實(shí)行公交路權(quán)絕對(duì)優(yōu)先是解決城市交通擁堵的必由之路

高振明

(本溪市人大常委會(huì)，遼寧 本溪 117000)

1 什么是公交路權(quán)的絕對(duì)優(yōu)先

“絕對(duì)優(yōu)先”是指公共交通車輛的路權(quán)絕對(duì)優(yōu)先，是對(duì)“公交優(yōu)先”的升華和聚焦?！肮粌?yōu)先”包括財(cái)政資金投入優(yōu)先、土地供應(yīng)優(yōu)先和財(cái)稅減免優(yōu)先等多方面內(nèi)容?！敖^對(duì)優(yōu)先”只聚焦路權(quán)優(yōu)先，并且對(duì)路權(quán)優(yōu)先加以升華，即不是一般意義上的優(yōu)先，也不是有條件的優(yōu)先，而是無(wú)條件的絕對(duì)優(yōu)先。一切為公交讓路，不講路況和條件，將路權(quán)向公交車傾斜，大規(guī)模設(shè)置公交專用車道，絕對(duì)保證公交車輛的暢通無(wú)阻。

“絕對(duì)優(yōu)先”有兩層含義。首先，也是最重要的，它要求抑制小汽車的過(guò)度使用和惡性發(fā)展。這是必須明確指出并堅(jiān)決落實(shí)的。具體說(shuō)，就是在現(xiàn)有路況條件下，重新調(diào)整路權(quán)分配關(guān)系，將路權(quán)向公交車輛傾斜，限制小汽車的路權(quán)，從而壓縮小汽車的運(yùn)行空間，引導(dǎo)開(kāi)小汽車上班的有車一族放棄私家車，而改乘公交車；同時(shí)降低人們的購(gòu)車欲望。政府管理部門在設(shè)置公交專用車道時(shí)，總是顧忌小汽車的路權(quán)，認(rèn)為公交車侵占了小汽車的行使空間，設(shè)置公交專用車道是浪費(fèi)路面資源。這是典型的“小汽車思維”。而絕對(duì)優(yōu)先強(qiáng)調(diào)的是“公交車思維”?！肮卉囁季S”是指一切以公交車乘客、公交車司機(jī)和公交車運(yùn)營(yíng)公司的角度來(lái)看問(wèn)題，它要求公交車專享路權(quán)，分道行駛；公交信號(hào)優(yōu)先；禮讓公交車等。而“小汽車思維”是指一切以小汽車乘客的角度來(lái)看問(wèn)題，它排斥公交車路權(quán)優(yōu)先。同時(shí)，要大規(guī)模設(shè)置公交專用車道，以確保公交車的路權(quán)，確保公交車的運(yùn)營(yíng)速度，達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)(20公里/小時(shí))?！皣?guó)家標(biāo)準(zhǔn)”是我們的核心理念和底線。達(dá)不到“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)”，即要考慮設(shè)置“公交專用車道”(簡(jiǎn)稱“設(shè)?！?。歸納為“20專一”。即：20公里/小時(shí)的運(yùn)營(yíng)速度，公交專用車道，一個(gè)交通信號(hào)通過(guò)。

實(shí)現(xiàn)絕對(duì)優(yōu)先的控制指標(biāo)：⑴公交道路占有率達(dá)到10%(見(jiàn)注1)；⑵主干道設(shè)專率達(dá)到50%；(大連市的2016年的主干道設(shè)專率為46%，參照大連市的現(xiàn)狀而定。)⑶公交占機(jī)動(dòng)化出行比例達(dá)到60%(國(guó)家2020年的規(guī)劃指標(biāo))。

2 抑制需求是解決城市交通擁堵的方法之一

目前形成城市交通擁堵的主要原因，是高速增長(zhǎng)的交通需求和低速增長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施供給的矛盾。而路網(wǎng)不合理、路網(wǎng)密度不夠等原因是次要的。只要解決了主要矛盾，交通擁堵就可以基本解決。解決交通需求高速增長(zhǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施供給緩慢矛盾的辦法有三個(gè)，即：抑制需求、增加供給和交通管理。而交通管理的實(shí)質(zhì)，也是通過(guò)技術(shù)手段，增加通行量，本質(zhì)上也屬于增加供給，本文不做論述。我把問(wèn)題簡(jiǎn)化了，只討論抑制需求和增加供給兩種辦法。

