高校政府財(cái)政投入科研項(xiàng)目的績(jī)效考核難點(diǎn)及破解

朱麗獻(xiàn)

(遼東學(xué)院 商學(xué)院，遼寧 丹東 118001)

【大學(xué)研究】

高校政府財(cái)政投入科研項(xiàng)目的績(jī)效考核難點(diǎn)及破解

朱麗獻(xiàn)

(遼東學(xué)院 商學(xué)院，遼寧 丹東 118001)

以政府財(cái)政投入為主體的高?？蒲谢顒?dòng)是提升國(guó)家綜合國(guó)力的重要保障。因財(cái)政投入科研項(xiàng)目的管理流程過(guò)長(zhǎng)，涉及主體過(guò)多以及項(xiàng)目本身具有較強(qiáng)的專業(yè)性、不確定性和創(chuàng)新性等現(xiàn)實(shí)極易引發(fā)項(xiàng)目績(jī)效考核的效能低下、目標(biāo)偏離、行為偏差等難題。構(gòu)建全過(guò)程內(nèi)部控制系統(tǒng)，遵循全員參與、全過(guò)程控制、全方位覆蓋的全面質(zhì)量管理的基本原理，將項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)控制、進(jìn)度控制目標(biāo)與項(xiàng)目質(zhì)量控制終極目標(biāo)有機(jī)融合，抓住項(xiàng)目的事前、事中、事后三個(gè)環(huán)節(jié)的有效銜接和遞進(jìn)應(yīng)該是解決績(jī)效考核難題的根本措施。

財(cái)政投入項(xiàng)目；績(jī)效考核；全過(guò)程內(nèi)部控制

持續(xù)有效的高校科研創(chuàng)新活動(dòng)一直是提升國(guó)家綜合國(guó)力的重要保障，而充足的經(jīng)費(fèi)投入則是保障科研活動(dòng)開(kāi)展的基本前提。研究表明，我國(guó)1995—2013年間高校科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值之間存在著長(zhǎng)期穩(wěn)定的均衡關(guān)系，高校科研經(jīng)費(fèi)投入與高技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值所代表的經(jīng)濟(jì)效率正相關(guān)[1]。可見(jiàn)，高校始終扮演著助推產(chǎn)業(yè)升級(jí)和技術(shù)進(jìn)步的重要角色。目前，我國(guó)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)雖已呈現(xiàn)出以政府、企業(yè)、其他社會(huì)機(jī)構(gòu)為主要來(lái)源的多元化投資結(jié)構(gòu)，但政府財(cái)政投入仍然占主體部分。為確保政府財(cái)政投入科研項(xiàng)目的效益最大化，各級(jí)政府部門(mén)也非常重視以績(jī)效考核為核心的全面預(yù)算管理體系的構(gòu)建，始終將績(jī)效考核作為項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況的一種結(jié)果反饋貫穿于項(xiàng)目管理的全過(guò)程。一方面，政府可以通過(guò)績(jī)效考核實(shí)現(xiàn)各種財(cái)務(wù)及非財(cái)務(wù)資源在參與科研項(xiàng)目的各高校間的合理分配與控制；另一方面，政府通過(guò)持續(xù)的績(jī)效考核來(lái)糾正項(xiàng)目研發(fā)過(guò)程中出現(xiàn)的各種偏差以確保項(xiàng)目研究質(zhì)量和研究目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但由于政府財(cái)政投入科研項(xiàng)目的管理流程過(guò)長(zhǎng)，涉及主體過(guò)多以及項(xiàng)目本身具有較強(qiáng)的專業(yè)性、不確定性和創(chuàng)新性，科研項(xiàng)目績(jī)效考核還存在考核效能低下、考核目標(biāo)偏離、考核漏洞較多、考核行為偏差等難題。

