基于SWOT 分析法的“省管縣”體制運(yùn)作分析

陳 芹 芹

(延安大學(xué) 公共管理學(xué)院，陜西 延安 716000)

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【區(qū)域經(jīng)濟(jì)與特色產(chǎn)業(yè)研究】

基于SWOT 分析法的“省管縣”體制運(yùn)作分析

陳 芹 芹

(延安大學(xué) 公共管理學(xué)院，陜西 延安 716000)

“省管縣”體制是我國當(dāng)前政府層級(jí)制度改革的一種發(fā)展趨勢(shì)，能夠克服“市管縣”體制暴露出的諸多弊端。但當(dāng)前在該體制下我國省、市、縣三者之間的關(guān)系仍未處理得當(dāng)，行政監(jiān)管難度加大、中心城市發(fā)展受限、事權(quán)與財(cái)權(quán)的摩擦加劇、“諸侯經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象出現(xiàn)等問題仍然層出不窮。文章基于SWOT法，在對(duì)“省管縣”體制的優(yōu)劣及其面臨的機(jī)會(huì)與威脅進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，從不同戰(zhàn)略的組合選擇、政區(qū)架構(gòu)的優(yōu)化方向、功能權(quán)力的重新界定以及現(xiàn)有問題的緩解處理等角度提出我國“省管縣”體制運(yùn)作可能的優(yōu)化舉措。

市管縣；省管縣；SWOT分析

0 引言

“市管縣”體制的形成、發(fā)展和延續(xù)有著非常復(fù)雜的原因，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特別是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、行政治理環(huán)境和手段的變化，因?qū)蛹?jí)過多而導(dǎo)致的問題日益顯現(xiàn)，尤其表現(xiàn)在影響行政管理高效運(yùn)轉(zhuǎn)和市縣之間惡性爭(zhēng)利方面，嚴(yán)重制約著省、市、縣之間的良性循環(huán)發(fā)展。在此背景之下，“省管縣”體制強(qiáng)勢(shì)而起，輔助直至替代了“市管縣”體制在我國行政管理當(dāng)中的主導(dǎo)地位，但其并未完勝“市管縣”體制，在當(dāng)前的實(shí)踐當(dāng)中也暴露出了諸多問題，其發(fā)展優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)并存,機(jī)會(huì)和威脅也并存，各省市縣在實(shí)踐的同時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)自身實(shí)行“省管縣”體制的環(huán)境進(jìn)行SWOT分析，以便趨利避害、揚(yáng)長(zhǎng)避短，最大化發(fā)揮“省管縣”體制的應(yīng)有價(jià)值。

SWOT分析法主要是一種企業(yè)內(nèi)部分析方法，即根據(jù)企業(yè)自身的既定內(nèi)在條件進(jìn)行分析，找出企業(yè)的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)及核心競(jìng)爭(zhēng)力之所在，從而將公司的戰(zhàn)略與公司內(nèi)部資源、外部環(huán)境有機(jī)結(jié)合。其中S代表strength(優(yōu)勢(shì))、W代表weakness(弱勢(shì))、O代表opportunity(機(jī)會(huì))、T代表threat(威脅)，S、W是內(nèi)部因素，O、T是外部因素，兩類因素共同形成企業(yè)“能夠做的”(即組織的強(qiáng)項(xiàng)和弱項(xiàng))和“可能做的”(即環(huán)境的機(jī)會(huì)和威脅)兩者之間的有機(jī)組合，具體包括WO戰(zhàn)略(扭轉(zhuǎn)性戰(zhàn)略)、SO戰(zhàn)略(增長(zhǎng)型戰(zhàn)略)、WT戰(zhàn)略(防御型戰(zhàn)略)和ST戰(zhàn)略(多種經(jīng)營戰(zhàn)略)。SWOT分析有利于企業(yè)認(rèn)清形勢(shì)，制定符合自身成長(zhǎng)的戰(zhàn)略，從而實(shí)現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展。這種實(shí)事求是、兼顧全局、立足長(zhǎng)遠(yuǎn)的理念同樣也適合政府組織，契合新公共管理理念，對(duì)于“省管縣”體制的發(fā)展推進(jìn)更是具有警醒和啟示作用。

1 “省管縣”體制的發(fā)展演進(jìn)