由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和人們的畸形消費(fèi)，我國(guó)的私人小汽車呈快速乃至瘋狂的發(fā)展態(tài)勢(shì)。從全國(guó)范圍來(lái)看，2004年私人載客汽車(象征著私人機(jī)動(dòng)交通)只有1481.66萬(wàn)輛，到2015年，就增長(zhǎng)到12737.2萬(wàn)輛，增長(zhǎng)了8.6倍;而供其使用的城市道路面積卻只增長(zhǎng)了2.2倍。也就是說(shuō)，11年間，城市道路的年平均增長(zhǎng)率只有11%，而同期私人載客汽車的增長(zhǎng)率卻達(dá)到69%，兩者之差高達(dá)58%。如果不采取根本性的管控措施來(lái)約束私人機(jī)動(dòng)交通的高速增長(zhǎng)而任其發(fā)展下去，基礎(chǔ)設(shè)施的供給，永遠(yuǎn)也滿足不了私人機(jī)動(dòng)車出行的增長(zhǎng)需求，差距只會(huì)越來(lái)越大，交通擁堵自然會(huì)愈演愈烈。雖然政府管理部門殫精竭慮，修路架橋，交通擁堵卻越來(lái)越嚴(yán)重，往往是事倍功半。以本溪市為例，盡管市政府每年都投入大量資金搞城市道路拓寬改造，但交通擁堵也是愈演愈烈。(公交車的高峰實(shí)際運(yùn)行速度由2011年的17.00公里/小時(shí)，依次降到2012年的16.36、2013年的16.12、2014年的15.54，呈逐年下降的趨勢(shì)。由于當(dāng)時(shí)沒(méi)有公交專用道，公交車與社會(huì)車輛混合交通，因此，公交車的高峰時(shí)速和社會(huì)車輛基本一樣。)

既然增加供給已經(jīng)不能解決問(wèn)題，那么只剩下另一種解決辦法，那就是抑制交通需求的產(chǎn)生。抑制交通需求有兩方面的內(nèi)容，一是抑制過(guò)度使用，二是防止惡性發(fā)展。

第一，抑制過(guò)度使用。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的汽車擁有率是我們的十倍以上，但是許多城市的市內(nèi)交通并不明顯擁堵。以波士頓和墨爾本為例(本人曾在這兩個(gè)城市實(shí)地考察)，這主要得益于它們的汽車使用率比較低。以他們的小汽車擁有率而言，每千人擁車率在800左右，如果人人乘坐私家車上下班，所有的歐美發(fā)達(dá)城市都要成為“堵城”。但事實(shí)上，許多歐美現(xiàn)代化大城市交通狀況還比較正常。

第二，防止惡性發(fā)展。目前，我國(guó)的千人擁車率只有59，低于國(guó)際平均水平，更是只有美國(guó)的十二分之一。但應(yīng)該看到，我國(guó)國(guó)土面積與美國(guó)相當(dāng)，但是人口是美國(guó)的四倍多。而且我們的不可居住面積很大，像新疆、西藏、內(nèi)蒙等大片土地，并不適合人類居住，和美國(guó)不能比。我大致把國(guó)土面積的居住有效率設(shè)定為50%，也就是說(shuō)，我們的有效國(guó)土面積，只相當(dāng)于美國(guó)的二分之一。我認(rèn)為我國(guó)合適的汽車千人擁車率只能是美國(guó)目前水平的八分之一為宜(四分之一乘以二分之一)。這樣，我國(guó)的有效國(guó)土面積的汽車密度能與美國(guó)持平。美國(guó)2014年的千人擁車率為965，它的八分之一大約是120。因此，我們離終極目標(biāo)并沒(méi)有多遠(yuǎn)的路可以走了，絕對(duì)不可能像歐美那樣達(dá)到500甚至700以上。我們的稀缺國(guó)土資源和龐大人口不允許我們那樣做，如果做了，只能是災(zāi)難。因此，我們現(xiàn)在就要努力引導(dǎo)人們降低購(gòu)車的欲望，引導(dǎo)人們良性消費(fèi)。