一、 政府財(cái)政投入科研項(xiàng)目績(jī)效考核問(wèn)題的提出

依照科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的來(lái)源不同，高?？蒲许?xiàng)目可劃分為縱向和橫向科研項(xiàng)目?？v向科研項(xiàng)目主要是指各級(jí)政府部門(mén)給予財(cái)政支持的科研課題；橫向科研項(xiàng)目則是指從企業(yè)或其他社會(huì)渠道獲得資金支持的項(xiàng)目。雖然，兩者共同構(gòu)成了高?？蒲谢顒?dòng)的主體，但由于國(guó)家創(chuàng)新戰(zhàn)略的實(shí)施和高校教育改革的推進(jìn)，政府投入仍然占高?？蒲袆?chuàng)新活動(dòng)經(jīng)費(fèi)來(lái)源的主體。有數(shù)據(jù)顯示，2009—2014年間國(guó)家對(duì)普通高校投入的科研經(jīng)費(fèi)已經(jīng)從367億增長(zhǎng)到727億[2]263。2010 年，高校從政府部門(mén)、企業(yè)、國(guó)外等其他社會(huì)渠道獲得研發(fā)經(jīng)費(fèi)分別占高校研發(fā)總經(jīng)費(fèi)的比例為60.1%、33.2%、6.7%，其中政府部門(mén)占主要比重[3]。同時(shí)，高校在科研經(jīng)費(fèi)支出、承擔(dān)科研項(xiàng)目和科研機(jī)構(gòu)數(shù)量等方面也隨之呈現(xiàn)出大幅增長(zhǎng)趨勢(shì)。如2013年我國(guó)高校 R&D 經(jīng)費(fèi)總支出856.7億元、R&D 項(xiàng)目(課題)數(shù)711 010項(xiàng)、R&D 機(jī)構(gòu)數(shù)9 842個(gè)，較2009年，分別增長(zhǎng)82.98%、49.15%和61.82%[4]。分析以上數(shù)據(jù)，不難看出隨著政府對(duì)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的投入不斷增加必將帶來(lái)兩個(gè)嚴(yán)峻的社會(huì)現(xiàn)實(shí)：一是隨著高?？蒲谢顒?dòng)的深入開(kāi)展，不可避免地會(huì)出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)需求與政府財(cái)政投入之間的供求矛盾，特別是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)，各級(jí)政府財(cái)政將面臨增速下降，財(cái)政支出難以滿足迅速增長(zhǎng)的社會(huì)需求困境；二是不斷增長(zhǎng)的科研投入是否能夠帶來(lái)相應(yīng)的科研產(chǎn)出，即如何對(duì)科研投入進(jìn)行科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)？事實(shí)上，有關(guān)學(xué)者的研究成果已經(jīng)表明，我國(guó)31省區(qū)普通高?？蒲许?xiàng)目產(chǎn)出的專著數(shù)量、學(xué)術(shù)論文、鑒定成果數(shù)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓當(dāng)年實(shí)際收入和成果授獎(jiǎng)等各項(xiàng)指標(biāo)雖然隨著科研投入的增加每年都有一定幅度增長(zhǎng)，但科研產(chǎn)出不足和技術(shù)轉(zhuǎn)化率低的問(wèn)題依然十分突出[5]262-265。為此，為緩解高校科研資金的供求矛盾，國(guó)家在不斷加大對(duì)高校科研創(chuàng)新支出的同時(shí)也勢(shì)必要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金使用效益的管理和監(jiān)督，即如何做好政府財(cái)政投入科研項(xiàng)目的績(jī)效考核問(wèn)題。

二、政府財(cái)政投入科研項(xiàng)目績(jī)效考核難點(diǎn)及成因

(一)管理鏈條過(guò)長(zhǎng)容易降低考核效能

從管理角度看，管理鏈條的長(zhǎng)短和管理幅度的寬窄直接影響管理效能。過(guò)長(zhǎng)的管理鏈條不僅增加管理成本也導(dǎo)致信息失真；過(guò)寬的管理幅度則會(huì)囿于管理者有限精力和管理資源的限制導(dǎo)致管理風(fēng)險(xiǎn)或者管理真空，從而直接降低管理效能。相反，過(guò)短或過(guò)窄的管理鏈條和幅度會(huì)引發(fā)資源浪費(fèi)現(xiàn)象。從高?？v向項(xiàng)目實(shí)際管理狀態(tài)看，管理鏈條過(guò)長(zhǎng)和管理幅度過(guò)寬的問(wèn)題則比較突出。例如，縱向項(xiàng)目的管理鏈條不僅時(shí)間周期長(zhǎng)，而且管理時(shí)空跨度很大。項(xiàng)目的具體管理流程包括項(xiàng)目指南論證與制定、項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目的評(píng)審與立項(xiàng)、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)評(píng)審、項(xiàng)目成果應(yīng)用及評(píng)價(jià)等諸多階段。對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效考核也需要持續(xù)地收集項(xiàng)目業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)資料來(lái)綜合反映政府財(cái)政資源配置下科研項(xiàng)目選擇、投入、實(shí)施、產(chǎn)出等全過(guò)程的科學(xué)性、規(guī)范性和有效性。具體而言，在項(xiàng)目選擇階段還要細(xì)分為初審、終審、確定三個(gè)環(huán)節(jié)；在項(xiàng)目實(shí)施階段還要根據(jù)項(xiàng)目周期和項(xiàng)目層次組織多次階段性檢查；從管理幅度看，管理幅度過(guò)寬很容易產(chǎn)生考核風(fēng)險(xiǎn)。如在項(xiàng)目申報(bào)階段由于參與高校眾多、申報(bào)項(xiàng)目數(shù)量很大，很難在短時(shí)間內(nèi)確保評(píng)選項(xiàng)目的準(zhǔn)確性；在項(xiàng)目實(shí)施階段則不僅政府職能部門(mén)需要監(jiān)督管理項(xiàng)目的數(shù)量眾多，而且項(xiàng)目涉及的學(xué)科領(lǐng)域跨度也很大，那么在資源有限的情況下如何保障項(xiàng)目順利實(shí)施更是個(gè)考核難題。同理，在一所高校內(nèi)部也存在項(xiàng)目管理幅度過(guò)寬的問(wèn)題。如高?？蒲许?xiàng)目的績(jī)效考核有兩個(gè)重點(diǎn)：一是科研項(xiàng)目的質(zhì)量考核。質(zhì)量管理核心是圍繞科研進(jìn)度展開(kāi)的科研目標(biāo)的考核；二是科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的預(yù)算考核。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算考核的核心是經(jīng)費(fèi)應(yīng)用的合理性和合規(guī)性，它通常規(guī)定財(cái)務(wù)處負(fù)責(zé)科研經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程中的財(cái)務(wù)管理與核算，科研處、財(cái)務(wù)處、審計(jì)處負(fù)責(zé)監(jiān)督。因此，就一所高校而言，既要關(guān)注項(xiàng)目研究本身的完成質(zhì)量，也要關(guān)注項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用情況，即如何確保項(xiàng)目的技術(shù)管理方(科研部門(mén)和學(xué)科發(fā)展規(guī)劃部門(mén))、經(jīng)費(fèi)管理方(財(cái)務(wù)部門(mén))、經(jīng)費(fèi)監(jiān)督方(審計(jì)部門(mén))、項(xiàng)目的執(zhí)行方(項(xiàng)目主持人和參與人)等諸多主體之間的有效協(xié)同則是最大的考核難點(diǎn)。

