政府信息公開環(huán)境下檔案開放制度的創(chuàng)新發(fā)展

李 蕊

（遼寧省計(jì)劃生育科學(xué)研究院 沈陽 110031）

政府信息公開環(huán)境下檔案開放制度的創(chuàng)新發(fā)展

李 蕊

（遼寧省計(jì)劃生育科學(xué)研究院 沈陽 110031）

政府信息公開是時(shí)下社會(huì)熱點(diǎn)問題之一，是公眾了解政府行為的主要途徑，也是公眾監(jiān)督政府行為的重要依據(jù)，檔案開放制度起源于18世紀(jì)的資本主義國(guó)家，檔案開放制度在我國(guó)實(shí)行也有30多年的歷史，其主要目的是公開一些符合規(guī)定的檔案，使社會(huì)大眾了解國(guó)家重大決策、辦事制度等，并為大眾提供學(xué)習(xí)和參考的“第一手資料”。政府信息公開環(huán)境下的檔案開放制度如何更好地服務(wù)于社會(huì)大眾一直是專家學(xué)者們研究的重點(diǎn)，現(xiàn)就政府信息公開環(huán)境下創(chuàng)新檔案開放制度的途徑提出一些觀點(diǎn)并加以論述。

政府信息公開 檔案開放制度 立法 銜接斷層 創(chuàng)新

政府信息公開是指行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)制訂組織、規(guī)章授權(quán)部門、制度授權(quán)委托部門，在執(zhí)行國(guó)家公共管理職權(quán)過程中，遵照法定程序和形式，主動(dòng)或依申請(qǐng)而向特定的個(gè)人或組織公開其在履行公共管理和服務(wù)過程中產(chǎn)生的行為，其實(shí)質(zhì)是政府向大眾提供信息服務(wù)的全過程。檔案是一個(gè)國(guó)家的重要信息資源，檔案的保護(hù)關(guān)系到國(guó)家、人民的安全和國(guó)計(jì)民生，在政府信息公開環(huán)境下開放檔案的管理，是一個(gè)國(guó)家綜合國(guó)力強(qiáng)有力的體現(xiàn)。我國(guó)施行的第一版《中華人民共和國(guó)檔案法》是1987年9月5日由全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第22次會(huì)議審議通過的，1996年7月5日全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第20次會(huì)議審議通過《中華人民共和國(guó)檔案法（修正版）》，《檔案法》具有政治性、廣泛性和專業(yè)性[1]的特點(diǎn)。檔案公布是國(guó)家授權(quán)的有關(guān)機(jī)關(guān)單位和檔案館依照《檔案法》相關(guān)規(guī)定向社會(huì)公布檔案的行為[2]，檔案公布的途徑可以通過圖書、期刊或報(bào)紙以及新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)媒體或電臺(tái)等媒體向社會(huì)公開，為大眾提供方便。通過對(duì)政府信息公開環(huán)境下檔案開放程度的詳細(xì)論證得出：現(xiàn)階段的檔案開放制度還處于發(fā)展中階段，不免存在著一些問題，下面就以下幾方面加以論述。

一、我國(guó)政府信息公開環(huán)境下檔案開放制度的發(fā)展現(xiàn)狀

1.我國(guó)檔案開放制度的立法體系。1987年《中華人民共和國(guó)檔案法》施行以來，針對(duì)檔案開放政策就提出過“到2009年實(shí)現(xiàn)中國(guó)10萬卷外交檔案開放”的目標(biāo)，引起了世界同行們的普遍關(guān)注。時(shí)至今日我國(guó)檔案開放制度已經(jīng)歷了30年的風(fēng)雨歷程，各方面體制不斷修正、完善，也出臺(tái)了一系列的法律規(guī)定，其中包括《中華人民共和國(guó)檔案法》、《政府信息公開條例》、《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》等[3]，就實(shí)際情況來看我國(guó)的政府信息公開配套法律法規(guī)還存在一些“銜接斷層”，且政府公開信息后檔案開放的步伐還很慢，時(shí)間上不能與政府信息公開完全保持一致。

