cái)稅視野下的上海自貿(mào)區(qū)改革之展開[J].法學(xué)論壇，2014(3):88.作為進(jìn)一步深化改革和擴(kuò)大開放的重要舉措，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的首要目標(biāo)便是推進(jìn)投資自由化和貿(mào)易便利化。因?yàn)檫^去那種靠優(yōu)惠政策吸引外資的方式已經(jīng)被視為不公平競爭而受到抵制，現(xiàn)在不能再簡單地通過各種優(yōu)惠制度形成政策洼地來發(fā)展經(jīng)濟(jì)。我國要通過轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)制度改革來實(shí)現(xiàn)投資自由化和貿(mào)易便利化。

推進(jìn)投資自由化和貿(mào)易便利化意味著接軌國際社會通行的貿(mào)易和投資規(guī)則體系，意味著對以往舊規(guī)則的揚(yáng)棄。“我國社會正處于深刻轉(zhuǎn)型時期，許多法律的更新?lián)Q代滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！?沈國明.法治創(chuàng)新:建設(shè)上海自貿(mào)區(qū)的基礎(chǔ)要求[J].東方法學(xué)，2013(6):125.此外，全球貿(mào)易規(guī)則發(fā)展趨勢已經(jīng)改變，由美國發(fā)起、推廣的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TTP)和跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議(TTIP)體現(xiàn)了國際貿(mào)易的新規(guī)則，兩個協(xié)議都強(qiáng)調(diào)推動投資和貿(mào)易自由化。如果這兩個協(xié)議達(dá)成，將影響全球絕大部分的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，主動接軌投資和貿(mào)易領(lǐng)域的新規(guī)則，對于保持國內(nèi)產(chǎn)品競爭力、更進(jìn)一步融入經(jīng)濟(jì)全球化至關(guān)重要。

(二)營造國際化和法治化的營商環(huán)境

良好的營商環(huán)境，可以給企業(yè)帶來“預(yù)期”，即企業(yè)只需依法經(jīng)營而不用擔(dān)心政府政策朝令夕改，甚至各種潛規(guī)則。這也就要求企業(yè)守法經(jīng)營，政府依法管理。政府管理需要依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)，以及經(jīng)合法程序做出的行政行為。因?yàn)橹挥姓墓芾砘顒右婪ㄒ酪?guī)進(jìn)行，企業(yè)才能得到經(jīng)營預(yù)期，才敢放手經(jīng)營，這就要 “在政府理念上由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變”*楊峰.上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)商事登記制度的改革與完善[J].法學(xué)，2014(3):106.。同時，國際化和法治化的營商環(huán)境意味著經(jīng)濟(jì)管理的法律法規(guī)及其執(zhí)行的國際化和法治化，這通常表現(xiàn)為投資者平等準(zhǔn)入、平等保護(hù)，企業(yè)經(jīng)營規(guī)則公正、透明、開放、寬松，政府與市場關(guān)系、政府與企業(yè)關(guān)系規(guī)范，市場公平競爭等諸多方面。

培育國際化和法治化的營商環(huán)境，一方面，需要我們轉(zhuǎn)變思想觀念，及時修改相關(guān)的法律法規(guī)、政策以符合國際化、法治化營商環(huán)境的要求。法律法規(guī)國際化的一個重要表現(xiàn)就是“法無禁止即可為”，而我國法律以前采取 “除非法律允許的否則就是禁止的”模式，將法律上“沉默”的部分也納入到禁止部分或地位不確定部分。通過實(shí)行“負(fù)面清單”制度，“轉(zhuǎn)變外資管理模式”*龔柏華.中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外資準(zhǔn)入“負(fù)面清單”模式法律分析[J].世界貿(mào)易組織動態(tài)與研究，2013，20(6):33.，經(jīng)濟(jì)主體便可以“法無禁止即可為”。這就需要制定好“負(fù)面清單”，既放開管制、激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力又能有效監(jiān)管、保證市場秩序，而且“負(fù)面清單”必須向社會公開。另一方面，國際化、法治化的營商環(huán)境也需要行政機(jī)關(guān)依法、公平執(zhí)法，平等對待各類經(jīng)濟(jì)主體。相同情況相同對待，不同情況不同處理。首先，政府要以法律規(guī)范為依據(jù)處理經(jīng)濟(jì)事務(wù)，如政府和市場的關(guān)系問題、政府和企業(yè)的關(guān)系問題。以往政府在管理經(jīng)濟(jì)活動時經(jīng)常靠紅頭文件、領(lǐng)導(dǎo)講話、行政命令。這些“政策治理”模式的行政干預(yù)盡管可以起到高效的監(jiān)管和調(diào)控作用，但其具有不穩(wěn)定、難持續(xù)、臨時性和短視性的缺點(diǎn)。更關(guān)鍵的是，政策治理會損害市場主體的預(yù)期，導(dǎo)致投資者不敢進(jìn)入。而法律具有穩(wěn)定性、公開性的特點(diǎn)，依照法律法規(guī)處理經(jīng)濟(jì)活動的優(yōu)勢便是公開、穩(wěn)定、普遍適用，以及可以“預(yù)期”。其次，政府要公平執(zhí)法，對待不同類型企業(yè)如國有企業(yè)和民營企業(yè)、內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)，都平等對待，依法處理。最后，還要推進(jìn)制度創(chuàng)新，實(shí)施各項(xiàng)改革措施，應(yīng)注意防范風(fēng)險，保持經(jīng)濟(jì)、社會的基本穩(wěn)定。

(三)建成企業(yè)自由競爭、政府平等保護(hù)、法治環(huán)境規(guī)范的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)

建設(shè)遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的目標(biāo)之一就是加快市場取向體制機(jī)制改革，而改革市場體制機(jī)制就是要真正發(fā)揮市場的作用，讓市場自發(fā)調(diào)節(jié)有關(guān)需求，自主調(diào)節(jié)資源流動。政府和市場劃分邊界，政府提供服務(wù)而不干涉市場主體的經(jīng)營決策。在法治保障領(lǐng)域，為加快市場體制改革就要依法行政，對各類市場主體不偏不倚、平等保護(hù)，同時要恪守權(quán)力邊界，不干涉市場活動。加快市場體制機(jī)制改革，關(guān)鍵是要營造良好的法治環(huán)境，即將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建成企業(yè)自由競爭、政府平等保護(hù)、法治環(huán)境規(guī)范的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，為企業(yè)發(fā)展提供良好的制度保障。

建設(shè)良好的法治環(huán)境，要求政府依法行政，自覺依法行使權(quán)力，成為法律權(quán)威的堅(jiān)定維護(hù)者，因?yàn)椴灰婪ㄐ姓捌茐恼５氖袌鲋刃?，使企業(yè)處于制度不確定的環(huán)境中”*陳國權(quán)，王勤.市場經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型中的法治與責(zé)任政府[J].公共管理學(xué)報(bào)，2007，4(2):2.，而“依法行政應(yīng)貫穿于行政主體每一項(xiàng)行政行為甚至行為的每一個環(huán)節(jié)之中，包括行政決策行為及決策過程中的各個環(huán)節(jié)”*陳光，王君.論地方政府重大決策法律風(fēng)險評估——以法治政府建設(shè)為背景[J].遼寧師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2016，39(1)：31.，這就要求行政機(jī)關(guān)的設(shè)立、職權(quán)劃分、權(quán)力行使方式及其責(zé)任承擔(dān)都必須根據(jù)法律法規(guī)來確定和固化。營造良好的法治環(huán)境還需要做到以下幾點(diǎn)。

一是市場上的各類經(jīng)營主體得到行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的平等對待。遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)各類市場主體的平等地位和發(fā)展權(quán)利應(yīng)得到法律保護(hù)。不管是國有企業(yè)還是民營企業(yè)、內(nèi)資企業(yè)還是外資企業(yè)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的各類市場主體在準(zhǔn)入許可、稅收和政府采購等方面應(yīng)當(dāng)享有公平待遇。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)投資者合法擁有的財(cái)產(chǎn)權(quán)益及其商業(yè)利益，應(yīng)得到法律保護(hù)而不能隨意被侵犯。

二是堅(jiān)持透明度原則，即政府信息應(yīng)當(dāng)高標(biāo)準(zhǔn)公開。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的法律、政策、執(zhí)法程序、重大決策、司法程序等都應(yīng)當(dāng)向各類市場主體公開。透明度原則的一個重要體現(xiàn)便是在制定與遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)有關(guān)的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章時，通過各種途徑讓公眾積極參與。公眾有權(quán)對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的政策措施、法規(guī)的制定和修改提出建議或意見。