3 分道行駛是解決交通擁堵的必要方法

分道行駛是指公交車要走公交車專用車道，從小汽車等社會(huì)車輛的混合交通中分離出來(lái)，以確保公交車行駛暢通無(wú)阻。公交車與小汽車相比，其機(jī)動(dòng)性較差，是“弱勢(shì)群體”，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。公交車載客多，車體重，啟動(dòng)慢，在同等的交通條件下，尤其是在交通擁堵的情況下，根本搶不過(guò)小汽車。因此，必須要在路權(quán)分配上對(duì)公交車傾斜，從而保持它的運(yùn)營(yíng)速度，增加其競(jìng)爭(zhēng)力。公交車只有一個(gè)運(yùn)營(yíng)速度的潛在優(yōu)勢(shì)了。如果它沒(méi)有運(yùn)營(yíng)速度的優(yōu)勢(shì)，人們便沒(méi)有理由選擇公交車，而會(huì)轉(zhuǎn)向小汽車，從而形成惡性循環(huán)。即越是堵車，越是選擇小汽車，從而更加擁堵?，F(xiàn)在是大張旗鼓地呼吁分道行駛的時(shí)候了，公交車必須享受專用待遇，它不能與小汽車搶道而行，而一定要唯我獨(dú)尊，專享路權(quán)。分道行駛的載體，就是公交專用車道(以下簡(jiǎn)稱“專用道”)，包括交通崗區(qū)的專用進(jìn)口道。

目前，在我國(guó)的省會(huì)城市和計(jì)劃單列市當(dāng)中，已經(jīng)設(shè)置了一些公交專用道，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。一是在絕大部分中等城市，幾乎沒(méi)有專用道。二是在大城市中，設(shè)置得不夠充分。全國(guó)的公交道路占有率不到1%(注2)。這與公共交通的主體地位是極不相稱的。重要的原因是人們的公交優(yōu)先理念不深入，許多管理部門仍然堅(jiān)持“小汽車思維”。更主要的是我們的政策法規(guī)也有缺陷，跟不上形勢(shì)發(fā)展的需要。目前設(shè)置專用道的標(biāo)準(zhǔn)，是2004年公安部發(fā)布執(zhí)行的，即GAT507-2004。它的最大問(wèn)題是只規(guī)定了高峰時(shí)段公交車的流量標(biāo)準(zhǔn)，但沒(méi)有速度規(guī)定。流量是和速度正相關(guān)的，沒(méi)有車速，流量的規(guī)定沒(méi)有意義。以其4.2.b為例：“路段單向機(jī)動(dòng)車道3車道，……且公交車流量大于100輛/高峰小時(shí)，”那么假設(shè)在某段路上(公交車的總數(shù)量是一定的，不能無(wú)限增加)，在車速20公里 /小時(shí)的時(shí)候，公交車的流量為120輛，可以設(shè)專用道；但如果堵車，使車速降到10公里/小時(shí)，則流量變?yōu)?0輛，馬上就不夠設(shè)專的標(biāo)準(zhǔn)了?？梢?jiàn)公安部的現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)需要從新修訂。

我呼吁簡(jiǎn)單化，樹(shù)立絕對(duì)優(yōu)先的理念，即公交車速達(dá)不到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，即可“設(shè)?！?。不論車道多少，一律看車速，達(dá)不到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)就“設(shè)?！薄１本┦?015年《公交專用車道設(shè)置規(guī)范》規(guī)定設(shè)專的第一個(gè)條件就是速度指標(biāo)，即公交車平均車速達(dá)不到20公里/小時(shí)就可以設(shè)專。北京市的地方標(biāo)準(zhǔn)是比較符合我國(guó)當(dāng)前的實(shí)際情況的，因此建議公安部按北京市的地方標(biāo)準(zhǔn)參數(shù)修訂部頒標(biāo)準(zhǔn)并向全國(guó)推行。

