《檔案法》修改之我見

代 陽 沈曉雪

（四川大學(xué)公共管理學(xué)院 成都 610065）

蘭臺(tái)論壇

《檔案法》修改之我見

代 陽 沈曉雪

（四川大學(xué)公共管理學(xué)院 成都 610065）

《中華人民共和國檔案法》自1987年頒布以來，經(jīng)歷了幾次修改。2016年5月，國家檔案局公布了《檔案法》修訂草案（送審稿）并面向社會(huì)公眾征求意見。對比《檔案法》1987年和2016年的兩個(gè)版本，從而分析新版本的進(jìn)步之處和不足之處，以期為《檔案法》修訂草案提供參考。

檔案法 修改草案 不足 進(jìn)步

近年來，我國改革開放不斷深入，建立并完善了中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，社會(huì)各界對于檔案和檔案工作的重視程度日益提升?，F(xiàn)行《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）是1987年通過的，其中有些條款已無法適應(yīng)當(dāng)前檔案管理工作的新環(huán)境。因此，學(xué)界對于修法的呼聲很高。國家檔案局在2006年開始了《檔案法》的第一輪修訂。2012年，在國務(wù)院法制辦的支持下，《檔案法》修改工作列入國務(wù)院立法工作計(jì)劃研究項(xiàng)目。2016年5月，國家檔案局公布了《檔案法》修訂草案（送審稿）面向社會(huì)征求意見。

對比新舊兩個(gè)版本的《檔案法》，從結(jié)構(gòu)到內(nèi)容都有一定變化：首先，從整體結(jié)構(gòu)來看，2016年的《檔案法》修訂草案在1987年《檔案法》的基礎(chǔ)上增加了三章，即第四章檔案的權(quán)屬和處置、第六章檔案信息化與電子檔案管理和第七章檔案工作的監(jiān)督與管理，新增62條，刪除1條，變化極大。其次，從形式上來看，1987年《檔案法》共27條2600余字，2016年《檔案法》修訂草案共88條11000字，形式上仍是分章的條款式規(guī)定。第三，從內(nèi)容上來看，2016年的《檔案法》修訂草案較之1987年《檔案法》的內(nèi)容更加細(xì)化，相對來說表述較為嚴(yán)謹(jǐn)，但也有不足之處。

就內(nèi)容方面而言，2016年《檔案法》修訂草案尚有以下不足。

一、未得到妥善解決的幾個(gè)關(guān)鍵問題

1.法律的穩(wěn)定性和適應(yīng)性的關(guān)系問題。法律應(yīng)在較長一段時(shí)間內(nèi)相對穩(wěn)定且表述清晰、無歧義。1987年《檔案法》共27條2600余字，2016年《檔案法》修訂草案共88條11000字，新增內(nèi)容多，屬于大修。修法應(yīng)在考慮成本的前提下進(jìn)行。法律應(yīng)是在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)保持穩(wěn)定的，不應(yīng)該在短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行篇幅如此巨大的修改，可以在關(guān)鍵問題上進(jìn)行修改并輔以若干司法解釋。短時(shí)間內(nèi)大修法律體現(xiàn)了法律穩(wěn)定性的不足，會(huì)在一定程度上降低法律的威嚴(yán)性，間接提高了社會(huì)民眾的接受成本。

2016年《檔案法》第六十三條規(guī)定：國家推進(jìn)新型電子檔案館系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)施電子檔案的接收和長期保存[1]19。從嚴(yán)格意義上來說，國家推進(jìn)新型電子檔案館系統(tǒng)建設(shè)僅是對過渡階段的描述，這一推進(jìn)狀態(tài)不會(huì)長期存在，因此應(yīng)表述為國家及各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)建立電子檔案館系統(tǒng)。這種表述不利于法律的穩(wěn)定。

法律的穩(wěn)定性和適應(yīng)性是評價(jià)法律的重要指標(biāo)，它們是對立統(tǒng)一的關(guān)系，穩(wěn)定性太高就會(huì)損失適應(yīng)性，而適應(yīng)度太高又會(huì)降低穩(wěn)定性。因此，完善的法律應(yīng)兼顧二者，在二者間努力尋求平衡點(diǎn)。