政府依法監(jiān)管市場，不得開展法律未規(guī)定的檢查、收費(fèi)、企業(yè)評比等活動擾亂企業(yè)經(jīng)營，企業(yè)依照法律法規(guī)自律約束。政府和企業(yè)保持適當(dāng)距離，不僅能有效預(yù)防腐敗行為的發(fā)生，也能讓企業(yè)專心經(jīng)營。良好的法治環(huán)境能為企業(yè)提供預(yù)期，使企業(yè)在與政府的交往中減少交易成本，更大限度地為企業(yè)減負(fù)、增效。

二、遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治保障亟須處理好三個問題

“法治治理是國家治理的核心和基礎(chǔ)”*謝曉娟，劉世昱. 論法治治理必要性的三重維度[J].遼寧師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2015，38(1)：2.，遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)需要充分的法治保障，而法治保障的關(guān)鍵內(nèi)容就是通過法律的“立、改、廢”來為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)提供法律依據(jù)。黨中央也提出“重大改革要于法有據(jù)”，這就需要法治保障處理好三個問題：第一，暫時調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院文件等，解決法律沖突問題；第二，及時出臺試點(diǎn)措施，解決試點(diǎn)過程中的制度保障問題；第三，出臺地方性法規(guī)，建立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理制度，確保自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)依法管理。

(一)現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章的暫時調(diào)整實(shí)施

在我國法律體系已基本建成、政府要求依法行政的前提下，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行的各方面、各領(lǐng)域的改革必然會與現(xiàn)行法律產(chǎn)生沖突。為解決沖突，消除自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的法律障礙，有必要對現(xiàn)行的法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行修改或者調(diào)整實(shí)施。因?yàn)榉?、法?guī)、規(guī)章的修改涉及國家事權(quán)，遼寧省、片區(qū)市應(yīng)當(dāng)為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)積極爭取有關(guān)法律法規(guī)的及時修改，盡早為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)消除法律上的障礙。

(二)國務(wù)院各部委應(yīng)為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)提供制度保障

在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行“金融自由化”和“負(fù)面清單”管理等制度創(chuàng)新，需要依據(jù)相關(guān)的法律規(guī)范來操作。而外商投資、海關(guān)、邊防等改革事項(xiàng)涉及國家事權(quán)，這些事項(xiàng)改革超出了遼寧省所擁有的地方事權(quán)。因此，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)各領(lǐng)域的改革舉措需要得到國務(wù)院各部委的指導(dǎo)和支持，即“通過出臺各自職權(quán)范圍內(nèi)的部門規(guī)章，支持自貿(mào)區(qū)的發(fā)展”*陳俊.我國自貿(mào)區(qū)發(fā)展中的立法保障探討[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2016(2):33.。對于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)需要的制度改革，遼寧省、片區(qū)市應(yīng)當(dāng)為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)積極爭取各部委的支持。國務(wù)院各部委可以采取以下幾種做法加強(qiáng)對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革的制度保障：一是各部委可以根據(jù)本部門職權(quán)，制定改革措施。改革措施需要以《中國(遼寧)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》(以下簡稱《總體方案》)為依據(jù)，遼寧省政府應(yīng)積極與國務(wù)院各部委論證具體改革措施的可行性和實(shí)效性。經(jīng)研究若改革措施確實(shí)可行、風(fēng)險可控，可經(jīng)國務(wù)院同意后發(fā)布。二是各部委相互協(xié)調(diào)，共同論證、指導(dǎo)遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行制度創(chuàng)新。有些改革措施涉及多個部門的職權(quán)，因而需要部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動才能實(shí)施。三是各部委及時調(diào)整并執(zhí)行相關(guān)監(jiān)管措施。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的改革涉及國家事權(quán)，如“負(fù)面清單”管理制度、“一線放開、二線管住”*“一線放開”就是在有效監(jiān)管的前提下，重點(diǎn)創(chuàng)新各種方式方法，集中對人的監(jiān)管，改變傳統(tǒng)的貨物批次監(jiān)管模式，采用集中、分類、電子化監(jiān)管模式；“二線管住”則是重點(diǎn)加強(qiáng)對園區(qū)內(nèi)外貨物的監(jiān)管。模式等，這些涉及國家事權(quán)的部分，需要各部委及時調(diào)整在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)實(shí)施的監(jiān)管措施。

(三)遼寧省應(yīng)以地方立法的形式建立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理制度

遼寧省應(yīng)充分運(yùn)用地方的立法權(quán)限，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)建立合理、高效的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理制度。因?yàn)榈胤叫苑ㄒ?guī)的制定需要經(jīng)過嚴(yán)格的立法程序，需要反復(fù)修改并聽取公眾意見，經(jīng)社會討論后才能通過。在具體操作上，遼寧省可先制定規(guī)章，即《中國(遼寧)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)，經(jīng)過一段時間施行后，再根據(jù)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的實(shí)際運(yùn)行情況制定《中國(遼寧)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》(以下簡稱《條例》)。一是出臺《管理辦法》。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)不能沒有管理機(jī)構(gòu)及其運(yùn)行辦法。遼寧省應(yīng)當(dāng)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成立時出臺《管理辦法》，保障自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。二是根據(jù)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)情況起草、出臺《條例》?！稐l例》制定的目的，一方面是將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理法規(guī)的法律地位予以提升，使其具有更高的法律權(quán)威和約束力；另一方面是在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)運(yùn)行一段時間后，將經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)、行之有效的做法通過《條例》的形式予以固化，對于不符合自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的條款進(jìn)行修改。《條例》的主體框架可以與《管理辦法》相類似，但應(yīng)注意要根據(jù)實(shí)際情況在《管理辦法》的基礎(chǔ)上進(jìn)行優(yōu)化。

三、遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治保障的基本內(nèi)容

為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)提供法治保障，關(guān)鍵在于通過法律的“立、改、廢”，使自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)有法可依，法律協(xié)調(diào)而不沖突，具體則可通過立法、執(zhí)法、司法等各領(lǐng)域形成法治保障的“組合拳”。通過綜合的法治保障措施，依法建立、運(yùn)作自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，逐步推行各項(xiàng)具體改革措施，努力做到區(qū)內(nèi)行政執(zhí)法的公平和有效，建立高效的糾紛處理機(jī)制以充分保護(hù)區(qū)內(nèi)公民和法人的合法權(quán)利。

(一)依法建立與運(yùn)作自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)

遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)需要依法建立和運(yùn)作。遼寧省應(yīng)根據(jù)《總體方案》設(shè)立遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，并根據(jù)授權(quán)以地方立法的形式制定自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理制度。因?yàn)樽再Q(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)同時涉及國家事權(quán)和地方事權(quán)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)需要中央和地方層面形成合力、共同支持。在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)過程中，中央層面主要提供宏觀上的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)和支持，即國務(wù)院應(yīng)主要負(fù)責(zé)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的宏觀指導(dǎo)，國務(wù)院各部門要做好協(xié)調(diào)配合、指導(dǎo)評估等工作；地方層面應(yīng)負(fù)責(zé)改革方案的具體落實(shí)和推進(jìn)，即遼寧省政府應(yīng)負(fù)責(zé)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和運(yùn)行、區(qū)內(nèi)法規(guī)的制定和實(shí)施、區(qū)內(nèi)行政事務(wù)的處理和行政責(zé)任的承擔(dān)。為確保遼寧省政府組織實(shí)施職責(zé)的有效完成，遼寧省應(yīng)成立遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由省長任小組組長*可參照廣東省的做法：《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于成立中國(廣東)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》(粵辦函〔2015〕209號)成立了由省長朱小丹為組長的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。。遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組主要是通過高規(guī)格的行政安排，為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)提供充分的支持，如研究制定自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略，從宏觀上指導(dǎo)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的日常工作。

(二)遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的立法保障

為了給自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度改革提供合法性支持，需要在堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則的基礎(chǔ)上充分運(yùn)用現(xiàn)行的立法體制，建立中央、地方兩個層面的立法平臺，通過全國人大立法授權(quán)而暫時調(diào)整實(shí)施中的有關(guān)法律、修改法律法規(guī)等措施，以使與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)相關(guān)的法律法規(guī)相互協(xié)調(diào)而不沖突。

1.調(diào)整實(shí)施與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)有關(guān)的法律法規(guī)