2.我國(guó)檔案開放制度的立法理念。1996年《中華人民共和國(guó)檔案法（修正版）》對(duì)我國(guó)檔案資源公開、發(fā)布和利用做出了如下規(guī)定：為了加強(qiáng)對(duì)檔案的管理與收集、整理工作，有效地保護(hù)和利用檔案，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，制定本法[4]。通過這項(xiàng)規(guī)定不難看出政府對(duì)待我國(guó)檔案開放制度的態(tài)度，也就是檔案開放管理中檔案的保護(hù)和管理是最重要的，在此基礎(chǔ)上才能合理地利用檔案資源，在我國(guó)實(shí)際的檔案開放領(lǐng)域中大多數(shù)關(guān)于檔案利用的規(guī)定和條款都是為了滿足行業(yè)本身需求所設(shè)定的，所以這方面的規(guī)定和條款相對(duì)較少。

3.我國(guó)檔案開放制度的立法限制。我國(guó)目前施行的《檔案法》當(dāng)中的許多規(guī)定是不利于檔案使用者獲取和利用檔案中的信息的，《檔案法》當(dāng)中規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民和組織持有合法證明，可以利用已開放的檔案。所以在公民能夠提供自身身份有效證明的情況下，就有權(quán)利查閱和利用檔案開放資料?？墒?，《中華人民共和國(guó)檔案法》的立法理念是首先要保護(hù)和管理檔案，然后再利用檔案，而對(duì)大眾知情權(quán)方面考慮的還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，在一些條款中附加了較多的使用權(quán)限，檔案開放制度變成了“審批授予制”[5]，就是檔案是有關(guān)部門和行政機(jī)關(guān)整理完成的，就一定要經(jīng)過有關(guān)部門和行政機(jī)關(guān)的權(quán)限授予方可查閱使用。這些規(guī)則都是和《檔案法》中的相關(guān)規(guī)定背道而馳的，因此造成了相關(guān)部門與機(jī)關(guān)單位拒絕施行檔案公開制度的現(xiàn)狀。

二、政府信息公開環(huán)境下檔案開放制度存在的問題

1.政府信息公開環(huán)境下檔案開放制度的“銜接斷層”。在政府信息公開環(huán)境下，我國(guó)的檔案開放制度存在著“銜接斷層”的問題。第一，從檔案開放的實(shí)施時(shí)間與信息公開的時(shí)間銜接關(guān)系來看，我國(guó)《檔案法》中規(guī)定的是：國(guó)家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)自形成之日起滿30年向社會(huì)開放。根據(jù)政府信息公開環(huán)境下檔案開放制度即時(shí)開放的原則，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了檔案開放的“無縫對(duì)接”；此外，一般情況下檔案要有30年的封閉期才可以對(duì)外界公布，更談不上提前開放了。第二，檔案開放制度要有幾十年的時(shí)間限制，原則上說有些重要檔案確實(shí)需要一個(gè)長(zhǎng)時(shí)間的封閉期，但是對(duì)于大多數(shù)檔案來講幾十年的封閉期是相對(duì)較長(zhǎng)的，長(zhǎng)時(shí)間的封閉不利于檔案公開制度的有效實(shí)施，這就是檔案開放制度的“銜接斷層”。因此，羅玉蘭、李賽鳳、韓夢(mèng)瑤[6]等學(xué)者提出，政務(wù)公開背景下檔案信息不設(shè)置30年的“隱藏期”，讓可以公開的檔案合理開放，并縮短檔案開放時(shí)間限制。第三，檔案信息的公開原則是“檔案開放的管理與權(quán)力”原則，可以理解為“政府信息的公開以公開為原則，不公開為例外”，這項(xiàng)原則是政府檔案公開原則的“第一原則”，除不公開的七類信息外，其他信息均應(yīng)及時(shí)公開。《中華人民共和國(guó)檔案法》和相關(guān)的實(shí)施法規(guī)中將年滿30年的和可提前對(duì)外開放的檔案重點(diǎn)列出，遵循的原則是“滿30年的檔案按規(guī)定時(shí)間開放是原則，提前開放是例外”這種保守的檔案管理準(zhǔn)則。我國(guó)的檔案開放制度是在國(guó)家處于相對(duì)封閉的歷史時(shí)期形成的，受有關(guān)部門與機(jī)關(guān)政府的檔案管理制度影響較多，這種特殊的社會(huì)背景下形成的檔案管理制度多多少少存在著政府信息公開與檔案開放之間的“銜接斷層”。