1.1 “市管縣”體制的衰退

郡縣治則天下安，縣域強(qiáng)則國家富?？h級(jí)政權(quán)一直是我國歷朝歷代國家政權(quán)的基礎(chǔ)，在整個(gè)國家的長(zhǎng)治久安中扮演著不可或缺的角色。新中國成立初期，我國就有少數(shù)城市實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，注重縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，隨后新城市不斷增多，20世紀(jì)50年代末達(dá)到第一次高潮，但60年代初開始回落并進(jìn)入低潮，而70年代又逐漸復(fù)蘇，改變?cè)械貐^(qū)建制；從1982年開始，又掀起新一輪的“市管縣”體制改革浪潮，地市合并，城市升格，到1994年年底，除海南省外，大陸各省自治區(qū)和直轄市都試行了“市管縣”體制?！笆泄芸h”體制存在的合法性問題雖一直備受爭(zhēng)議，但其較好地解決了社會(huì)轉(zhuǎn)型初期行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)的磨合問題，在一定程度上促進(jìn)了區(qū)域中心城市帶動(dòng)和輻射作用的發(fā)揮，有助于城鄉(xiāng)各自發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)并推動(dòng)了城市化的發(fā)展進(jìn)程。不過伴隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治的復(fù)雜化發(fā)展，其暴露出眾多弊端，積極作用被嚴(yán)重稀釋，面臨的挑戰(zhàn)越來越嚴(yán)峻，市本位傾向嚴(yán)重,即資源向地市傾斜的偏向性越來越明顯，地市成為縣域經(jīng)濟(jì)的“抽血機(jī)”而非助推器，“漏斗效應(yīng)”“馬太效應(yīng)”、市卡縣、市刮縣、市擠縣等問題日益突出，地市蠶食和盤剝著縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的所需資源以及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)深化，城鄉(xiāng)互動(dòng)失效且發(fā)展極不平衡，行政層級(jí)過多、機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下和城市虛化現(xiàn)象嚴(yán)重等，“市管縣”體制的改革呼聲已不容忽視，改革進(jìn)行已刻不容緩。

1.2 “省管縣”體制的興起

基于“市管縣”體制本身的違憲爭(zhēng)議和日益顯露出的弊端矛盾，“省管縣”體制應(yīng)運(yùn)而生，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和行政體制改革的急切要求和戰(zhàn)略選擇。在模式上其包括“縣財(cái)省管”和“經(jīng)濟(jì)擴(kuò)權(quán)”，在內(nèi)容上其包括財(cái)政省直管縣和行政省直管縣，在范圍上其包括全面直管和省內(nèi)單列[1]，旨在減少地市對(duì)縣域的盤剝，擴(kuò)大縣域發(fā)展的自主權(quán)，改觀市縣發(fā)展的不平衡現(xiàn)狀，促進(jìn)行政層級(jí)的扁平化發(fā)展，從而推動(dòng)省、市、縣三者的長(zhǎng)足發(fā)展。從1992年開始,在中央政府的支持下,為了克服“市管縣”體制的弊端，激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，浙江、河北、江蘇、廣東、吉林、海南等省份陸續(xù)進(jìn)行了“省管縣”體制的改革試點(diǎn),目前全國試點(diǎn)“省管縣”體制的覆蓋面已超2/3，主要形成了注重財(cái)政體制突破和重視行政體制突破的浙江模式和海南模式兩種典型模式。