為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)提供法治保障，首先需要對相關(guān)法律進(jìn)行清理。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形態(tài)既包括傳統(tǒng)的商事交易如航運(yùn)業(yè)、物流業(yè)等，也包括新型商業(yè)模式如離岸金融、涉外專業(yè)服務(wù)等。現(xiàn)有的法律制度，特別是對于新型商業(yè)模式的規(guī)定不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。一是部分經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)存在法律上的立法盲區(qū)，法律沒有相關(guān)規(guī)定，發(fā)生糾紛時無法可依；二是部分法律規(guī)定與國際通行規(guī)則不一致，過分強(qiáng)調(diào)管制，壓制市場自由?！白再Q(mào)試驗(yàn)區(qū)要實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新、先行先試， 為全國的新一輪改革開放探索新路， 就必須突破現(xiàn)有法律與行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定?！?丁偉.中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)法制保障的探索與實(shí)踐[J].法學(xué)，2013(11):108.為了順利推進(jìn)遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)，不僅需要暫時調(diào)整實(shí)施相關(guān)法律法規(guī)，更應(yīng)加強(qiáng)法律的清理工作，并適時依照法定程序修改、廢除阻礙自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的相關(guān)法律法規(guī)。

(1)法律的暫時調(diào)整。法律的暫時調(diào)整是指暫時調(diào)整實(shí)施與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)不符的相關(guān)法律，這需要經(jīng)全國人大及其常委會授權(quán)。例如，在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)過程中，全國人大常委會曾授權(quán)國務(wù)院在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，對法律要求實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施之外的外商投資，暫時調(diào)整“三資企業(yè)法”中規(guī)定的有關(guān)行政審批事項(xiàng)，并給予了3年的調(diào)整期限。2016年9月3日，全國人大常委會通過了對《中華人民共和國外資企業(yè)法》等四部法律予以修改的決定，對“負(fù)面清單”之外的領(lǐng)域，將外商投資項(xiàng)目由審批制正式變更為備案制。從上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的暫時調(diào)整、先行先試，到經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)成功后在全國推行，這就是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法律暫時調(diào)整的意義。遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推行的制度改革創(chuàng)新，也有可能需要相關(guān)法律的調(diào)整實(shí)施。

(2)行政法規(guī)以及國務(wù)院文件的暫時調(diào)整實(shí)施。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革涉及國家許多事權(quán)，如海關(guān)、金融、檢驗(yàn)檢疫等，這些事項(xiàng)的調(diào)整需要國務(wù)院及其各部委的支持，因?yàn)樵S多行政法規(guī)和國務(wù)院文件規(guī)定了行政審批或者準(zhǔn)入特別管理措施。因此，國務(wù)院及各部委需要按照法定程序，決定在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)調(diào)整實(shí)施部分行政法規(guī)和國務(wù)院文件。國務(wù)院可以通過發(fā)布《決定》的形式，暫時調(diào)整實(shí)施自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)由國務(wù)院制定的行政審批或者準(zhǔn)入特別管理措施，為遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)消除法律上的障礙。國務(wù)院及其各部委應(yīng)當(dāng)在以下兩個方面暫時調(diào)整相關(guān)行政審批或者準(zhǔn)入特別管理措施。 一是在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)調(diào)整實(shí)施有關(guān)外商投資管理制度的法律法規(guī)。譬如，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在外商投資領(lǐng)域?qū)嵭小柏?fù)面清單”管理制度，對“負(fù)面清單”之外的外商投資實(shí)行備案制度。因此，國務(wù)院需要在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時調(diào)整實(shí)施行政法規(guī)和國務(wù)院文件中規(guī)定的有關(guān)行政審批。二是在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)調(diào)整實(shí)施相關(guān)法律法規(guī)以推動服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放。譬如，暫時調(diào)整《中華人民共和國船舶登記條例》《中華人民共和國國際海運(yùn)條例》《征信業(yè)管理?xiàng)l例》《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例》等行政法規(guī)和國務(wù)院文件規(guī)定的有關(guān)行政審批，以及有關(guān)資質(zhì)要求、股比限制、經(jīng)營范圍限制等準(zhǔn)入特別管理措施。國務(wù)院為在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時調(diào)整實(shí)施相關(guān)行政審批或者準(zhǔn)入特別管理措施而發(fā)布的《決定》，應(yīng)根據(jù)法律調(diào)整實(shí)施的情況和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的具體情況，及時修改。

(3)遼寧省、片區(qū)市地方性法規(guī)的調(diào)整實(shí)施和適時清理。地方性法規(guī)同樣可能與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)相沖突，針對遼寧省、片區(qū)市地方性法規(guī)中可能與法律、行政法規(guī)暫時調(diào)整以及自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革不一致的地方，遼寧省人大常委會和片區(qū)市人大常委會應(yīng)出臺《決定》，適時清理或調(diào)整相關(guān)地方性法規(guī)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的實(shí)施。

遼寧省人大常委會和片區(qū)市人大常委會可通過以下兩條原則來調(diào)整實(shí)施相關(guān)地方性法規(guī)和規(guī)章：第一，當(dāng)全國人大常委會和國務(wù)院對法律、行政法規(guī)進(jìn)行修改或者決定在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)調(diào)整實(shí)施某些法律法規(guī)時，遼寧省、片區(qū)市人大常委會和人民政府也應(yīng)及時修改相應(yīng)的地方性法規(guī)，或者決定相應(yīng)的地方性法規(guī)和規(guī)章在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)調(diào)整實(shí)施。第二，當(dāng)遼寧省或片區(qū)市的地方性法規(guī)與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)相沖突時，及時按照法定程序修改地方性法規(guī)和規(guī)章或依程序決定在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)調(diào)整實(shí)施該地方性法規(guī)、規(guī)章。遼寧省、片區(qū)市應(yīng)對現(xiàn)有的地方性法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行梳理，對于不符合自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、不符合轉(zhuǎn)變政府職能體制、不符合接軌國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則等改革目標(biāo)要求的地方性法規(guī)和規(guī)章，應(yīng)依照相關(guān)程序決定在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)調(diào)整實(shí)施；應(yīng)對不符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、不符合政府職能改變要求的過時的地方性法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行清理，即應(yīng)宣布失效或終止。

通過上述措施，地方性法規(guī)才能與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)相協(xié)調(diào)。調(diào)整實(shí)施地方性法規(guī)，一是為了遵守法制統(tǒng)一的基本理念，使中央層面的法律與地方性法規(guī)不沖突；二是依法保障遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)順利進(jìn)行，即保證自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)不因地方性法規(guī)而受阻，并且積極制定相關(guān)法律法規(guī)以促進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展。

2.制定相關(guān)法規(guī)保障自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)

(1)制定《管理辦法》。遼寧省要通過地方立法，建立與試點(diǎn)要求相適應(yīng)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理制度。為此，遼寧省應(yīng)盡快制定《管理辦法》，使自貿(mào)區(qū)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)有法可依、有規(guī)可循?！豆芾磙k法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)分工，建立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)新的體制，明確其統(tǒng)籌管理、協(xié)調(diào)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)有關(guān)行政事務(wù)的職責(zé)。

具體來說，《管理辦法》可以設(shè)定總則、管理機(jī)構(gòu)、投資管理、貿(mào)易發(fā)展和便利化、金融創(chuàng)新與風(fēng)險防范等部分。總則部分規(guī)定自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立的立法依據(jù)、目的、意義等內(nèi)容；管理機(jī)構(gòu)部分規(guī)定區(qū)內(nèi)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立、法律地位、機(jī)構(gòu)組成、執(zhí)法權(quán)限等內(nèi)容；投資管理部分規(guī)定“負(fù)面清單”制度及風(fēng)險防范方面的內(nèi)容；貿(mào)易發(fā)展和便利化部分應(yīng)注重規(guī)定“一線放開、二線管住”等貨物監(jiān)管制度；金融創(chuàng)新和風(fēng)險防范部分應(yīng)規(guī)定金融制度創(chuàng)新、金融領(lǐng)域開放、金融風(fēng)險防范等方面的內(nèi)容。在《管理辦法》的最后，可以通過附件的形式，規(guī)定管理機(jī)構(gòu)依法行使的審批權(quán)、管理范圍，以及管理機(jī)構(gòu)中的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)集中行使的行政執(zhí)法權(quán)。

對于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)體制，可以借鑒廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的做法，分別設(shè)立省政府自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、省自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)工作辦公室和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)片區(qū)管理機(jī)構(gòu)。領(lǐng)導(dǎo)小組的主要任務(wù)是研究制定自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略，確定自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)重點(diǎn)，討論、論證自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的關(guān)鍵制度改革，從宏觀上指導(dǎo)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的日常工作；辦公室負(fù)責(zé)處理領(lǐng)導(dǎo)小組的日常事務(wù)，推進(jìn)、安排自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新活動，協(xié)調(diào)相關(guān)部門助力自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)；片區(qū)管理機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)處理區(qū)內(nèi)的日常行政事務(wù)，落實(shí)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的具體改革措施，并承擔(dān)好區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、社會服務(wù)活動。