(二)主體訴求差異導(dǎo)致考核目標(biāo)偏離

首先，項(xiàng)目投入主體內(nèi)部存在多層級(jí)、多職能部門(mén)、多領(lǐng)域多學(xué)科間的訴求差異。如每年高校都會(huì)接受來(lái)自政府科技、財(cái)政、教育等不同職能部門(mén)開(kāi)展的項(xiàng)目申報(bào)工作。這些來(lái)自不同部門(mén)的項(xiàng)目本身就存在研究領(lǐng)域訴求的差異，而且基于條塊分割的職能部門(mén)不僅難以與學(xué)科領(lǐng)域日益交叉融合的發(fā)展趨勢(shì)相吻合，還容易引發(fā)科研資源共享率低、項(xiàng)目重復(fù)設(shè)置等浪費(fèi)問(wèn)題；其次，從項(xiàng)目決策主體看，政府部門(mén)和評(píng)審專家學(xué)者的訴求差異較大。如政府部門(mén)往往根據(jù)自身對(duì)科研創(chuàng)新活動(dòng)的職能需求以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和技術(shù)路線，從戰(zhàn)略角度制定項(xiàng)目指南。因此，政府職能部門(mén)對(duì)項(xiàng)目的訴求更多的是從科研創(chuàng)新活動(dòng)的社會(huì)效應(yīng)，即項(xiàng)目本身的科學(xué)價(jià)值和社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略意義出發(fā)。當(dāng)然也會(huì)兼顧到科研項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，即項(xiàng)目成果的市場(chǎng)化價(jià)值。而政府職能部門(mén)邀請(qǐng)的項(xiàng)目評(píng)審專家學(xué)者則主要關(guān)注的是項(xiàng)目學(xué)術(shù)性、科學(xué)性的高低，而且他們獲得的是一次性評(píng)審費(fèi)，因此主要對(duì)項(xiàng)目的前期論證和可行性評(píng)審負(fù)責(zé)，至于項(xiàng)目后期運(yùn)用，特別是中長(zhǎng)期市場(chǎng)化的結(jié)果問(wèn)題則少有相應(yīng)約束；最后，從項(xiàng)目實(shí)施主體看，高校和政府部門(mén)的訴求也存在差異。與政府部門(mén)關(guān)注項(xiàng)目長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)效應(yīng)相比，高校更多關(guān)注的是項(xiàng)目申報(bào)的數(shù)量、層級(jí)、獲得經(jīng)費(fèi)多少等短期現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，因?yàn)檫@些量化指標(biāo)直接決定和反映高校整體辦學(xué)實(shí)力和科研水平的高低。因此，高校在職稱評(píng)定、崗位晉升、績(jī)效考核中都要將教師獲得項(xiàng)目的數(shù)量多少視為重要考核指標(biāo)。這也正是導(dǎo)致很多高校陷入爭(zhēng)奪政府資金和社會(huì)資源無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)漩渦的根本原因。