浙江模式直指省、市、縣三者之間的財(cái)政收支分配和縣域經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的放寬，目前已從前四輪的省內(nèi)單列擴(kuò)展到第五輪的全面直管，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”政策是其形成三分天下有其一的百強(qiáng)縣格局的重要推動(dòng)因素，為其他省市財(cái)政體制的改革提供了借鑒經(jīng)驗(yàn)；但同時(shí)也正是這項(xiàng)體制使其地級(jí)中心城市無法得以迅速發(fā)展，“弱市強(qiáng)縣”的尷尬現(xiàn)象普遍存在，在“兩保兩掛”政策的齊力作用下，省會(huì)城市杭州相較于寧波、溫州等地市無明顯競(jìng)爭(zhēng)力，義烏、東陽等縣級(jí)市的發(fā)展遠(yuǎn)超其地級(jí)市金華，形成“朝小野大”“廟小佛大”的扭曲性體制格局。海南模式直指省、市、縣三者之間的行政關(guān)系調(diào)整，其從1988年建省開始就沒有實(shí)行“市管縣”體制，全省20余個(gè)縣、縣級(jí)市、地級(jí)市都由省直接管理，皆為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)單元而不存在市縣間的行政隸屬關(guān)系，這是其可進(jìn)行全面行政省直管縣改革的特殊優(yōu)勢(shì)，相較于財(cái)政省直管縣，該種模式推進(jìn)難度更大但更為徹底，財(cái)政體制、社會(huì)管理和公共服務(wù)等權(quán)限都對(duì)縣域放開,是我國行政體制改革的一個(gè)方向和趨勢(shì)，也是對(duì)我國憲法的回歸和尊重，同時(shí)還是海南“小政府、大社會(huì)”格局的重要體現(xiàn)標(biāo)志，是海南從一個(gè)貧困大省實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的一駕強(qiáng)勁馬車；但與此同時(shí)該模式存在責(zé)權(quán)不相統(tǒng)一、省直部門權(quán)限過于集中等問題，束縛著其地市的進(jìn)一步發(fā)展壯大。

2 “省管縣”體制運(yùn)作的SWOT分析

“省管縣”體制經(jīng)過20余年的試點(diǎn)和推行，將理論和實(shí)踐進(jìn)行了深度融合，有成功之例也有失敗之地，其生根發(fā)芽、開花結(jié)果的優(yōu)勢(shì)和短處已逐漸顯露，機(jī)會(huì)和威脅也同時(shí)并存。所以“省管縣”體制的持久運(yùn)作需要對(duì)其所具有的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)及所面臨的外部機(jī)會(huì)與威脅進(jìn)行全面剖析，以更好地適應(yīng)和滿足省、市、縣健康持續(xù)發(fā)展所需。

2.1 “省管縣”體制的推行優(yōu)勢(shì)

該種模式在表象上直觀彌補(bǔ)了“市管縣”體制的缺陷，其一方面利于實(shí)現(xiàn)管理幅度和管理層次的動(dòng)態(tài)平衡，行政層級(jí)減少、管理幅度加大的扁平化組織結(jié)構(gòu)符合我國行政體制改革的方向和潮流，是行政體制發(fā)展趨勢(shì)所在；另一方面利于滿足優(yōu)化信息結(jié)構(gòu)和提高信息效率的合理訴求，減少了省縣之間的信息不對(duì)稱現(xiàn)象，精簡(jiǎn)了信息的傳遞層級(jí)鏈，改良了信息失真的不良狀況，更好地保障了縣域的信息知情權(quán)和信息使用權(quán)；再一方面利于推進(jìn)省域經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略規(guī)劃、市域經(jīng)濟(jì)的重心轉(zhuǎn)移和縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，提高了省域發(fā)展的統(tǒng)籌性和協(xié)調(diào)性，促進(jìn)了市級(jí)政府工作職能由領(lǐng)導(dǎo)管理型向自我發(fā)展型轉(zhuǎn)變并擴(kuò)大了縣域發(fā)展的自主權(quán)和抉擇權(quán)，能夠有效減少縣市之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)；還有一方面利于增強(qiáng)對(duì)省域經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和社會(huì)公平的宏觀把握，縮小了地區(qū)之間的發(fā)展差距，推動(dòng)了城鄉(xiāng)之間的均衡發(fā)展，緩解了“貧者愈貧，富者愈富”的“馬太效應(yīng)”，明晰了城鄉(xiāng)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的角色定位和方向。眾多學(xué)者，如李明強(qiáng)、龐明禮等人從優(yōu)化縣域發(fā)展環(huán)境、提高財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)效率、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變等維度闡述了“省管縣”體制的優(yōu)越性[2]。

2.2 “省管縣”體制的發(fā)展劣勢(shì)