為了給自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)“減負(fù)”，使其專心服務(wù)于區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和推動制度創(chuàng)新，遼寧省可以借鑒廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，要求省政府及有關(guān)部門，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)片區(qū)所在地市政府及有關(guān)部門依法處理好自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的有關(guān)行政事務(wù)，必要時可在區(qū)內(nèi)設(shè)立執(zhí)法分支機(jī)構(gòu)，以更好地助力自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)。

(2)適時起草、出臺《條例》。在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)運(yùn)行良好時，應(yīng)盡快制定《條例》，通過位階更高的地方性法規(guī)來保障遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。制定《條例》的原因在于：一是通過地方立法建立一個包括管理體制、投資貿(mào)易、金融稅收、法治保障等方面內(nèi)容的總體制度，即自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)運(yùn)行管理的“基本法”；二是為了將實(shí)際運(yùn)行中行之有效的制度總結(jié)歸納起來，通過法規(guī)的形式予以固化。在制定《條例》時，我們可以借鑒前兩批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)已有的立法經(jīng)驗(yàn)。以上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為例，《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》包括總則、管理體制、投資開放、貿(mào)易便利、金融服務(wù)、稅收管理、綜合監(jiān)管、法治環(huán)境八個方面，共57條。此外，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開放領(lǐng)域廣、改革程度深，今后在推進(jìn)過程中還可能遇到相關(guān)法規(guī)、政策的限制，建議在《條例》中賦予自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)和片區(qū)所在地市政府靈活適用地方性法規(guī)和規(guī)章的權(quán)力。

3.立法的注意事項(xiàng)

要把立法工作搞好，就必須把握好保障自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治建設(shè)的幾個關(guān)鍵要求。只有把握住這些關(guān)鍵要求，才能制定好自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的相關(guān)法律。具體說來，就是要符合以下三個要求。

(1)保留改革實(shí)施空間，把握好制度創(chuàng)新的變革性與法律的穩(wěn)定性之間的張力。在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，政府和企業(yè)都將不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，而法律具有內(nèi)在的穩(wěn)定性和保守性，不能隨意變動，但“如果自由貿(mào)易區(qū)的法律規(guī)范缺失了對創(chuàng)新原則的秉持，那么當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際與自貿(mào)區(qū)政策措施發(fā)生改變時，這種原有的法律保障就變成了法律的桎梏”*劉思培.南海自由貿(mào)易區(qū)的功能創(chuàng)新與法律保障[J].南京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué))，2014(1):88.。因此，要把握好立法的“穩(wěn)定性與前瞻性”*張震.破解自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法的“達(dá)芬奇密碼”[J]. 上海人大月刊，2014(7)：12.問題。一方面要將前兩批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)運(yùn)行中行之有效的改革舉措，如“負(fù)面清單”管理、貿(mào)易通關(guān)便利化、區(qū)內(nèi)企業(yè)信息信用公示等制度，在立法中予以明確規(guī)定；另一方面針對處于摸索、改革階段的制度舉措，如金融自由化改革等，在立法時可使用“概括加列舉”的立法技術(shù)，為今后的創(chuàng)新舉措提供實(shí)施空間。

(2)在地方立法權(quán)限內(nèi)謹(jǐn)慎制定法律條款。首先，對涉及稅收優(yōu)惠、金融自由化、通關(guān)便利化等國家事權(quán)的內(nèi)容，遼寧省人大和政府無權(quán)制定相關(guān)地方性法規(guī)。但遼寧省可以配合國務(wù)院及各部委的工作，將其政策、建議寫入《管理辦法》或《條例》當(dāng)中。其次，遼寧省應(yīng)在地方事權(quán)上積極作為。在諸如管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)管方式、法治環(huán)境建設(shè)等領(lǐng)域，遼寧省應(yīng)積極立法，從擴(kuò)大開放、加快向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的立場出發(fā)，發(fā)揮立法的“指揮棒”作用。

(3)對接國際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的通行法律制度，建立起與國際投資、貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的法律體系。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立的目的之一是為了改革經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法律法規(guī)，為將來的中美雙邊貿(mào)易談判和今后可能加入的TPP、TISA談判做準(zhǔn)備。因此，一方面對于國際上為各方所普遍接受的通行規(guī)則，如勞工權(quán)益保護(hù)、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、公眾參與等規(guī)則，建議在法律中予以規(guī)定；另一方面，對于一些目前正處于我國與他國貿(mào)易談判之中，存在爭議或者可能作為重要“籌碼”的內(nèi)容，如對外國投資者的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，對這些內(nèi)容建議暫時不作規(guī)定。總之，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法律既要對接國際通行的經(jīng)貿(mào)法律制度，同時，也必須保護(hù)本國的核心利益。

(三)遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的執(zhí)法保障

遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是實(shí)行“境內(nèi)關(guān)外”獨(dú)特監(jiān)管模式的區(qū)域，且部分區(qū)內(nèi)適用的法律制度與區(qū)外的法律制度有所差別。正確實(shí)施區(qū)內(nèi)法律，正確處理區(qū)內(nèi)、區(qū)外法律間的沖突是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)必須面對的課題。同時，行政機(jī)關(guān)作為法律實(shí)施的主體，直接參與法律實(shí)施，其機(jī)構(gòu)安排、執(zhí)法方式對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的法律實(shí)施影響很大。遼寧省應(yīng)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)進(jìn)行執(zhí)法體制改革，以更好地促進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展。

1.法律實(shí)施的統(tǒng)一性與法律適用規(guī)則

法制統(tǒng)一原則要求法律在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施。法律、行政法規(guī)、遼寧省地方性法規(guī)，以及國務(wù)院部門規(guī)章、遼寧省政府規(guī)章，除了明確暫時調(diào)整實(shí)施的以外，都應(yīng)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施。

(1)法律實(shí)施統(tǒng)一性的基本要求。盡管自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)關(guān)涉制度創(chuàng)新與法律的突破，遼寧省需要在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)調(diào)整實(shí)施相關(guān)法律法規(guī)。但這并不意味著自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是法外之地，也不意味著自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)行另一套法律制度。法律實(shí)施的統(tǒng)一性仍然是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守的基本法治原則。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)外的法律實(shí)施應(yīng)當(dāng)保持統(tǒng)一，即除了在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)調(diào)整實(shí)施的法律法規(guī)外，其他法律法規(guī)在區(qū)內(nèi)同樣有效。

解決自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法律實(shí)施統(tǒng)一性問題，關(guān)鍵是要確定在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)特別適用的法律法規(guī)，而對不需要特別規(guī)定的法律法規(guī)則一律適用。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)特別適用的法律法規(guī)主要有如下兩種類型。一是根據(jù)法律、行政法規(guī)的修改情況，或者當(dāng)全國人大及其常委會和國務(wù)院決定在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)調(diào)整實(shí)施某些法律法規(guī)時，遼寧省、片區(qū)市人大常委會和人民政府應(yīng)及時修改相應(yīng)的地方性法規(guī)，或者決定相關(guān)的法律法規(guī)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)調(diào)整實(shí)施。二是當(dāng)本省或自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所在市的地方性法規(guī)阻礙自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)時，遼寧省、片區(qū)市人大常委會和人民政府根據(jù)法定程序修改法規(guī)或做出決定，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)調(diào)整實(shí)施該地方性法規(guī)。具體來說就是當(dāng)?shù)胤叫苑ㄒ?guī)與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革、建設(shè)相沖突時，遼寧省政府可依照法定程序提請省人大及其常委會調(diào)整實(shí)施區(qū)內(nèi)的地方性法規(guī)；當(dāng)省規(guī)章不適應(yīng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展時，區(qū)管理機(jī)構(gòu)可以提請省人民政府調(diào)整適用區(qū)內(nèi)的相關(guān)規(guī)章。以上兩種情況會產(chǎn)生區(qū)內(nèi)法律的特別適用。在這兩種情況下，應(yīng)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)實(shí)施特別的法律規(guī)定。除了因這兩種情況需要調(diào)整法律法規(guī)的實(shí)施外，其他法律法規(guī)在區(qū)內(nèi)外一律同等適用。