2.政府信息公開立法制度與檔案開放制度存在矛盾。以目前實(shí)行的檔案開放制度適應(yīng)的主體看來，《中華人民共和國(guó)檔案法》中涉及的開放主體，還有《各級(jí)國(guó)家檔案館開放檔案辦法》中涉及的開放主體，或者是檔案開放制度實(shí)施中遇到的具體工作任務(wù)主體，行業(yè)規(guī)則限定為國(guó)家檔案館或各級(jí)各類檔案館的職責(zé)范圍，而政府機(jī)關(guān)的檔案室并不被列為檔案開放制度適用的主體之列。然而《政府信息公開條例》中將“政府機(jī)關(guān)”作為檔案公開的主體，并界定為“行政機(jī)關(guān)與法律、法規(guī)授權(quán)行使行政管理職能或提供公共服務(wù)的其他組織”?？卢摤?、田麗君、孫麗娜等[7]學(xué)者研究提出將行政機(jī)關(guān)作為主體，各級(jí)檔案館、檔案管理局都可以作為政府信息公開適用的主體，各級(jí)機(jī)關(guān)檔案管理部門對(duì)政府機(jī)關(guān)制作、獲得、擁有信息承擔(dān)服務(wù)的義務(wù)。就政府信息公開制度下檔案開放所適應(yīng)的客體來講，《各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》第20條中規(guī)定的“控制使用范圍”與《政府信息公開條例》中規(guī)定的7條“不允許公開的政府信息”規(guī)則不兼容，經(jīng)常出現(xiàn)現(xiàn)實(shí)實(shí)施混亂、操作不協(xié)調(diào)、檔案信息開放后出現(xiàn)使用權(quán)限等現(xiàn)象，就兩者所適用的主體來看，存在“銜接斷層”問題，具體會(huì)表現(xiàn)為檔案公開后政府電子文件使用權(quán)限面積擴(kuò)大，使文件形成機(jī)關(guān)及有關(guān)部門與保管檔案部門之間的信息交換效率降低、加大工作人員勞動(dòng)量。