2.非國有檔案管理問題。1987年《檔案法》中沒有提及非國有檔案，模糊地使用“企業(yè)檔案”的字眼，不區(qū)分國有企業(yè)和非國有企業(yè)，在一定程度上影響非國有檔案的管理和利用。同時(shí)，2016年《檔案法》修訂草案中沒有明確提出非國有檔案的概念，僅在第三十六條中提出“其他單位和個(gè)人的檔案屬于單位和個(gè)人所有。檔案所有權(quán)受法律保護(hù)，不受侵犯?！盵1]19在法律層面上明確肯定了非國有檔案的所有權(quán)。但遺憾的是，新法沒有對非國有檔案進(jìn)行專章介紹，僅僅略有提及，也沒有說明民營企業(yè)檔案的相關(guān)問題。

應(yīng)對非國有檔案進(jìn)行專章介紹，明確個(gè)人及其他組織的檔案應(yīng)該如何管理，應(yīng)提出針對民營企業(yè)檔案管理的建議。非國有檔案是檔案的重要組成部分，對其做專章介紹，可明確非國有檔案的價(jià)值和地位，在一定程度上有利于《檔案法》的普及，有利于非國有檔案的管理和利用。

3.檔案管理體制機(jī)制問題。1987年《檔案法》中第六條規(guī)定：國家檔案行政管理部門主管全國檔案事業(yè)，對全國的檔案事業(yè)實(shí)行統(tǒng)籌規(guī)劃，組織協(xié)調(diào)，統(tǒng)一制度，監(jiān)督和指導(dǎo)。第八條規(guī)定了：中央和縣級以上地方各級各類檔案館，是集中管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內(nèi)的檔案[2]5。1993年10月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)中央檔案館國家檔案局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制方案的通知》，確定中央檔案館與國家檔案局合并。至此，我國形成了“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子、履行兩種職能的具有中國特色的集中制領(lǐng)導(dǎo)體制”。

這種體制在當(dāng)時(shí)來看，實(shí)現(xiàn)了“轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡政和提高效率”的目標(biāo)，但是隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷深化和國家各項(xiàng)體制的改革，“局館合一”體制也暴露了越來越多的問題?！熬逐^合一”帶來了檔案行政管理部門與檔案館的編制不清、定性不明，機(jī)構(gòu)的職能弱化和工作職責(zé)混淆等問題?！熬逐^合一”體制目前已成為限制檔案工作發(fā)展的桎梏，因此許多學(xué)者寄希望于《檔案法》的修訂版。

2016年《檔案法》修訂草案中第十條規(guī)定：國家檔案行政管理部門主管全國檔案事業(yè)，對全國檔案工作實(shí)行統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)。第十一條規(guī)定：機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員，負(fù)責(zé)本單位檔案的統(tǒng)一管理，并對所屬單位、臨時(shí)機(jī)構(gòu)和派出境外的機(jī)構(gòu)、企業(yè)的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)[1]17。

由此可見，2016年《檔案法》修訂草案刪除了檔案行政管理部門職能的“統(tǒng)一制度”和“文化事業(yè)機(jī)構(gòu)”的定位，明確了中央檔案館、一史館和二史館的具體分工，但是沒有明確提出新的定位。從2016年《檔案法》修訂草案中不難發(fā)現(xiàn)其傾向檔案館為事業(yè)單位的態(tài)度，尤其第五十四條“利用檔案不得收取工本費(fèi)以外的費(fèi)用”[1]20可作為佐證。但同時(shí)，新法沒有肯定或否定局館合一，也沒有給出檔案館不是文化事業(yè)機(jī)構(gòu)而是事業(yè)單位或其他形式的解決方案，可以說并沒有直接涉及檔案管理體制機(jī)制的問題，更沒有解決目前“局館合一”的尷尬處境，是為不足。

4.檔案移交的時(shí)限問題。1987年《檔案法》第十一條中規(guī)定：機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織必須按照國家規(guī)定，定期向檔案館移交檔案[2]5。僅提出了定期移交，但沒說清定期的時(shí)限。2016年《檔案法》修訂草案第二十一條中規(guī)定：應(yīng)當(dāng)歸檔保存的文件、記錄和數(shù)據(jù)材料，應(yīng)當(dāng)及時(shí)收集、整理，定期向本單位檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員歸檔[1]18。文件、記錄和數(shù)據(jù)材料的收集、整理、歸檔應(yīng)當(dāng)納入單位相關(guān)人員崗位職責(zé)，作為工作、活動(dòng)或者任務(wù)完成的必備環(huán)節(jié)。

可以看到，《檔案法》修訂草案中雖然提出檔案移交納入相關(guān)人員崗位責(zé)任等具體措施，可在一定程度上解決收集難的問題，但尚未從根本上解決問題，未明確規(guī)定檔案移交的時(shí)限，難以科學(xué)規(guī)范地開展收集工作。