遼寧省人民政府2014年發(fā)布的《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的實(shí)施意見(jiàn)》對(duì)于“設(shè)?！钡囊?guī)定是個(gè)突破。它第九部分規(guī)定：“各市人民政府要加快城市專用道、優(yōu)先信號(hào)建設(shè)、切實(shí)保障公共交通路權(quán)優(yōu)先。城市建成區(qū)單向三車道(含)以上道路，單向二車道(含)以上主干道及對(duì)大型公交換乘樞紐直接影響較大的路段應(yīng)考慮設(shè)置全天或高峰時(shí)段的公交專用道，合理增設(shè)公交優(yōu)先信號(hào)，逐步形成公共交通優(yōu)先通行網(wǎng)絡(luò)，提高公共交通運(yùn)行速度、準(zhǔn)點(diǎn)率和可靠性。”它沒(méi)有了車輛流量的規(guī)定，更易于操作，3車道(含)以上道路，2車道(含)以上主干道都應(yīng)設(shè)專。這對(duì)公安部的專用道設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)是突破。只是遼寧各市實(shí)施的力度并不大，這也是我提出“絕對(duì)優(yōu)先”的原因之一。

4 國(guó)內(nèi)外公交絕對(duì)優(yōu)先城市的經(jīng)驗(yàn)

我認(rèn)為深圳、大連等國(guó)內(nèi)外城市達(dá)到了絕對(duì)優(yōu)先的標(biāo)準(zhǔn)。

⑴深圳市最值得學(xué)習(xí)的地方，是他們最終認(rèn)識(shí)到治理交通擁堵的關(guān)鍵是“公交治堵”，并堅(jiān)決實(shí)施。我們?cè)S多城市仍然沉浸在如何拓寬道路、新建立交橋而增加基礎(chǔ)設(shè)施供給的傳統(tǒng)思維當(dāng)中，深圳市用近20年的時(shí)間反復(fù)實(shí)踐，終于找到了治理交通擁堵的金鑰匙：“公交治堵”。具體辦法是大規(guī)模設(shè)置公交專用車道。這是最簡(jiǎn)單、最經(jīng)濟(jì)的辦法，也最有效率。我堅(jiān)持呼吁：學(xué)習(xí)深圳的經(jīng)驗(yàn)，少花錢，把路權(quán)向公交車傾斜，大規(guī)模設(shè)置公交專用道。國(guó)內(nèi)的許多城市面臨同樣的問(wèn)題。我堅(jiān)信，如果實(shí)施絕對(duì)優(yōu)先戰(zhàn)略，即“公交車專享路權(quán)”，那么公交車暢通無(wú)阻了，小汽車也不會(huì)嚴(yán)重?fù)矶?。擴(kuò)路架橋，事倍功半；絕對(duì)優(yōu)先，事半功倍。

⑵大連市最值得借鑒的地方，是在單向兩車道的道路上，率先設(shè)置公交專用道。大連市的公交專用道網(wǎng)絡(luò)基本形成，公交車速基本可以達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。但它的最大亮點(diǎn)是：在僅有兩車道的道路上設(shè)置公交專用道，即在特定路段上，公交車占用50%的路面。這絕對(duì)是個(gè)突破。這個(gè)突破是在遼寧省政府6號(hào)文件出臺(tái)之前，起到了很好的示范作用。大連市交警支隊(duì)交通處規(guī)劃科思路非常清晰：公交車占機(jī)動(dòng)化出行比率超過(guò)50%，即意味著公交車上的所有乘客的總的路權(quán)大于50%，完全可以占用50%的路面資源，即兩車道拿出一條公交專用，而且僅僅是在高峰時(shí)段。大連市的做法值得推廣。我們二三線城市的大部分道路是單向雙車道，學(xué)習(xí)大連的經(jīng)驗(yàn)也是可以設(shè)專的，從而突破傳統(tǒng)思維中單向雙車道不能設(shè)專的禁忌。

⑶庫(kù)里蒂巴的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，不用建設(shè)造價(jià)昂貴的地鐵系統(tǒng)，也可以解決城市的交通問(wèn)題。庫(kù)里蒂巴沒(méi)有地鐵，但交通狀況良好，它的BRT系統(tǒng)被譽(yù)為“路面地鐵”，我更進(jìn)一步提出絕對(duì)優(yōu)先的理念，相比庫(kù)里蒂巴的BRT系統(tǒng)，幾乎不用花錢。原則上不用拓寬道路，只是重新劃分路權(quán)，并向公交車大力傾斜，即可以解決交通擁堵問(wèn)題，最適合中國(guó)國(guó)情。