(三)主體信息不對(duì)稱導(dǎo)致考核過(guò)程漏洞

首先，政府和高校間的信息不對(duì)稱。一方面，科研經(jīng)費(fèi)投入方的政府部門(mén)并不要求高校上交科研產(chǎn)出成果的使用權(quán)，只要求高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的使用必須遵循財(cái)政資金的使用指南，即更多關(guān)注財(cái)政支出預(yù)算的編制、發(fā)放以及項(xiàng)目成果的驗(yàn)收環(huán)節(jié)；另一方面，高校作為項(xiàng)目的實(shí)施方雖然擁有科研產(chǎn)出成果的使用權(quán)，但卻對(duì)項(xiàng)目成果產(chǎn)生的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的信息掌握不足，難以參與分配。因此，高?？己说膭t是取得多少項(xiàng)目和項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程的好壞，至于項(xiàng)目后期結(jié)果運(yùn)用則關(guān)注不夠；其次，高校內(nèi)部各參與主體信息不對(duì)稱。由于科研部門(mén)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展情況的信息掌握不足或者缺乏相應(yīng)的項(xiàng)目管理背景導(dǎo)致對(duì)項(xiàng)目的過(guò)程監(jiān)督常常停留在表面。如在預(yù)算編制階段科研處只負(fù)責(zé)蓋章，致使項(xiàng)目預(yù)算編制審查流于形式；在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中只關(guān)注申報(bào)時(shí)的項(xiàng)目可行性以及執(zhí)行過(guò)程中項(xiàng)目進(jìn)展與計(jì)劃的吻合度，卻難以評(píng)價(jià)項(xiàng)目質(zhì)量以及項(xiàng)目成果的社會(huì)價(jià)值；財(cái)務(wù)和審計(jì)部門(mén)則由于對(duì)資金支出所涉及的教學(xué)、科研、行政管理等業(yè)務(wù)事項(xiàng)的信息掌握不夠只能審核票據(jù)來(lái)源的合法性、使用分配的合理性，而對(duì)經(jīng)費(fèi)使用與項(xiàng)目需求和進(jìn)度的匹配度則無(wú)從監(jiān)管；項(xiàng)目負(fù)責(zé)人則由于缺乏學(xué)校學(xué)科建設(shè)的宏觀管理思維以及財(cái)務(wù)管理專業(yè)知識(shí)往往只關(guān)注項(xiàng)目本身的進(jìn)度和經(jīng)費(fèi)的分配和使用狀況。根據(jù)公共選擇理論，項(xiàng)目的最高決策者的效用函數(shù)未必與參與項(xiàng)目管理的各級(jí)行政機(jī)構(gòu)、利益集團(tuán)完全重合[5]。當(dāng)科研項(xiàng)目行政決策過(guò)程中不能完全采用公開(kāi)透明的科學(xué)模式時(shí)就有可能出現(xiàn)暗箱操作，于是來(lái)自于權(quán)利和身份差異以及對(duì)科技資源分配和獲取的利益追逐都可能會(huì)導(dǎo)致不同利益群體在決策參與和執(zhí)行過(guò)程中的行為扭曲以及與項(xiàng)目初始目標(biāo)的偏離。如項(xiàng)目主持人就常常站在個(gè)人利益的角度只顧著使用科研經(jīng)費(fèi)，無(wú)法科學(xué)規(guī)劃科研經(jīng)費(fèi)使用的戰(zhàn)略性和有效性，有時(shí)甚至還會(huì)出現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)支出的無(wú)序性和隨意性，截留、違規(guī)等現(xiàn)象[6]。