二、對檔案屬概念的表述有待商榷

1987年《檔案法》中第二條規(guī)定：本法所稱的檔案，是指過去和現(xiàn)在的國家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織以及個(gè)人從事政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化、宗教等活動(dòng)直接形成的對國家和社會(huì)有保存價(jià)值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄[2]4。2016年《檔案法》修訂草案中第三條規(guī)定：本法所稱的檔案，是指機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位、其他組織和個(gè)人在各項(xiàng)工作和活動(dòng)中形成的，對國家、社會(huì)和單位、個(gè)人具有利用價(jià)值、應(yīng)當(dāng)歸檔保存的各種形式和載體的文件、記錄和數(shù)據(jù)[1]17。

由此可見，兩個(gè)版本的檔案法修改了檔案定義，在屬概念上做出了重大改動(dòng)。根據(jù)1987年《檔案法》，檔案定義的屬概念為歷史記錄，2016年《檔案法》修訂草案中將檔案定義的屬概念改為了文件、記錄和數(shù)據(jù)。此處的改動(dòng)值得商榷。

1.以歷史記錄為屬概念。以歷史記錄為檔案的屬概念，這一觀點(diǎn)從20世紀(jì)80年代討論到21世紀(jì)初。1981年，王德俊在其《淺談檔案定義問題》[3]中率先提出以歷史記錄為檔案的屬概念。1988年，吳寶康、丁永奎主編的《檔案學(xué)概論》[4]10中也贊同這一觀點(diǎn)。同時(shí)，2000年《檔案工作基本術(shù)語》及2002年《新時(shí)期中國檔案建設(shè)與管理》都以歷史記錄為檔案的屬概念。而1987年《檔案法》則是賦予了歷史記錄這一屬概念法律確認(rèn)。

以歷史記錄為檔案屬概念的優(yōu)勢有以下兩點(diǎn)。第一，歷史記錄說承認(rèn)了檔案是原始的歷史記錄，正確體現(xiàn)了檔案的本質(zhì)屬性，強(qiáng)調(diào)了檔案的歷史聯(lián)系。第二，清晰表述了檔案的形成過程，即檔案是由何主體在何種條件下形成的何種載體的記錄。這種表述改良了文件說中對檔案載體的限制，包容了檔案的各種載體形式。

但是，把檔案的屬概念直接概括為歷史記錄有以下兩個(gè)缺陷：第一，歷史記錄作為屬概念范圍模糊且較為寬泛。歷史記錄的概念不夠明確，因此它所劃定的范疇較為模糊。檔案和文件、文物、圖書、報(bào)紙等都是歷史記錄，但不是所有的歷史記錄都是檔案。顯然，歷史記錄說犯了邏輯學(xué)中“定義項(xiàng)中不能包括含混的概念和語詞”的錯(cuò)誤，不符合定義規(guī)則。第二，歷史記錄或原始記錄會(huì)使用戶產(chǎn)生一種檔案只是歷史的錯(cuò)覺，忽視了檔案的作用和價(jià)值。

2.以文件、記錄和數(shù)據(jù)為屬概念。以文件、記錄和數(shù)據(jù)為檔案的屬概念，這一觀點(diǎn)在2016年《檔案法》修訂草案中提出。以文件、記錄和數(shù)據(jù)為屬概念，有一定的優(yōu)勢。這一屬概念運(yùn)用了列舉的方法，把檔案的范圍界定地相對清晰明了，有助于沒有檔案學(xué)基礎(chǔ)的社會(huì)公眾理解檔案定義，有利于檔案宣傳。但是，以文件、記錄和數(shù)據(jù)為檔案的屬概念有以下兩個(gè)缺陷：第一，文件和記錄是包含與被包含的關(guān)系，不能同時(shí)存在。文件是一種記錄，文件以記錄為屬概念，這一觀點(diǎn)存在邏輯錯(cuò)誤。第二，文件、記錄和數(shù)據(jù)這一屬概念過于冗長，過長的檔案屬概念不利于檔案定義的傳播。

三、2016年《檔案法》修訂草案的進(jìn)步

1.更加關(guān)注“人”。1987年《檔案法》第九條提出：檔案工作人員應(yīng)當(dāng)忠于職守，遵守紀(jì)律，具備專業(yè)知識[2]5。2016年《檔案法》修訂草案第十五條拓展為：從事檔案工作的人員，應(yīng)當(dāng)忠于職守、遵守法紀(jì)、恪守職業(yè)道德，具備檔案管理及相關(guān)的專業(yè)知識和業(yè)務(wù)技能。同時(shí)，第十六條提出：國家對檔案管理中從事接收、整理和保護(hù)等工作、接觸有毒有害物質(zhì)的人員，給予崗位津貼[1]18。這說明國家在制定法律時(shí)更加重視檔案工作中“人”的因素，明確規(guī)定了檔案管理人員的必備素質(zhì)，同時(shí)也落實(shí)了檔案管理人員的基本待遇。檔案工作是一項(xiàng)圍繞檔案開展的工作，但這項(xiàng)工作必須依靠人來完成，關(guān)注人才、保護(hù)人才是檔案工作可持續(xù)發(fā)展的必經(jīng)之路。