該種模式并未在本質(zhì)上克服“市管縣”體制的弊端，其一方面因加寬了省級(jí)政府的管理幅度,擴(kuò)大了省級(jí)政府的管理半徑,加大了省級(jí)政府的管理難度，削弱了省級(jí)政府的宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)規(guī)劃能力，對(duì)縣權(quán)的監(jiān)督制約、設(shè)計(jì)落實(shí)不夠到位；另一方面導(dǎo)致地市政府財(cái)政面臨挑戰(zhàn)，發(fā)展動(dòng)力不足，壯大空間收縮，打擊了地市財(cái)政的積極性，制約了地市資源的汲取能力，加劇了市縣的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)，不利于區(qū)域中心城市的發(fā)育成長(zhǎng)，抑制了中心城市的極化效應(yīng)；再一方面“三級(jí)政府、兩級(jí)財(cái)政”的現(xiàn)狀使得市縣間行政體制與財(cái)政體系不相配套，事權(quán)與財(cái)權(quán)出現(xiàn)新的匹配難題，體制性摩擦導(dǎo)致市縣間沖突不斷、競(jìng)爭(zhēng)加劇、矛盾升級(jí)；除此之外，其易加劇市場(chǎng)分割、地區(qū)封鎖、貿(mào)易保護(hù)，引發(fā)“諸侯經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象，易導(dǎo)致地市政府支出責(zé)任弱化，出現(xiàn)跨區(qū)域公共產(chǎn)品提供缺失，公共服務(wù)供給缺位，應(yīng)對(duì)突出公共事件能力下降，區(qū)域間有效合作日益困難，城市化推進(jìn)滯緩等尷尬現(xiàn)象。眾多學(xué)者，如陳達(dá)云[3]、張占斌[4]等人從省政府的管轄問題、地級(jí)市的發(fā)展問題、市場(chǎng)分割和縣域競(jìng)爭(zhēng)問題等維度分析了“省管縣”體制面臨的困難。

2.3 “省管縣”體制的推行機(jī)會(huì)

這種體制的推行有其有利的外部環(huán)境：首先，從世界范圍看，大部分國家地方政府層級(jí)的設(shè)置均實(shí)行二級(jí)或三級(jí)制，從歷史維度看，秦始皇實(shí)行郡縣制到中華民國末期的2 100年間最常見的地方行政建制模式是實(shí)三級(jí)制和虛三級(jí)制[5]，“省管縣”體制壓縮了原來省縣間的層級(jí)設(shè)置，深得歷史實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的精髓；其次，世界政制史揭示了“城鄉(xiāng)合治”必然走向“城鄉(xiāng)分治”這一歷史規(guī)律，“市管縣”體制與該規(guī)律背道而馳，將“城鄉(xiāng)分治”重新回歸到“城鄉(xiāng)合治”這一老路上，而“省管縣”體制遵循了這一規(guī)律，符合歷史發(fā)展的潮流，利于克服二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展；再者，區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系的密切和行政隸屬關(guān)系的淡化為其提供了內(nèi)在動(dòng)力，電子政務(wù)的快速發(fā)展和交通條件的跨越改善為其提供了技術(shù)保障，部分省份的改革試點(diǎn)和理論界的研究成果為其提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒與理論基礎(chǔ)，黨政干部的廣泛支持和計(jì)劃單列政策的巨大效能為其提供了直接動(dòng)力與效法膽量；除此之外，其是提升縣域經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中所處的重要地位的需要，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的需要，是提高政府服務(wù)績(jī)效、探索公共管理創(chuàng)新和深化行政體制改革的需要。眾多學(xué)者，如汪宇明[6]、李振[7]等人從理論層面和現(xiàn)實(shí)層面兩個(gè)維度研究了“省管縣”體制的可行性。

2.4 “省管縣”體制的發(fā)展威脅

這種體制的發(fā)展有其不利的外部環(huán)境。首先，其改革績(jī)效容易因?yàn)椴慌c政府職能轉(zhuǎn)變相結(jié)合而大打折扣，“市管縣”體制的根本問題不是簡(jiǎn)單的行政區(qū)劃問題，而是結(jié)構(gòu)性的政府與市場(chǎng)的關(guān)系問題，“省管縣”體制能取得預(yù)期效果是其建立在政府與市場(chǎng)關(guān)系改革的基礎(chǔ)之上，但政府職能的轉(zhuǎn)變非一朝一夕所能完成；其次，其改革既涉及為數(shù)眾多的政府官員的升降去留等問題，又涉及數(shù)以億計(jì)的政府資產(chǎn)的科學(xué)配置等問題，還涉及新架構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)磨合等問題，其實(shí)施貫徹必須把握各省省情，因地制宜，縱觀全局，科學(xué)謀劃，增強(qiáng)制度柔性，不可草率行事，一刀推進(jìn)；再者，其改革增大了縣市間的利益平衡難度，省級(jí)政府和市級(jí)政府同時(shí)成為縣級(jí)政府的“婆婆”，“婆媳關(guān)系”難以妥當(dāng)處理，且當(dāng)前縣級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置不夠科學(xué)、地市自我意識(shí)膨脹，省、市、縣三方都需重新進(jìn)行功能定位和權(quán)力劃分；最后，其改革的配套措施尚未同步推進(jìn)，措施之間銜接短路，各方主體對(duì)其利弊的認(rèn)識(shí)仍然模糊，不利于改革的順暢實(shí)施。眾多學(xué)者，如孫學(xué)玉[8]、郭少峰[9]等人從分步進(jìn)行、兼收并納、因地制宜等維度剖析了“省管縣”體制改革發(fā)展存在的障礙。