(四)管理內(nèi)在沖突引發(fā)考核行為偏差

現(xiàn)行高校全面預(yù)算管理模式與科研項(xiàng)目活動(dòng)規(guī)律間存在內(nèi)在沖突，這些沖突直接引發(fā)績(jī)效考核的行為偏差。具體表現(xiàn)為：一是政府部門(mén)對(duì)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)過(guò)于“剛性”的限制與科研人員的創(chuàng)造性智力投入不符。如現(xiàn)行科研經(jīng)費(fèi)管理制度不僅明確規(guī)定了具體的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支范圍，而且對(duì)科研人員費(fèi)用規(guī)模都做了嚴(yán)格限制。特別是在實(shí)際經(jīng)費(fèi)支出中如果有與預(yù)算不符或者突發(fā)和額外支出則要經(jīng)歷層層審批和申報(bào)。諸如此類有關(guān)經(jīng)費(fèi)的考核規(guī)定雖然在預(yù)防高?？蒲蓄I(lǐng)域腐敗、防范廉政風(fēng)險(xiǎn)層面發(fā)揮了積極作用，但也在一定程度上削弱了科研人員勇于創(chuàng)新的積極性。因?yàn)?，科研過(guò)程本身具有很高的不確定性，科研人員也是項(xiàng)目研究過(guò)程中最能動(dòng)的因素，他們?cè)陧?xiàng)目的執(zhí)行過(guò)程中創(chuàng)造性智力水平的發(fā)揮直接決定了科研成果產(chǎn)出的狀態(tài)。但現(xiàn)有政策不僅沒(méi)有對(duì)科研人員的智力價(jià)值給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)認(rèn)可，而且對(duì)非在職人員的勞務(wù)費(fèi)和在職人員的績(jī)效支出均有嚴(yán)格限制，致使智力投入在現(xiàn)行科研經(jīng)費(fèi)管理模式下很難得到人力成本補(bǔ)償[7]；二是結(jié)果型科研項(xiàng)目績(jī)效考核方法與過(guò)程型科研活動(dòng)內(nèi)在規(guī)律不符。目前，絕大多數(shù)政府部門(mén)和高校對(duì)科研項(xiàng)目的績(jī)效考核以項(xiàng)目產(chǎn)出結(jié)果的量化指標(biāo)體系為主要內(nèi)容，如前文提到的專著數(shù)量、學(xué)術(shù)論文數(shù)量、鑒定成果數(shù)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓當(dāng)年實(shí)際收入和成果授獎(jiǎng)數(shù)量等各項(xiàng)結(jié)果型指標(biāo)。雖然，結(jié)果型考核指標(biāo)符合政府對(duì)財(cái)政資金投入科研項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)需求的背景，也體現(xiàn)了高校科研項(xiàng)目績(jī)效考核適應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制的效率目標(biāo)。然而，如果把考核科研項(xiàng)目的績(jī)效完全視同企業(yè)產(chǎn)品績(jī)效，用考核員工產(chǎn)品的績(jī)效考核辦法來(lái)考核科研項(xiàng)目則是無(wú)視科研活動(dòng)內(nèi)在規(guī)律的表現(xiàn)。因?yàn)椋蒲许?xiàng)目的研究結(jié)果與項(xiàng)目前期的基礎(chǔ)性條件、可行性調(diào)研，科研過(guò)程中環(huán)境和資源要素的適應(yīng)性，科研人員的創(chuàng)造性，科研結(jié)果的風(fēng)險(xiǎn)性和不確定性密不可分。也就是說(shuō)，一項(xiàng)科研活動(dòng)價(jià)值不僅在于科研產(chǎn)出結(jié)果的價(jià)值，更體現(xiàn)在科研過(guò)程中科研人員的素質(zhì)提升、創(chuàng)新性的投入以及對(duì)科研過(guò)程中無(wú)數(shù)次的探索和容錯(cuò)實(shí)驗(yàn)。所以，忽視對(duì)科研過(guò)程中“人”的創(chuàng)造性激勵(lì)以及科研活動(dòng)過(guò)程中各種“基礎(chǔ)性”條件、“過(guò)程性”投入、“不確定性”風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)可，都會(huì)引發(fā)高校盲目追求科研項(xiàng)目數(shù)量和經(jīng)費(fèi)的擴(kuò)大化和科研結(jié)果的數(shù)量化，教師陷入“重申報(bào)”“輕執(zhí)行”的怪圈中。

三、構(gòu)建全過(guò)程內(nèi)部控制系統(tǒng)，破解績(jī)效考核難點(diǎn)

針對(duì)政府財(cái)政投入科研項(xiàng)目績(jī)效考核的四大難點(diǎn)及其原因，構(gòu)建全過(guò)程內(nèi)部控制系統(tǒng)是解決問(wèn)題的根本措施。所謂全過(guò)程內(nèi)部控制系統(tǒng)是指基于全面質(zhì)量控制原理，以事先制定的計(jì)劃和標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，通過(guò)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的所有環(huán)節(jié)進(jìn)行全過(guò)程跟蹤和檢查，以期發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)際活動(dòng)與計(jì)劃和標(biāo)準(zhǔn)之間偏離問(wèn)題，并及時(shí)予以項(xiàng)目調(diào)整、分析、建議與咨詢，通過(guò)提出切實(shí)可行的改進(jìn)措施，以確保項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的一系列管理活動(dòng)過(guò)程。全過(guò)程內(nèi)部控制系統(tǒng)體現(xiàn)了三個(gè)層面的要求：一是系統(tǒng)遵循全員參與、全過(guò)程控制、全方位覆蓋的全面質(zhì)量管理原則，將項(xiàng)目質(zhì)量管理視為績(jī)效考核終極目標(biāo)；二是內(nèi)部控制內(nèi)容主要由項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)控制、項(xiàng)目進(jìn)度控制、項(xiàng)目質(zhì)量控制三部分構(gòu)成；三是從控制發(fā)生的時(shí)間順序看，全過(guò)程控制分為事前控制、事中控制和事后控制三個(gè)階段。