(2)法律適用沖突的解決規(guī)則。在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革過程中，許多法律法規(guī)被調(diào)整實(shí)施。國務(wù)院及其各部委、地方政府也將制定、頒布各種專門適用于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的法律、政策措施，這將使得區(qū)內(nèi)適用的法律法規(guī)與區(qū)外有所差別。因?yàn)閰^(qū)內(nèi)外法律不一致，在行政執(zhí)法和司法審判中便會出現(xiàn)法律適用的困難，即遇到法律不一致時，是適用區(qū)內(nèi)的特殊條款還是適用區(qū)外普遍實(shí)施的法律，這個法律適用沖突與香港、澳門、臺灣和大陸的法域沖突不一樣，用沖突規(guī)范無法解決*此處的法律適用沖突為國內(nèi)的法律沖突，不適用《中華人民共和國涉外民事關(guān)系法律適用法》。。

行政機(jī)關(guān)在適用法律的執(zhí)法過程中遇到法律適用沖突問題時，應(yīng)在遵循一般法律適用規(guī)則的同時，注意這樣幾個問題：第一，準(zhǔn)確識別法律適用中的法律沖突問題，即該法律沖突是否是因?yàn)樯婕白再Q(mào)試驗(yàn)區(qū)的特別法律法規(guī)而產(chǎn)生。第二，優(yōu)先運(yùn)用法律解釋，即先用法律解釋來化解法律適用沖突。法律解釋無法解決時，再選擇其他辦法。同時，運(yùn)用法律解釋時應(yīng)以自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)目標(biāo)為指導(dǎo)。第三，在行政執(zhí)法中要不斷積累經(jīng)驗(yàn)，形成制度化措施，最后將這些經(jīng)驗(yàn)、措施上升為法律規(guī)則。

(3)“制度創(chuàng)新”類糾紛的法律適用。在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中，先行先試的要求必然會與相對穩(wěn)定的法律制度產(chǎn)生沖突。政策先于立法，實(shí)踐先于立法，使得法律適用產(chǎn)生困難。其一，在改革措施、發(fā)展政策通過法定程序上升為法律法規(guī)之前，改革措施、發(fā)展政策會與當(dāng)下的法律法規(guī)不一致；其二，在深化改革、制度創(chuàng)新過程中，會產(chǎn)生許多新型糾紛。這些糾紛缺乏相關(guān)的法律規(guī)定，屬于“立法盲區(qū)”。要處理好這些新型糾紛，需要在堅(jiān)持依法審判的同時，理解改革精神，正確適用法律。對于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)產(chǎn)生的糾紛，不能簡單地根據(jù)傳統(tǒng)思維認(rèn)定行為的合法或違法、有效或無效，法院應(yīng)根據(jù)改革精神、創(chuàng)新思維正確認(rèn)定合同效力和行為合法性，以促進(jìn)良好市場秩序的形成，為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新提供司法保障。如此，“合同當(dāng)事人的意思自治會更大限度地得到尊重，從而有利于維護(hù)投資信心，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展”*最高人民法院課題組.中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)司法保障問題研究[J].法律適用，2014(9)：33.。

2.行政執(zhí)法綜合性與專業(yè)性相結(jié)合

為有效監(jiān)管區(qū)內(nèi)市場行為，遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)進(jìn)行執(zhí)法、監(jiān)管體制改革，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍內(nèi)建立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，由單個部門行使區(qū)內(nèi)的行政執(zhí)法權(quán)力；同時，國稅、質(zhì)檢等垂直管理部門應(yīng)設(shè)立駐區(qū)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，二者構(gòu)成了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的執(zhí)法體系。在日常執(zhí)法中，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)與駐區(qū)執(zhí)法機(jī)構(gòu)加強(qiáng)溝通，提高協(xié)同執(zhí)法效應(yīng)。

(1)建立集中統(tǒng)一的市場監(jiān)管綜合執(zhí)法體系。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的執(zhí)法體制應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新，遼寧省可以將區(qū)內(nèi)不同部門的執(zhí)法權(quán)集中起來交由一個部門，即綜合執(zhí)法局來執(zhí)行。由綜合執(zhí)法局一個部門集中處理執(zhí)法事務(wù)，可以大大提高執(zhí)法效率和水平。遼寧省可以在現(xiàn)有的城管綜合執(zhí)法體系的基礎(chǔ)上，整合其他部門的執(zhí)法權(quán)，做好各部門間的執(zhí)法權(quán)、執(zhí)法人員的交接工作，形成一個執(zhí)法權(quán)限集中、執(zhí)法行為高效的執(zhí)法部門。

遼寧省政府應(yīng)借鑒上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)經(jīng)驗(yàn)，制定《管理辦法》和《條例》，由區(qū)管理機(jī)構(gòu)集中行使審批權(quán)和行政處罰權(quán)，以提高行政審批和行政執(zhí)法效率。同時，根據(jù)透明度原則，區(qū)管理機(jī)構(gòu)行使的審批權(quán)限和處罰權(quán)限應(yīng)當(dāng)向社會公開。建立綜合執(zhí)法體系的重要作用在于：整合執(zhí)法資源，解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法力量分散，以及“看得見的管不著、管得著的看不見”等突出問題，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的針對性、有效性，從而真正使市場放而有序、活而不亂。為了加強(qiáng)執(zhí)法效果，保證事中事后監(jiān)管能夠有效管控風(fēng)險，遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)積極采用“雙隨機(jī)”抽查(隨機(jī)抽取檢查對象、隨機(jī)選派執(zhí)法人員)、告知承諾、有獎舉報(bào)等方式保證執(zhí)法效果，同時要事先編制重大緊急情況預(yù)案，以便在緊急事件發(fā)生時能有效應(yīng)對。

(2)建立相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)。中央垂直管理的部門，如海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫等部門應(yīng)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)設(shè)立執(zhí)法分支機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)部門內(nèi)部的專業(yè)執(zhí)法，行使相應(yīng)的監(jiān)管和行政管理權(quán)力。以上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為例，2013年9月29日上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)正式成立，“上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)分局”在2013年12月25日成立。緊接著，上海海關(guān)在2013年12月27日成立了“上海外高橋保稅區(qū)海關(guān)緝私分局”和“上海浦江海關(guān)緝私分局”。

(3)建立綜合執(zhí)法與專業(yè)執(zhí)法的協(xié)同協(xié)調(diào)機(jī)制。為了使自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的綜合執(zhí)法和駐區(qū)機(jī)構(gòu)的專業(yè)執(zhí)法相協(xié)調(diào)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)、駐區(qū)機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門應(yīng)協(xié)商成立執(zhí)法協(xié)同機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法信息、執(zhí)法力量的互聯(lián)互通和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的交流。工商、質(zhì)檢、公安等部門應(yīng)在區(qū)內(nèi)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，且其權(quán)限屬地方事權(quán)，這些部門的行政管理工作應(yīng)由區(qū)管理機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)。金融、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、海事、邊檢等部門也應(yīng)在區(qū)內(nèi)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，但其權(quán)限屬中央事權(quán)，區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)協(xié)調(diào)這些部門的行政管理工作。

管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)支持、協(xié)助其他執(zhí)法部門的工作。其他不屬于管理機(jī)構(gòu)職權(quán)的執(zhí)法事項(xiàng)，管理機(jī)構(gòu)應(yīng)配合有關(guān)部門，探索建立執(zhí)法協(xié)助機(jī)制，比如安全審查和反壟斷審查等方面的監(jiān)管和執(zhí)法機(jī)制。因?yàn)橐恍﹫?zhí)法事項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)，如特種設(shè)備監(jiān)管等，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)難以承擔(dān)相關(guān)職能，因此科學(xué)設(shè)定綜合執(zhí)法的范圍非常重要。這就需要建立駐區(qū)執(zhí)法機(jī)構(gòu)與管理機(jī)構(gòu)之間的執(zhí)法及信息溝通機(jī)制。未來可以通過制定《中國(遼寧)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)行政執(zhí)法工作合作意見》，為綜合執(zhí)法與專業(yè)執(zhí)法的協(xié)同協(xié)調(diào)機(jī)制提供實(shí)施指南。由于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)行“一線放開、二線管住”的貿(mào)易通關(guān)便利化措施，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)外間的貨物流通將會加快，這就有可能導(dǎo)致盜版侵權(quán)行為擴(kuò)散至自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。如果沒有有效的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為將會污染區(qū)內(nèi)市場環(huán)境，使得科技公司、外資企業(yè)不愿進(jìn)駐。因此，遼寧省應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制，在放開管制、推行貿(mào)易便利化的同時，也要有效管控違法行為。遼寧省應(yīng)當(dāng)建立區(qū)內(nèi)外知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)內(nèi)外知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)構(gòu)的聯(lián)合執(zhí)法。