3 “省管縣”體制運(yùn)作的優(yōu)化選擇

“省管縣”體制的推行有其自身優(yōu)勢(shì)和外部機(jī)會(huì)，但同時(shí)也存在自身劣勢(shì)和外部威脅，而各省市的實(shí)際情況不盡相同，進(jìn)行“省管縣”體制改革的環(huán)境也不盡相同，怎樣能夠讓其揚(yáng)長(zhǎng)避短、趨利避害、充分發(fā)揮體制優(yōu)勢(shì)的完善對(duì)策，主要可從以下方面著手。

3.1 因地制宜選擇推行戰(zhàn)略

九百六十萬平方公里的國土并非所有地區(qū)都適宜省直管縣，適宜推行省直管縣的地域也應(yīng)根據(jù)其所面臨的內(nèi)外部環(huán)境選擇適宜的推行戰(zhàn)略。條件成熟的地區(qū)，也即縣市間競(jìng)爭(zhēng)激烈、矛盾連連，縣域因權(quán)力過小無法保障自身的正常發(fā)展，干群認(rèn)識(shí)一致、改革呼聲強(qiáng)烈、經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)且省域面積較小的地區(qū)，如東部沿海地區(qū)的縣市可以選擇SO戰(zhàn)略，借鑒金華、義烏等典型經(jīng)驗(yàn)以充分發(fā)揮省直管縣的優(yōu)勢(shì)，抓住機(jī)會(huì)大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)；條件稚嫩的地區(qū)，也即省域管理能力有待加強(qiáng)，改革配套措施難以同步，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限，改革呼聲并不強(qiáng)烈的地區(qū)，如中部?jī)?nèi)陸地區(qū)的縣市若進(jìn)行省直管縣體制的改革，可以選擇WO戰(zhàn)略或者ST戰(zhàn)略，以抓住機(jī)會(huì)并回避省直管縣的劣勢(shì)抑或發(fā)揮優(yōu)勢(shì)并躲避或克服省直管縣的威脅；條件不成熟的地區(qū)，也即省域遼闊但經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后的地區(qū)，如西部落后地區(qū)的縣市可以選擇WT戰(zhàn)略以回避劣勢(shì)、躲避威脅，先致力于經(jīng)濟(jì)方面的發(fā)展，等各方面條件都逐步成熟起來再進(jìn)行省管縣體制的改革。各地區(qū)應(yīng)理性地判斷自身推行省直管縣體制所具備的條件和特殊情況，根據(jù)實(shí)際情況選擇推行的進(jìn)度和程度，避免出現(xiàn)邯鄲學(xué)步的不良后果。