(一)做好項(xiàng)目的事前控制

項(xiàng)目事前控制是指在項(xiàng)目正式開(kāi)始之前所進(jìn)行的管理活動(dòng)。該階段主要涉及項(xiàng)目指南論證與制定、項(xiàng)目論證設(shè)計(jì)與申報(bào)、課題的評(píng)審與立項(xiàng)三個(gè)環(huán)節(jié)，參與的主體主要有政府部門(mén)、評(píng)審專家、高校，管理目標(biāo)則是通過(guò)對(duì)科研項(xiàng)目最終產(chǎn)出的確定和對(duì)項(xiàng)目資源投入的預(yù)先控制來(lái)防止科研項(xiàng)目資源在質(zhì)和量上產(chǎn)生偏差。為此，事前控制的績(jī)效指標(biāo)主要有項(xiàng)目開(kāi)出的有效率和項(xiàng)目立項(xiàng)率。前者主要考核政府投入部門(mén)確立的項(xiàng)目指南和對(duì)項(xiàng)目申報(bào)材料的論證評(píng)審是否有效；后者主要是通過(guò)科研立項(xiàng)的數(shù)量和層級(jí)來(lái)考核高?？蒲泄芾淼墓ぷ鞯挠行?。為達(dá)此目的，要做好三方面工作：一是政府部門(mén)做好項(xiàng)目指南的論證工作，確保項(xiàng)目的選擇反映學(xué)科和社會(huì)發(fā)展最前沿和最急需的問(wèn)題；加強(qiáng)政府間不同職能部門(mén)間的信息共享和有效溝通，搭建政府層面的項(xiàng)目資源和專家資源信息庫(kù)，盡量避免項(xiàng)目的重復(fù)設(shè)立和資源的浪費(fèi)；建立基于人力資源勝任素質(zhì)模型的項(xiàng)目評(píng)審專家選拔和評(píng)價(jià)系統(tǒng)，將項(xiàng)目評(píng)審結(jié)果與項(xiàng)目后期運(yùn)用結(jié)果有機(jī)對(duì)接，以最適合的項(xiàng)目評(píng)審專家評(píng)選出最正確的科研項(xiàng)目；二是高?？蒲泄芾聿块T(mén)把好項(xiàng)目的申報(bào)質(zhì)量關(guān)。開(kāi)展申報(bào)工作的選題輔導(dǎo)，選題范圍和要求要結(jié)合申報(bào)者優(yōu)勢(shì)特長(zhǎng)和前期成果，選擇符合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的熱點(diǎn)話題；系統(tǒng)掌握各類項(xiàng)目申報(bào)書(shū)的填寫(xiě)規(guī)范并及時(shí)輔導(dǎo)教師填寫(xiě)，防止因填寫(xiě)不規(guī)范造成項(xiàng)目落選；開(kāi)展重點(diǎn)項(xiàng)目的預(yù)研究和選題指導(dǎo)工作，以先期成果為依托奠定申報(bào)基礎(chǔ)；有效整合資源、集中力量，有重點(diǎn)、分層次、有計(jì)劃地引導(dǎo)項(xiàng)目的申報(bào)與本校科研優(yōu)勢(shì)和特色學(xué)科領(lǐng)域相結(jié)合；建立以學(xué)科帶頭人為核心的科研團(tuán)隊(duì)建設(shè)機(jī)制，通過(guò)發(fā)揮帶頭人的引領(lǐng)作用持續(xù)提升科研項(xiàng)目質(zhì)量；三是高?？蒲泄芾聿块T(mén)做好項(xiàng)目的立項(xiàng)管理工作?？梢酝ㄟ^(guò)開(kāi)展多種形式、多層次的學(xué)術(shù)交流會(huì)、學(xué)術(shù)研討會(huì)交流科研信息，共享科研資源，增強(qiáng)科研管理部門(mén)和科研人員的了解和信任；制定科研項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)與培育機(jī)制，如科研獎(jiǎng)勵(lì)制度、青年教師科研基金專項(xiàng)、人才梯隊(duì)建設(shè)辦法、高學(xué)歷科研人員補(bǔ)貼、校內(nèi)科研的培育選拔辦法等；完善科研項(xiàng)目合同管理。通過(guò)簽訂項(xiàng)目合同來(lái)約定項(xiàng)目的研究?jī)?nèi)容、研究進(jìn)度、階段性研究成果、成果水平及表達(dá)形式等核心內(nèi)容，以便對(duì)項(xiàng)目后期的績(jī)效考核提供明確的考核標(biāo)準(zhǔn)。