3.全面推行行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

所謂行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化，就是為達(dá)到執(zhí)法公正和合理執(zhí)法的目的，對行政執(zhí)法的執(zhí)法范圍、執(zhí)法文書、執(zhí)法條件、執(zhí)法時限等有關(guān)要素，以及在執(zhí)法流程、裁量基準(zhǔn)、監(jiān)督檢查等方面規(guī)定統(tǒng)一的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)或要求，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法的規(guī)范化、合理化*行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化過程較為緩慢，可以從行政審批標(biāo)準(zhǔn)化開始做起。。通俗地說，就是引入工業(yè)化大生產(chǎn)的理念，打造執(zhí)法作業(yè)透明高效的“流水線”，讓執(zhí)法的每個環(huán)節(jié)都按既定標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范操作，從而使執(zhí)法行為更加規(guī)范?！爱?dāng)然，如果程序要求過分復(fù)雜，也會帶來行政延誤，從而增加行政規(guī)制的社會成本”*張千帆.憲政、法治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展:一個初步的理論框架[J]. 同濟(jì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2005，16(2):85.，因此需要在行政執(zhí)法的效率和標(biāo)準(zhǔn)化中找到平衡點(diǎn)。同時，遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)可以借鑒廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照權(quán)責(zé)一致的原則，編制權(quán)責(zé)清單、權(quán)力運(yùn)行流程圖，并向社會公開。

4.在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)公平、嚴(yán)格執(zhí)法

政府對市場的監(jiān)管應(yīng)與國際規(guī)則接軌，即政府依照事先確定的已經(jīng)公開的法律對市場進(jìn)行管理，這將對區(qū)內(nèi)的市場環(huán)境和企業(yè)經(jīng)營產(chǎn)生很大影響。首先，區(qū)內(nèi)企業(yè)應(yīng)守法經(jīng)營，自覺遵守有關(guān)法律法規(guī)。其次，政府應(yīng)遵守公平原則，即政府應(yīng)在行政執(zhí)法中做到準(zhǔn)入公平與監(jiān)管公平，中資企業(yè)與外資企業(yè)平等、國有資本與民營資本平等、大公司與小公司平等等。最后，對于企業(yè)的違法行為，要讓其承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，這就需要嚴(yán)格執(zhí)法。嚴(yán)格執(zhí)法，就是要讓違法者付出極大的成本，使違法者得不償失。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，防范金融風(fēng)險首先要加強(qiáng)事前事中監(jiān)管，其次要及時處置違規(guī)案例，以防今后出現(xiàn)類似情況。在行政執(zhí)法中，有兩類企業(yè)違法行為需要重點(diǎn)處理：一是關(guān)系到重大國家安全和社會公共利益的違法行為；二是關(guān)系到國際通行規(guī)則和義務(wù)的違法行為。比如，在TPP談判中十分強(qiáng)調(diào)知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，要求保護(hù)著作權(quán)、商標(biāo)權(quán)、專利權(quán)，以及各種未公開信息等知識產(chǎn)權(quán)。在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)事項(xiàng)上，存在的主要問題不是缺乏法律法規(guī)而是法律執(zhí)行不力，不能對違法行為起到有效的遏制作用。遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)當(dāng)建立知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，給企業(yè)提供專業(yè)多元的知識產(chǎn)權(quán)糾紛解決方案。同時需要注意對企業(yè)違法行為的處理，處罰不是主要目的。執(zhí)法的最終目的在于促進(jìn)企業(yè)自律約束、守法經(jīng)營，保護(hù)企業(yè)的正當(dāng)權(quán)利。為此，遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)當(dāng)建成執(zhí)法公開制度，同時要加快建成企業(yè)信用信息系統(tǒng)，通過互聯(lián)網(wǎng)向全社會公開區(qū)內(nèi)企業(yè)的經(jīng)營狀況、誠信記錄、違法處罰記錄等信息，以促使區(qū)內(nèi)企業(yè)自覺遵守法律。

(四)遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的司法保障

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)法律的調(diào)整與制度的創(chuàng)新，對司法審判也將帶來重大變革。遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立后，區(qū)內(nèi)企業(yè)的經(jīng)營方式、組織架構(gòu)不一而同，各種新型的商事糾紛也將不斷出現(xiàn)。商事審判不同于民事審判的關(guān)鍵在于商事審判中要特別尊重商人的意思自治、尊重商事行為的規(guī)律，法律和司法盡可能不要出于“父愛主義”對其進(jìn)行干預(yù)，謹(jǐn)慎介入市場主體的自治領(lǐng)域，不輕率地以司法判斷取代商業(yè)判斷*賀小勇.中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)法治建設(shè)的評估與展望[J].海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究，2015(36):12.。此外，在“法無禁止即可為”的條件下，市場和企業(yè)不斷創(chuàng)新，使得司法審判本身必須改革，以更好地為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)提供優(yōu)質(zhì)的司法保障。

隨著自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)外資企業(yè)的增多，涉外案件的數(shù)量也將不斷增長。對于涉外案件，法院應(yīng)積極利用國際司法管轄權(quán)，正確適用國內(nèi)法律，準(zhǔn)確適用準(zhǔn)據(jù)法。同時，法院可借鑒國際公約、條約和國際商事交易慣例審理案件，充分保護(hù)案件當(dāng)事人的合法權(quán)益。此外，法院要發(fā)揮審判的“擴(kuò)散效應(yīng)”，通過高效、優(yōu)質(zhì)的司法審理給自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)設(shè)良好的司法環(huán)境。具體來說，遼寧省可以通過以下幾個措施來加強(qiáng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的司法保障。

1.建立專門的法庭與專項(xiàng)合議庭

按照“自貿(mào)區(qū)法制所帶來的高度審判專業(yè)化要求”*許凱.中國( 上海)自貿(mào)區(qū)司法保障的遠(yuǎn)景透析[J].江西社會科學(xué)，2015(1)：161.，遼寧省可以借鑒上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)經(jīng)驗(yàn)，在區(qū)內(nèi)設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法庭，由自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法庭專門審理區(qū)內(nèi)案件。具體來說，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法庭可集中受理、審判貿(mào)易類、金融類、房地產(chǎn)類和知識產(chǎn)權(quán)類等糾紛，并可根據(jù)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)情況的變化及時調(diào)整受案范圍。同時，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法庭可在刑庭、行政庭、民庭等相關(guān)審判部門設(shè)立專項(xiàng)合議庭，對區(qū)內(nèi)的刑事、行政、勞動爭議等案件實(shí)行專項(xiàng)審理，以提高審判效率。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法庭在審理案件的過程中要遵循以下兩個要求。

(1)樹立司法審判服務(wù)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的理念。遼寧省各級法院和法院工作人員要更新司法理念，積極應(yīng)對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)審判實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況、新問題。首先，要堅(jiān)持依法審理案件。堅(jiān)持依法辦案，正確適用法律，發(fā)揮司法對市場行為的指引、評價和糾正作用。其次，要拓展國際視野。積極吸取、借鑒國際商事審判經(jīng)驗(yàn)，保護(hù)區(qū)內(nèi)投資者和經(jīng)營者的合法權(quán)益。對區(qū)內(nèi)企業(yè)，不管是中資企業(yè)還是外資企業(yè)，一律平等保護(hù)。 依法行使國際司法管轄權(quán)，準(zhǔn)確適用法律、國際條約和行業(yè)慣例來審理涉外案件。最后，審判要尊重市場規(guī)律。尊重市場規(guī)律就是要讓市場主體自由經(jīng)營，根據(jù)市場信息自主決策、自負(fù)盈虧。因此，法庭在審理區(qū)內(nèi)案件時，要充分尊重當(dāng)事人之間的合約，在更大范圍內(nèi)允許市場主體的意思自治。同時，在不違反法律禁止性規(guī)定的前提下，對于行業(yè)規(guī)則和慣例，法庭應(yīng)予認(rèn)可。

(2)充分發(fā)揮審判職能。積極發(fā)揮司法審判的“能動作用”，為推動監(jiān)管方式改革、投資自由化和貿(mào)易便利化等制度創(chuàng)新提供司法方面的支持。依法支持金融國際化和自由化、國際航運(yùn)中心建設(shè)，有效保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)，發(fā)揮好刑事司法對市場經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)作用。當(dāng)前，司法領(lǐng)域的挑戰(zhàn)是：某些領(lǐng)域的改革和試驗(yàn)先于法律，即改革的突破性與法律的滯后性之間存在矛盾。如何處理好制度創(chuàng)新與法律修改滯后之間的矛盾，是一個值得研究的問題。譬如，某些行為現(xiàn)在可能是違法的、被禁止的，但在改革后可能就是合法的、被提倡的。同時，如何在司法審判中準(zhǔn)確適用遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的政策和國家正在修訂的法律，也是值得研究的課題。