2.解決了政策不兼容問題。1987年《檔案法》與2007年頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》中部分規(guī)定不兼容。理論上下位法應(yīng)服從于上位法，檔案法是部門法，政府信息公開條例僅屬于法規(guī)應(yīng)服從于檔案法。但在實(shí)際工作中，檔案法的規(guī)定過于陳舊，不符合21世紀(jì)政府信息公開需求，部分地區(qū)會(huì)選擇執(zhí)行條例而非檔案法。

2016年《檔案法》修訂草案中第45條明確規(guī)定了：國家檔案館保存的檔案，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，以及其他因涉及國家安全和利益按規(guī)定不予公開外，最晚不遲于形成后20年公開；檔案中屬于應(yīng)公開的政府信息應(yīng)當(dāng)公開。形成已滿20年仍不宜公開的檔案，應(yīng)當(dāng)報(bào)本級檔案行政管理部門審核批準(zhǔn)[1]20。以法律的形式肯定了政府信息公開，解決了檔案法與政府信息公開條例的沖突和矛盾。

同時(shí)，2016年《檔案法》修訂草案解決了與《中華人民共和國保密法》不兼容的問題。第三十三條規(guī)定了：涉及國家秘密的檔案，密級的變更和解密，必須按照國家有關(guān)保密法律法規(guī)辦理[1]19。

3.明確電子文件的法律地位。20世紀(jì)80年代我國互聯(lián)網(wǎng)和計(jì)算機(jī)應(yīng)用尚未普及，因而1987年《檔案法》中沒有提到與電子文件有關(guān)的事項(xiàng)。隨著社會(huì)的發(fā)展，二十年后的今天，電子文件深入到生產(chǎn)生活的方方面面，已經(jīng)無法忽視。為更好地管理電子文件，2016年《檔案法》修訂草案中新增了第六章檔案信息化與電子檔案管理。其中第六十四條規(guī)定了：符合國家電子檔案形成和管理規(guī)范要求的電子檔案具有與紙質(zhì)檔案同等的法律效力[1]21。這一條清楚地說明了電子文件和紙質(zhì)文件的法律地位一樣受到法律認(rèn)可，改變了長期以來電子文件“零證據(jù)力”的現(xiàn)狀，有利于電子文件的規(guī)范化管理。

四、小結(jié)

從1987年《檔案法》到2016年《檔案法》修訂草案的出臺(tái)間隔了近20年，是這20年中關(guān)心檔案學(xué)的社會(huì)各界人士的不懈努力才孵化出今天的修訂草案。我國《檔案法》修訂正面臨著許多問題，其中修訂草案只解決了其中的一小部分。即使修訂草案最終獲得審議通過仍然存在許多不足，但是瑕不掩瑜?？偟膩碚f，2016年《檔案法》修訂草案是1987年《檔案法》的升級版，完善和豐富了許多內(nèi)容，是檔案法修訂史上的跨越式進(jìn)步。

[1]《中華人民共和國檔案法》修訂草案（送審稿）[J].中國檔案，2016（7）.

[2]中華人民共和國檔案法[J].檔案學(xué)研究，1987（1）.

[3]王德俊.淺談檔案定義問題[J].檔案，1981（6）.

[4]吳寶康，和寶榮，丁永奎.檔案學(xué)概論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，1988.

Discussion on the Archives Law Revision

Dai Yang,Shen Xiaoxue
(Public Administration School of Sichuan University,Chengdu 610065,China)

The Archives Law of the People's Republic of China has experienced several times of modification since 1987.In May 2016,the National Archives released the revised draft of archives law and solicited public opinion.The two versions of "archives law"in 1987 and 2016 are compared to analyze the progress and deficiency,in order to provide references for future.

archives law;revised draft;deficiency;progress

10.16565/j.cnki.1006-7744.2017.09.05

代陽，沈曉雪，四川大學(xué)公共管理學(xué)院，研究方向?yàn)闄n案學(xué)理論與方法。

G270

A

2016-12-21