(二)做好項(xiàng)目的事中控制

項(xiàng)目事中控制是指在科研項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中進(jìn)行的管理活動(dòng)。該階段具體工作有：一是建立多部門(mén)協(xié)同共管的管理機(jī)構(gòu)。如可以成立由校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)主管，由財(cái)務(wù)、科研、教學(xué)、人事、審計(jì)、各學(xué)院等相關(guān)部門(mén)組成的財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)不僅主管整個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算申報(bào)、項(xiàng)目的評(píng)審、項(xiàng)目的實(shí)施和實(shí)施效果的考核，還負(fù)責(zé)優(yōu)化科研經(jīng)費(fèi)的分配方式和渠道，重構(gòu)科研人員經(jīng)費(fèi)開(kāi)支范圍，開(kāi)發(fā)使用科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算控制模板系統(tǒng)并配套出臺(tái)加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)支出相關(guān)的管理文件，以實(shí)現(xiàn)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的科學(xué)管理；二是健全科研項(xiàng)目的中期檢查制度。通過(guò)制度設(shè)計(jì)明確各主管部門(mén)的職責(zé)，做好檢查分工與協(xié)作，針對(duì)疑難問(wèn)題要組織會(huì)商解決；明確項(xiàng)目檢查工作要以項(xiàng)目合同書(shū)為依據(jù)，采用定期和不定期的方式，重點(diǎn)檢查項(xiàng)目進(jìn)展與項(xiàng)目質(zhì)量?jī)蓚€(gè)指標(biāo)；通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)項(xiàng)目進(jìn)展的獎(jiǎng)懲制度，調(diào)動(dòng)科研人員的積極性，避免項(xiàng)目延期；三是依據(jù)項(xiàng)目的層次、跨學(xué)科領(lǐng)域、合作方的多少等要素對(duì)項(xiàng)目實(shí)行分類管理。分類的目的是按照項(xiàng)目的重要程度和緊迫程度將項(xiàng)目分開(kāi)，這樣便于在管理層面上找尋側(cè)重點(diǎn)。重點(diǎn)項(xiàng)目一般是資金規(guī)模大、項(xiàng)目級(jí)別較高、涉及的學(xué)科領(lǐng)域較多、合作參與方較多的大型項(xiàng)目，因此需要科研管理部門(mén)重點(diǎn)關(guān)注，同時(shí)需要組織分配、協(xié)調(diào)好各方的工作。而對(duì)于非重點(diǎn)項(xiàng)目而言，按照項(xiàng)目合同來(lái)進(jìn)行規(guī)范的過(guò)程管理則更為重要；四是做好項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中各參與主體的培訓(xùn)工作。例如要加大對(duì)科研人員的教育和宣傳工作，幫助克服“重申報(bào), 輕執(zhí)行”的思想觀念；開(kāi)設(shè)針對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的科研經(jīng)費(fèi)管理制度規(guī)定、科研管理人員的科研經(jīng)費(fèi)管理預(yù)決算知識(shí)和技能、財(cái)務(wù)管理和審計(jì)人員的科研項(xiàng)目管理能力等；五是建立項(xiàng)目管理和財(cái)務(wù)管理對(duì)接的科研管理信息系統(tǒng)(MIS)，實(shí)現(xiàn)信息資源共享。信息收集是做好MIS的基礎(chǔ)，信息主要通過(guò)專題匯報(bào)會(huì)、提交紙質(zhì)報(bào)告、項(xiàng)目佐證材料和實(shí)物驗(yàn)收、實(shí)地考察等形式收集，這些信息對(duì)于科研管理部門(mén)及時(shí)了解項(xiàng)目的研究進(jìn)度、階段性成果、面臨的困難等提供了充分的判斷依據(jù)，因此，要收集、整理、保管好各類信息，同時(shí)要有專人進(jìn)行分析給出相應(yīng)的檢查結(jié)論。全面運(yùn)用MIS不僅能夠正確和迅速地將項(xiàng)目的信息管理與項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程有效組合，從而為科研管理的決策與分析提供技術(shù)支持，而且還能幫助財(cái)務(wù)管理人員及時(shí)掌握科研項(xiàng)目的進(jìn)展情況、發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算編制與批復(fù)經(jīng)費(fèi)不一致的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)和科研人員的有效溝通，從而有效解決財(cái)務(wù)人員管理科研項(xiàng)目能力不足的問(wèn)題。