解決上述問題的方法是“先行先試”。遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)作為制度創(chuàng)新、擴(kuò)大開放的“試驗(yàn)田”，法律的修改、調(diào)整需要時間來進(jìn)行反復(fù)試驗(yàn)。只有通過先行先試，才能發(fā)揮自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)轉(zhuǎn)變政府職能、探索對外開放新格局的功能。比如自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的金融創(chuàng)新活動，在法律沒有明確規(guī)定但相關(guān)部門和規(guī)范性文件認(rèn)可的情況下，可以在風(fēng)險可控、保證金融體系基本安全的條件下，允許當(dāng)事人自行協(xié)商。

2.出臺專門的爭議解決規(guī)則

隨著遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展，區(qū)內(nèi)案件尤其是新型案件將不斷增多，這需要法院出臺專門的爭議解決規(guī)則以指導(dǎo)案件的審判。以上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為例，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)商事糾紛主要有三大類：一是因傳統(tǒng)商事交易產(chǎn)生的糾紛，如貨物貿(mào)易產(chǎn)生的買賣、物流和倉儲糾紛；二是在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、逐步發(fā)展高端服務(wù)業(yè)時產(chǎn)生的糾紛，如信息技術(shù)、金融衍生品、專業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域的糾紛；三是區(qū)內(nèi)發(fā)生的帶有濃厚自貿(mào)特征的商事糾紛，如境外股權(quán)投資、離岸金融等糾紛。從上海自貿(mào)區(qū)法庭的審判經(jīng)驗(yàn)來看，投資貿(mào)易類商事糾紛案件居首。通過規(guī)范的程序、統(tǒng)一的審判指導(dǎo)意見，能更好地審理自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的案件。當(dāng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法庭審判的案件達(dá)到一定數(shù)量時，遼寧省有關(guān)法院應(yīng)當(dāng)及時總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)，發(fā)布《涉中國(遼寧)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)案件審判指引》(以下簡稱《審判指引》)，指導(dǎo)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法庭的審判工作?！秾徟兄敢窇?yīng)當(dāng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，針對新型案件、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、金融創(chuàng)新活動的行為定性等法律規(guī)定不明確、尚有爭議的問題給出審判指導(dǎo)意見。

3.提高司法執(zhí)行效率

提高司法執(zhí)行效率，以更好地服務(wù)于營造國際化、法治化的營商環(huán)境，是司法保障自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的應(yīng)有之意。法律的生命力在于實(shí)施，如果法院的判決得不到有效的執(zhí)行，審判效果就會大打折扣。因此，司法執(zhí)行效率是司法保障效果的重要評價因素。法院的執(zhí)行工作對于保護(hù)區(qū)內(nèi)市場主體的合法權(quán)益、增強(qiáng)市場主體的經(jīng)營信心、營造良好的法治環(huán)境至關(guān)重要。為了提高司法的權(quán)威性，引導(dǎo)企業(yè)守法，必須不斷地總結(jié)案件執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)，及時解決執(zhí)行工作中的難點(diǎn)問題，優(yōu)化執(zhí)行程序，抓緊提高司法執(zhí)行效率。當(dāng)前，東北地區(qū)司法執(zhí)行效率低下，更應(yīng)予以改進(jìn)。遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)加強(qiáng)區(qū)內(nèi)部門協(xié)作聯(lián)動，完善執(zhí)行查控體系，用好企業(yè)信用信息系統(tǒng)，依法適用強(qiáng)制執(zhí)行措施，全面推進(jìn)司法執(zhí)行體制改革。

(五)多元化的糾紛解決機(jī)制

遼寧省應(yīng)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)建立專業(yè)化和高水平的多元化的糾紛解決機(jī)制。所謂多元化的解紛機(jī)制，是指商事領(lǐng)域的爭議解決存在多種可供選擇的方式，如行業(yè)協(xié)會、專門調(diào)解機(jī)構(gòu)、中介服務(wù)組織等，當(dāng)事人發(fā)生糾紛時可根據(jù)自身情況自由選擇糾紛解決方式。盡管司法訴訟是解決糾紛的權(quán)威方式，但司法途徑具有耗時長、成本高等特點(diǎn)。對于法院不適合審理的某些私密性案件，需要建立多元糾紛解決機(jī)制?！袄纾ｉT的商事爭議調(diào)解機(jī)構(gòu)、優(yōu)化商事仲裁和司法訴訟的效率、引入國外專業(yè)仲裁機(jī)構(gòu)。”*夏小熊.自貿(mào)區(qū)建設(shè)需要完善法治保障[N].經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2015-05-19(8).

1.鼓勵建立多元化的糾紛解決機(jī)制

(1)商事調(diào)解機(jī)制多元化?；谶|寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“功能擴(kuò)散效應(yīng)”和“資本虹吸效應(yīng)”，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的國際投資和貿(mào)易的交易量會大大增加，國際和涉外商業(yè)糾紛也會不斷增加。商事調(diào)解具有高效便捷地服務(wù)于當(dāng)事人等特點(diǎn)，因而成為許多企業(yè)解決糾紛的首選機(jī)制。行業(yè)協(xié)會、商會作為行業(yè)內(nèi)部的自治組織，可以有效地調(diào)解內(nèi)部糾紛。遼寧省應(yīng)鼓勵自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)各行各業(yè)的協(xié)會、商會發(fā)揮解決糾紛的作用。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)支持各類商事糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)依照國際慣例，采取多種形式來解決自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)商事糾紛。

(2)知識產(chǎn)權(quán)糾紛解決機(jī)制多元化。在市場經(jīng)濟(jì)中，知識產(chǎn)權(quán)對企業(yè)來說十分重要。沒有一個知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)得力的市場環(huán)境，高科技企業(yè)便不會前來投資。在知識產(chǎn)權(quán)糾紛發(fā)生時，糾紛的快速、高效解決至關(guān)重要。在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)過程中，遼寧省應(yīng)建立解決知識產(chǎn)權(quán)糾紛的多元機(jī)制。遼寧省應(yīng)依法支持和引導(dǎo)相關(guān)社會自治組織，如行業(yè)協(xié)會、仲裁機(jī)構(gòu)、知識產(chǎn)權(quán)中介機(jī)構(gòu)等，參與知識產(chǎn)權(quán)糾紛的解決。此外，一些專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)如律師事務(wù)所，對于知識產(chǎn)權(quán)糾紛的調(diào)解也能起到很好的作用。遼寧省應(yīng)制定激勵辦法，引導(dǎo)專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行知識產(chǎn)權(quán)糾紛的調(diào)解、維權(quán)援助等服務(wù)。

2.仲裁

仲裁作為一種爭議解決方式，具有私密性、快速性、終局性的特點(diǎn)*沈國明.法治創(chuàng)新:建設(shè)上海自貿(mào)區(qū)的基礎(chǔ)要求[J].東方法學(xué)，2013(6):128.。而司法訴訟嚴(yán)格遵守程序，具有耗時長、成本高的缺點(diǎn)，仲裁因而成為許多商事主體處理糾紛的優(yōu)選方式?！爸俨玫拿孛苄耘c資源性優(yōu)勢，與司法裁判形成了有效的競爭，如此不僅可以使司法機(jī)構(gòu)的裁決更加透明、更加中立和更有效率，而且可以使司法權(quán)的邊界得以清晰化?！?鄭少華.中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的司法試驗(yàn)[J].法學(xué)，2013(12):140.