3.施行檔案開放的技術(shù)手段落后。目前，我國(guó)檔案向公眾開放的渠道還比較少：一種是通過行政機(jī)關(guān)和有關(guān)部門的檔案匯編、公報(bào)或主動(dòng)告知方式，向社會(huì)大眾公開政府信息，另一種是需要利用檔案資源人員向檔案管理部門提出申請(qǐng)，經(jīng)申請(qǐng)批準(zhǔn)后獲得檔案信息。這些公開方式就是通常所說的主動(dòng)公開與被動(dòng)公開或申請(qǐng)公開。我國(guó)現(xiàn)行的檔案開放制度對(duì)檔案申請(qǐng)利用者制訂的規(guī)章制度和使用權(quán)限限制較多而且較詳細(xì)、具體，但對(duì)于主動(dòng)公開機(jī)關(guān)和相關(guān)部門沒有具體限制和規(guī)定，而且對(duì)于被動(dòng)公開對(duì)象的檔案使用權(quán)利沒有真正重視起來。近年來，相關(guān)檔案管理部門也在逐步地完善全面、系統(tǒng)、科學(xué)的申請(qǐng)管理制度，但大多數(shù)還處于散亂、迷茫的階段，還無法提到立法的高度，對(duì)其可操作性和可行性的驗(yàn)證還不足，公民或社會(huì)組織向檔案部門咨詢或申請(qǐng)?zhí)峁n案信息一般很難得到滿足。姜鑫、馬海群等[8]學(xué)者研究提出：政府信息公開背景下的檔案開放，各地區(qū)的措施還缺乏統(tǒng)籌與規(guī)劃，各地實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)不能統(tǒng)一，法規(guī)條文與實(shí)際操作不能配套。現(xiàn)在行業(yè)中檔案公開的方式還屬傳統(tǒng)模式，比如檔案展覽、陳列或制作宣傳冊(cè)等，而檔案公開的范圍也大多會(huì)在機(jī)關(guān)、組織內(nèi)部，民眾如需獲得檔案信息還要以提出申請(qǐng)的方式向有關(guān)部門獲得檔案信息，雖然目前政府機(jī)關(guān)及有關(guān)部門利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)將檔案信息向大眾公開，但是更新速度和檔案開放范圍還有待改善。

三、政府信息公開環(huán)境下的檔案開放制度創(chuàng)新

1.政府信息公開環(huán)境下的檔案信息分級(jí)、分類管理制度。政府信息公開背景下的檔案開放制度是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、系統(tǒng)性的工程，在資源共享的互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，既要保證用戶的合法權(quán)益，又要防止信息發(fā)布部門的數(shù)據(jù)被非法盜用，造成國(guó)家和檔案信息使用者的機(jī)密被泄露和經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)遭受損失。檔案信息的分級(jí)分類公開是實(shí)現(xiàn)信息資源共享的重要前提，而且需要通過具體的檔案信息公開與保密規(guī)定范疇，需要對(duì)檔案信息資源進(jìn)行總體規(guī)劃，將保密檔案信息、內(nèi)部檔案信息、公共檔案信息和公益檔案信息分類劃分，界定其范疇，并根據(jù)檔案信息本身不同的性質(zhì)來制定不同的公開級(jí)別，在保障檔案信息安全的前提條件下將內(nèi)容公開，使大眾更好地獲取和利用政府檔案資源，發(fā)揮政府檔案資源最大的作用和影響效果。政府檔案開放管理資源的分類是在某種擁有共同屬性的信息資源基礎(chǔ)上建立起來的，通過檔案信息資源的特征和屬性把他們分類管理，并建立資源分類管理目錄體系，從而實(shí)現(xiàn)政府檔案信息資源的管理、公開服務(wù)和資源共享，進(jìn)一步深化政府信息資源的開發(fā)利用。目前，我國(guó)實(shí)行的公開信息資源可分為三大類：社會(huì)公開檔案信息資源、部門共享檔案信息資源和依法專用檔案信息資源。在分級(jí)分類的基礎(chǔ)上，公共檔案館和各級(jí)檔案管理部門在法定范圍內(nèi)依法公開其檔案信息資源，并明確不同的檔案開放管理重點(diǎn)內(nèi)容，確保政府信息檔案資源得到充分的利用。

2.確保檔案開放目錄及時(shí)更新?！墩畔⒐_條例》和《國(guó)家檔案局政府信息公開工作管理辦法（試行）》當(dāng)中都規(guī)定，檔案形成部門、管理部門與公開部門應(yīng)按照公開目錄與公開指南及時(shí)并準(zhǔn)確地更新檔案信息內(nèi)容。學(xué)者許正[9]研究指出：政府信息公開應(yīng)該全面具體并且具有時(shí)效性，其中包括政府信息公開目錄中列出的政府信息名稱、內(nèi)容概要、索引和生成日期等。此外，還要包括政府信息的獲取方式、有關(guān)部門聯(lián)系電話、傳真號(hào)碼、電子郵箱、辦公地點(diǎn)、工作日時(shí)間以及信息管理機(jī)構(gòu)名稱等內(nèi)容。在實(shí)施檔案公開時(shí)還應(yīng)該及時(shí)更新信息目錄，并針對(duì)目錄公開周期、公開范圍與內(nèi)容、公開審核程序與結(jié)果和崗位責(zé)任等建立相應(yīng)的規(guī)章制度。