(三)做好項(xiàng)目事后監(jiān)控

事后監(jiān)控是指針對(duì)項(xiàng)目研發(fā)過(guò)程結(jié)束產(chǎn)生的項(xiàng)目成果開(kāi)展的項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)評(píng)審、項(xiàng)目成果應(yīng)用及評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)的管理活動(dòng)。項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)評(píng)審環(huán)節(jié)一般包括結(jié)題申請(qǐng)、項(xiàng)目成果鑒定兩個(gè)階段。項(xiàng)目成果應(yīng)用及評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)則主要針對(duì)成果轉(zhuǎn)化工作開(kāi)展的。其中，結(jié)項(xiàng)評(píng)審階段決定項(xiàng)目研究是否達(dá)到項(xiàng)目合同書(shū)的預(yù)期目標(biāo)，是否能夠予以結(jié)題；而項(xiàng)目成果應(yīng)用及評(píng)價(jià)階段則是考核科研項(xiàng)目的社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，即科研成果轉(zhuǎn)化率高低的問(wèn)題。事后監(jiān)控具體要做好四方面工作：一是設(shè)計(jì)科學(xué)合理的科研項(xiàng)目驗(yàn)收指標(biāo)體系。應(yīng)綜合考慮科研前期基礎(chǔ)、科研項(xiàng)目實(shí)施投入過(guò)程、科研項(xiàng)目成果等指標(biāo)，注重科研成果轉(zhuǎn)化，避免以結(jié)果型科研成果量化考評(píng)帶來(lái)的“以偏概全”現(xiàn)象。具體操作時(shí)還要充分考慮到不同層次學(xué)校、不同學(xué)科、不同類型研發(fā)人員之間的差異性，充分尊重科學(xué)研究規(guī)律。具體可將績(jī)效考核指標(biāo)調(diào)整為以科研基礎(chǔ)、科研投入、科研產(chǎn)出三方面指標(biāo)為主體的過(guò)程型指標(biāo)體系。其中，科研基礎(chǔ)反映的是高校教師情況、學(xué)科情況、科研平臺(tái)設(shè)施等軟硬件條件；科研投入反映的是科研項(xiàng)目數(shù)目以及科研經(jīng)費(fèi)的投入情況；科研產(chǎn)出則具體包括前文提到的專著數(shù)量、學(xué)術(shù)論文、鑒定成果數(shù)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓當(dāng)年實(shí)際收入和成果授獎(jiǎng)等各項(xiàng)指標(biāo)；二是要制定并嚴(yán)格執(zhí)行科研項(xiàng)目驗(yàn)收制度。例如對(duì)于以正式出版的著作、發(fā)表的論文等公開(kāi)發(fā)表成果作為最終研究成果的, 應(yīng)該重點(diǎn)考核成果內(nèi)容與項(xiàng)目計(jì)劃內(nèi)容的關(guān)聯(lián)度、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人承擔(dān)實(shí)際研究任務(wù)的多少、項(xiàng)目成果形式的規(guī)范程度、真實(shí)性、原創(chuàng)性、學(xué)術(shù)性以及項(xiàng)目成果的實(shí)踐意義和理論價(jià)值；對(duì)于以鑒定成果、研究報(bào)告等作為最終研究成果的，需要在專家選擇、專家鑒定評(píng)審驗(yàn)收等環(huán)節(jié)嚴(yán)格遵循公平、公正、公開(kāi)透明的原則，按照項(xiàng)目合同約定標(biāo)準(zhǔn)驗(yàn)收；三是做好科研項(xiàng)目的結(jié)項(xiàng)后期檔案管理。由于項(xiàng)目后期檔案是整個(gè)科研項(xiàng)目成果結(jié)晶的保存，檔案的形式有文檔、聲像載體、實(shí)物、各類作品等，檔案的內(nèi)容涉及很多專業(yè)技術(shù)方面的研究成果，檔案保管的要求具有一定的保密性和實(shí)效性，因此需要具備科研檔案管理知識(shí)背景的專人定期分類整理；四是做好結(jié)題后期管理與總結(jié)工作。要對(duì)順利結(jié)題的項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和推廣，并在現(xiàn)有研究成果基礎(chǔ)上發(fā)掘和培育新的研究課題；要重點(diǎn)對(duì)延期結(jié)題、終止研究的項(xiàng)目進(jìn)行及時(shí)處理并診斷原因、總結(jié)教訓(xùn)，避免同樣問(wèn)題重復(fù)發(fā)生；五是轉(zhuǎn)變觀念，健全科研成果轉(zhuǎn)化激勵(lì)機(jī)制。如在高校教師績(jī)效考核評(píng)價(jià)和職稱評(píng)定制度中可將科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化等指標(biāo)作為評(píng)價(jià)的重要依據(jù)；試行“創(chuàng)新應(yīng)用型”崗位人才培養(yǎng)模式。該崗位以支持教師從事應(yīng)用技術(shù)研發(fā)和科技成果轉(zhuǎn)化，鼓勵(lì)教師將項(xiàng)目研發(fā)成果以應(yīng)用為導(dǎo)向再研發(fā)，催化一批關(guān)鍵技術(shù)，培養(yǎng)一批“創(chuàng)新應(yīng)用型”人才為主要目的。

總之，構(gòu)建全過(guò)程內(nèi)部控制系統(tǒng)，遵循全員參與、全過(guò)程控制、全方位覆蓋的全面質(zhì)量管理的基本原理，將項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)控制、進(jìn)度控制目標(biāo)與項(xiàng)目質(zhì)量控制終極目標(biāo)有機(jī)融合，抓住事前、事中、事后三個(gè)環(huán)節(jié)的銜接和遞進(jìn), 一定能更好地做好高校政府財(cái)政投入科研項(xiàng)目的績(jī)效考核。

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[3]薛二勇.中國(guó)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理制度改革的政策分析[J].北京社會(huì)科學(xué)，2014(3):22-23.

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(責(zé)任編輯：李 軍)

Performance Appraisal of Scientific Research Projects Supported by Government Finance Input: Difficulties and Solutions

ZHU Li-xian

(School of Business, Eastern Liaoning University, Dandong 118001, China)

The research projects of universities and colleges, which are mainly supported by government finance input, are an important safeguard for improving the comprehensive national strength. Due to the too long management process and too many involved main bodies, as well as the specification and uncertainty of the projects, the performance appraisal of the projects are often conducted with low efficiency, deviated goal and biased behavioral. Accordingly, an overall process internal control should be built. We should organically integrate the project fund control, progress control and quality control by following the basic rules of total quality management of total involvement, overall process control and universal coverage, and effectively coordinate the each performance links through the whole process.

project supported by government finance; performance appraisal; overall process internal control

10.14168/j.issn.1672-8572.2017.02.22

2016-12-28

遼寧省教育廳項(xiàng)目(ZK2015023)；遼寧省教育廳項(xiàng)目(W2013297)

朱麗獻(xiàn)(1972—)，女，遼寧岫巖人，博士，副教授，研究方向：人力資源管理與開(kāi)發(fā)。

G644

A

1672-8572(2017)02-0125-06