遼寧省自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)應(yīng)設(shè)立專門仲裁機(jī)構(gòu)，應(yīng)在各片區(qū)設(shè)立仲裁委員會的分會，作為專職處理片區(qū)內(nèi)民商事糾紛的機(jī)構(gòu)；以現(xiàn)有名冊中熟諳國際投資經(jīng)貿(mào)規(guī)則和仲裁規(guī)則的仲裁員為主體，并從境內(nèi)外再選聘一批經(jīng)驗(yàn)豐富且為業(yè)界認(rèn)可的資深仲裁員，為區(qū)內(nèi)提供優(yōu)質(zhì)高效的仲裁服務(wù)。仲裁機(jī)構(gòu)提供仲裁服務(wù)時，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確適用法律規(guī)則，同時吸收、采納國際通行的商事仲裁慣例，在臨時措施、開放仲裁員名冊、合并仲裁、仲裁調(diào)解、友好仲裁等多方面進(jìn)行突破與創(chuàng)新，同時注重現(xiàn)有制度和國際仲裁規(guī)則之間的銜接。

仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律法規(guī)，做出快速、準(zhǔn)確、公正的裁決。同時，也應(yīng)根據(jù)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的新情況更新仲裁規(guī)則，提升商事仲裁水平。此外，還應(yīng)開放臨時仲裁，推動仲裁機(jī)構(gòu)的多元化和專業(yè)化發(fā)展，建立起與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)相適應(yīng)的仲裁法律制度，從而為自貿(mào)區(qū)提供有力的法律保障，建設(shè)國際化、法治化的營商環(huán)境。

(六)法治框架下的試錯容錯機(jī)制

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所進(jìn)行的制度創(chuàng)新是對現(xiàn)行制度的突破，而改革必然可能產(chǎn)生挫折。為了鼓勵自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行制度創(chuàng)新，有必要通過立法建立起試錯容錯機(jī)制。試錯，就是要允許自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在制度創(chuàng)新中出現(xiàn)風(fēng)險和失敗。容錯，就是要允許在試錯的過程中發(fā)現(xiàn)巨大問題和風(fēng)險后，啟動相應(yīng)的程序，將問題和風(fēng)險控制在合理的范圍內(nèi)，并不予追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任。為鼓勵自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)大膽創(chuàng)新，推進(jìn)改革深化，遼寧省政府應(yīng)借鑒廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)建立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革的試錯容錯機(jī)制*《中國(廣東)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》第四條第三款規(guī)定：在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行的創(chuàng)新未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，但是符合國家確定的改革方向，決策程序符合法律、法規(guī)規(guī)定，未牟取私利或者未惡意串通損害公共利益的，對有關(guān)單位和個人不作負(fù)面評價，免于追究相關(guān)責(zé)任。。首先，遼寧省應(yīng)堅(jiān)持“法無禁止即可為”的基本理念，鼓勵自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)企業(yè)和個人積極嘗試，不斷探索制度創(chuàng)新，激發(fā)市場活力。同時，遼寧省還應(yīng)建立激勵機(jī)制，對在制度創(chuàng)新、市場改革方面做出特別重大貢獻(xiàn)的主體給予適當(dāng)獎勵。最后，遼寧省應(yīng)建立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革的試錯容錯機(jī)制。在發(fā)生制度創(chuàng)新的挫折和失敗時，對于制度決策程序合法、實(shí)施過程合法、制度決策者未謀取私利的情形，不追究制度決策者和相關(guān)實(shí)施者的責(zé)任。

四、遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)具體改革措施的合法性問題

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)需要法治來保障，但運(yùn)行過程同樣也要在法治框架內(nèi)進(jìn)行。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的各項(xiàng)改革措施，涉及的主要是投資自由化、貿(mào)易便利化、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管等領(lǐng)域。這些改革措施需要有關(guān)主管部門出臺具體的改革實(shí)施意見和實(shí)施細(xì)則。在改革措施的具體制定過程中，措施的合法性問題應(yīng)當(dāng)?shù)玫疥P(guān)注，應(yīng)避免與法律沖突，并保證所制定的法律法規(guī)的質(zhì)量。

(一)保證改革措施的合法性

保證改革措施的合法性，就是要確保改革措施的制定主體、具體內(nèi)容以及制定程序的合法。具體改革措施的制定和出臺，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持合法性原則，即要求制定主體擁有制定權(quán)限，內(nèi)容不得與上位法相沖突，程序合法等。

在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的改革措施中，大部分屬于中央事權(quán)，還有一些屬于地方事權(quán)*唐玨嵐.中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)干部讀本[M].上海:上海人民出版社，2015：261.。各項(xiàng)具體改革措施的制定主體主要是國務(wù)院各部委和遼寧省人民政府，以及其他相關(guān)的政府職能部門。譬如，遼寧省工商行政管理局可以出臺規(guī)范性文件或者其他文件明確各項(xiàng)改革措施。以上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為例，在進(jìn)行工商登記改革時，國家工商行政管理總局出臺《關(guān)于支持中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的若干意見》，上海市工商行政管理局制定相應(yīng)的《關(guān)于中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)企業(yè)登記管理的決定》，為區(qū)內(nèi)企業(yè)的登記事項(xiàng)提供依據(jù)。規(guī)范性文件以及其他文件的制定也有相應(yīng)的程序要求，比如有的需經(jīng)國務(wù)院同意，遼寧省應(yīng)遵守相應(yīng)的程序要求。此外，根據(jù)透明度原則，遼寧省應(yīng)將具體改革措施向社會公開，并經(jīng)公眾充分討論，這樣才能得到市場主體的積極支持，即“按照所有人可以公開參與的原則， 依法賦予公眾參與政府規(guī)制活動的法定權(quán)利”*劉水林.中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的監(jiān)管法律制度設(shè)計(jì)[J].法學(xué)，2013(11)：117.。遼寧省應(yīng)當(dāng)在《管理辦法》和《條例》中確立法律、政策性文件制定過程的公開制度和公眾參與制度。

(二)適時修改與各項(xiàng)具體改革措施相關(guān)的周邊地方性法規(guī)和規(guī)章

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的各項(xiàng)制度創(chuàng)新措施，是對原有制度的突破。一項(xiàng)制度突破往往要求相關(guān)制度的同時改變，引發(fā)“制度群”集體突破的現(xiàn)象。這樣，已經(jīng)改變的“制度群”必然會和與之相連接、相配套的周邊地方性法規(guī)和規(guī)章發(fā)生沖突，導(dǎo)致改革措施執(zhí)行與法律實(shí)施間產(chǎn)生矛盾。因此，對與制度突破相關(guān)的周邊地方性法規(guī)和規(guī)章做出相應(yīng)修改，既是遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革措施推進(jìn)的必然要求，也是“以開放促改革”目標(biāo)的具體體現(xiàn)。

(三)適時轉(zhuǎn)化各項(xiàng)具體改革措施

各項(xiàng)具體改革措施的適時轉(zhuǎn)化是指在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)行之有效，有利于深化改革、擴(kuò)大開放的各項(xiàng)具體措施要適時通過法定程序上升為地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，即“上升到法制的層面”*宋錫祥.兩岸自貿(mào)區(qū)法律制度比較與借鑒[J].海峽法學(xué)，2015，66(4)：15.，通過“政策、措施和制度法律化，保障自由貿(mào)易區(qū)健康發(fā)展”*劉劍文， 魏建國， 翟繼光.全球化視野下的自貿(mào)區(qū)與法治建設(shè)[J].人民政壇，2015(9)：7.。如果經(jīng)實(shí)踐證明，改革措施需要調(diào)整和糾正的，則在今后及時調(diào)整和糾正。先行先試、不斷試錯和糾錯，在改革中積累經(jīng)驗(yàn)，為今后具體措施的制定提供經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

2013年8月，全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批目錄，為外商投資企業(yè)的相關(guān)行政審批暫時調(diào)整確定了3年的試行期。2016年9月3日，全國人大常委會修改了《中華人民共和國外資企業(yè)法》等四部法律，對“負(fù)面清單”之外的領(lǐng)域，將外商投資項(xiàng)目由審批制變更為備案制。這次修法認(rèn)可了上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推行的“準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單管理模式”的合理性和科學(xué)性。同樣地，各項(xiàng)具體改革措施的合法化，會貫穿遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的始終，邊改革邊立法的模式將代替先改革后立法的模式。

〔責(zé)任編輯：李曉艷〕

The legal safeguard for China(Liaoning) pilot free trade zone

Wang Zizheng， Wang Yihua

(SchoolofLaw，DongbeiUniversityofFinanceandEconomics，Dalian116025，China)

The general goal of Liaoning pilot free trade zone construction is to accelerate market-oriented reform of institutional mechanisms， to promote economic structure adjustment and to build the new engine promoting the overall competitiveness and openness of the Northeast old industrial base， which depends on strong support and safeguard of the law for the orderly proceeding of reform and the healthy development of the pilot free trade zone by legislation， law enforcement as well as justice . The paper demonstrates the goal of the legal safeguard of Liaoning pilot free trade zone， the issues to be immediately resolved and the contents of the legal safeguard， and contributes some specific suggestions which may benefit the construction of Liaoning pilot free trade zone.

Liaoning free trade zone; legislative support; law enforcement safeguard; judicial safeguard; alternative dispute resolution mechanism

10.16216/j.cnki.lsxbwk.201703029

2016-12-26

大連市政府2016年專項(xiàng)課題“中國(遼寧)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)法治保障及行政執(zhí)法體制研究”

王子正(1957- )，男，山東蓬萊人，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授，主要從事法理學(xué)和經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究。

D922.295;D927

A

1000-1751(2017)03-0029-13