3.檔案管理人員實(shí)行考核制。我國(guó)政府信息公開環(huán)境下的檔案開放工作還有很長(zhǎng)的路要走，檔案開放工作肩負(fù)了很多社會(huì)責(zé)任和民眾的期望，因此，提高檔案信息管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、工作態(tài)度、崗位責(zé)任心和服務(wù)大眾的思想意識(shí)十分重要。檔案開放工作責(zé)任考核制度還需要多方面協(xié)調(diào)配合共同制定，既要考慮到檔案信息本身的科學(xué)性、有效性、及時(shí)性與實(shí)用性，還要考慮到管理檔案信息有關(guān)部門及機(jī)關(guān)對(duì)檔案信息的評(píng)價(jià)方法和查閱點(diǎn)的考核，將檔案開放管理工作具體化、責(zé)任化、量化到每一個(gè)管理人員自身，從而促進(jìn)我國(guó)的檔案開放制度科學(xué)、合理并有序地運(yùn)行。

政府信息公開的意義在于：（1）實(shí)現(xiàn)大眾的知情權(quán)，即將國(guó)家的每一歷史階段的重大決策和重要事務(wù)向社會(huì)公開，使社會(huì)大眾享有對(duì)檔案信息的知情權(quán)；（2）幫助政府有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，維護(hù)國(guó)家形象，在突發(fā)性社會(huì)問題中可以及時(shí)化解矛盾，維護(hù)國(guó)家尊嚴(yán)，防止居心不良的個(gè)人和社會(huì)組織的惡意誹謗；（3）及時(shí)化解謠言，穩(wěn)定社會(huì)秩序，在流言四起的時(shí)候，政府信息公開是制止謠言、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的有力武器；（4）促進(jìn)民主和諧，制約濫用權(quán)力，人民民主集中制是我國(guó)政治權(quán)力的核心，人民享有對(duì)國(guó)家決策的知情權(quán)，政府信息及時(shí)公開還可以制約某些部門及個(gè)人濫用手中的權(quán)力，貪污腐??；（5）促進(jìn)社會(huì)資源合理利用，政府既應(yīng)該及時(shí)公布國(guó)家的政策、方針，還應(yīng)該及時(shí)公布與人民生活息息相關(guān)的宏觀決策、服務(wù)信息、市場(chǎng)信息和管理信息，使這些信息資源得到最大限度的利用。

綜上所述，政府信息公開背景下的檔案開放制度當(dāng)中，檔案用戶所能夠獲得的檔案信息還不能夠完全滿足用戶的需要，而且獲得的途徑還有難度，用戶對(duì)于檔案的利用需求根據(jù)自身的需求不同而存在多樣性的問題，這些都給檔案開放制度造成了一定難度，檔案管理部門及人員需要耐心了解用戶的需求，并仔細(xì)分析其需求，最后根據(jù)用戶的不同需求來制定科學(xué)合理的檔案開放制度。從作者本身角度出發(fā)，作為檔案管理人員，應(yīng)該科學(xué)合理地利用政府信息資源，切實(shí)從使用者的角度出發(fā)，提高自身綜合水平，更好地為科研、生產(chǎn)工作服務(wù)。

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遼寧省省檔案局科技項(xiàng)目（L－2016－R－2）。

李蕊，遼寧省計(jì)劃生育科學(xué)研究院，研究方向?yàn)闄n案管理。

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2017-07-14