(4)香港和新加坡的經(jīng)驗(yàn)是它們的長(zhǎng)期計(jì)劃性。它們和庫(kù)里蒂巴一樣，關(guān)注城市交通擁堵問(wèn)題有三十多年的歷史。它們?cè)谏鲜兰o(jì)的七八十年代，就研究制定了長(zhǎng)期規(guī)劃，來(lái)限制小汽車的快速發(fā)展和過(guò)度使用，并堅(jiān)決貫徹落實(shí)，取得了巨大成就。中國(guó)是政府主導(dǎo)型管理體制，完全有條件按計(jì)劃、有步驟地發(fā)展小汽車。亡羊補(bǔ)牢，猶為未晚。

5 綜合建議

(1)制定控制小汽車發(fā)展和過(guò)度使用的長(zhǎng)期規(guī)劃。國(guó)家和省市的“十三五規(guī)劃”應(yīng)當(dāng)有小汽車發(fā)展的控制指標(biāo)，即：千人擁車率和小汽車增長(zhǎng)率指標(biāo)。全國(guó)的小汽車增長(zhǎng)率建議控制在3%以下，北上廣深等特大城市應(yīng)控制在1%以內(nèi)，中國(guó)千人擁車率指標(biāo)最終應(yīng)定在美國(guó)目前水平的八分之一(120左右)為宜。

(2)全國(guó)人大應(yīng)出臺(tái)《中國(guó)常規(guī)公交車路權(quán)優(yōu)先法》，以法律的形式來(lái)確保公交路權(quán)優(yōu)先。原有的交通法已不能滿足當(dāng)前的需要，對(duì)占用公交專用道的車輛，要從嚴(yán)處罰。

(3)公安部應(yīng)修訂GAT507-2004《公交專用道規(guī)范》，以北京市擬定的標(biāo)準(zhǔn)向全國(guó)準(zhǔn)廣。

(4)各城市應(yīng)當(dāng)制定公交專用道設(shè)置規(guī)劃，形成專用道網(wǎng)絡(luò)，以確保公交車速達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)(20公里/小時(shí))，切實(shí)做到分道行駛。

注1.公交道路占有率：“公交車城市道路路面資源占有率”是地面常規(guī)公交車占有路面資源與全城路面資源的百分比，簡(jiǎn)稱“公交道路占有率”。如無(wú)特指，一般應(yīng)是指高峰時(shí)刻的“公交道路占有率”，用來(lái)衡量一個(gè)城市公交路權(quán)優(yōu)先程度的指標(biāo)。有兩種計(jì)算方法。

(1)綜合車數(shù)法，在高峰時(shí)的某一時(shí)間節(jié)點(diǎn)，用公交車總數(shù)(公交車高峰時(shí)的使用率為100%)除以正在城市道路上行駛的私人載客汽車總數(shù)(因沒(méi)有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，除公交車以外，私人載客汽車的高峰使用率可暫定為50%)。一般用于沒(méi)有設(shè)置公交專用道的城市、地區(qū)乃至整個(gè)國(guó)家。這涉及公交車和私人載客汽車的使用率問(wèn)題。

(2)專用車道法， 用公交專用車道面積占全城機(jī)動(dòng)車道面積的百分比來(lái)表示。專用車道規(guī)模較小的情況下，也要綜合考慮數(shù)值的修正。

注2.全國(guó)公交道路占有率不到1%：2011年末，全國(guó)公交專用車道總長(zhǎng)度為4425.6公里，城市道路面積為56.3億平方米(摘自《促進(jìn)綠色出行》中國(guó)環(huán)境出版社2016年第一版)。

機(jī)動(dòng)車道面積約占全部道路面積的75%(依據(jù)本溪市的占比數(shù)據(jù))。

全國(guó)公交道路占有率為：4425.6公里*1000平米*2(兩側(cè)布設(shè))*3.5平米(標(biāo)準(zhǔn)車道寬度)/〔56.3億*100000000平方米*75%(機(jī)動(dòng)車道比例)=0.0073=0.73%