3.2 逐步實(shí)踐優(yōu)化政區(qū)構(gòu)架

一方面，應(yīng)漸進(jìn)整合縣級(jí)政區(qū)規(guī)模與結(jié)構(gòu)，調(diào)整縣域政區(qū)架構(gòu)，因?yàn)槲覈?dāng)前縣級(jí)政區(qū)的管理幅度與規(guī)模存在巨大等級(jí)差異，推進(jìn)建制城市設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和模式的創(chuàng)新與改革，適度整合縣域政區(qū)的管轄規(guī)模，將強(qiáng)縣或強(qiáng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型為省直轄的縣級(jí)建制城市、將弱縣或小鎮(zhèn)按照一定原則進(jìn)行合并，有利于減少省直管縣市的縣域政區(qū)數(shù)量，優(yōu)化縣級(jí)政區(qū)的發(fā)展環(huán)境，提高縣域資源的利用效率；另一方面，應(yīng)逐漸推進(jìn)中心城市的行政區(qū)劃體制改革，完善中心城市政區(qū)架構(gòu)，吸取浙江模式的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，致力于建構(gòu)輻射與服務(wù)并存的市轄區(qū)領(lǐng)導(dǎo)街道社區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理體制，并適度擴(kuò)展中心城市的市轄區(qū)，縮小省級(jí)政府的管理幅度，擴(kuò)展中心城市的發(fā)展空間并完善其公共服務(wù)職能；再一方面，應(yīng)漸進(jìn)調(diào)整省域規(guī)模結(jié)構(gòu)，優(yōu)化省域政區(qū)架構(gòu)，縮小省域管轄范圍，提高省域管轄效度，可在現(xiàn)有省域架構(gòu)之上適度增加直轄市數(shù)量，逐步劃小面積過大省區(qū)，將省級(jí)政府?dāng)?shù)量逐步增加至50個(gè)左右，積極探索除切塊設(shè)市和整縣改市之外的新的設(shè)市模式等等。

3.3 結(jié)合實(shí)際重定功能權(quán)力

“市管縣”體制的弊端和“省管縣”體制的短板很大程度上并不由體制本身所導(dǎo)致，而是由體制下省、市、縣三者之間的分工合作及政府與市場(chǎng)之間的協(xié)調(diào)配合使然。為緩解“省管縣”體制的“陣痛”，必須對(duì)省、市、縣三者之間的功能權(quán)力進(jìn)行重新界定：省級(jí)政府應(yīng)聚焦省域范圍內(nèi)的統(tǒng)籌管理事務(wù)，減少不必要的政府干預(yù)，將可以下放的事權(quán)下放給地市一級(jí)，為省域政治、經(jīng)濟(jì)、文化等事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造有利的外部環(huán)境，為跨區(qū)域間的合作提供可能的便利政策；市級(jí)政府應(yīng)專職城市的經(jīng)營管理事務(wù)，撤銷其涉農(nóng)職務(wù)，將可以下放的事權(quán)下放給縣域一級(jí)，以培育發(fā)展區(qū)域中心城市為主職，以支持輔佐縣域綜合發(fā)展為副職，塑造區(qū)域的獨(dú)特競(jìng)爭(zhēng)能力，發(fā)揮地市的輻射帶動(dòng)作用，使其成為省轄獨(dú)立的行政單元體、連接特大城市和中小城市的中堅(jiān)力量和支撐“塊狀經(jīng)濟(jì)”的強(qiáng)大引擎；縣級(jí)政府應(yīng)致力縣域的發(fā)展壯大事務(wù)，拓展縣域的自主能力，延伸農(nóng)產(chǎn)鏈條，提高農(nóng)業(yè)價(jià)值，打造特色產(chǎn)業(yè)，明確發(fā)展方向，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，力爭(zhēng)形成“一縣一品”的強(qiáng)縣格局。

3.4 取長(zhǎng)補(bǔ)短緩解現(xiàn)有問題

各國的實(shí)際國情各有差異，行政層級(jí)的設(shè)置也各有特色，但其在實(shí)踐中的諸多做法值得我們學(xué)習(xí)借鑒，以緩解我國當(dāng)前省級(jí)政府壓力過大、市縣之間矛盾重重以及體制改革效果不顯著等問題。如為減輕省級(jí)政府壓力，可借鑒國外城市群的管理經(jīng)驗(yàn)，組建跨界的區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——“都市聯(lián)盟”或城市聯(lián)合委員會(huì)，在省級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)下自主協(xié)調(diào)解決共同遇到的問題，并逐步改變新區(qū)管理的畸形體制，疏通省縣之間的信息溝通鏈；為化解市縣之間矛盾，可借鑒國外構(gòu)建資源共享、責(zé)任共擔(dān)的地方政府之間的戰(zhàn)略性伙伴關(guān)系的做法，促進(jìn)傳統(tǒng)的地方零和競(jìng)爭(zhēng)向雙贏合作轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)市縣分治但市縣共建，以減少市縣之間的無序競(jìng)爭(zhēng)和摩擦沖突，提高公共資源的配置效率和利用效率，推動(dòng)我國區(qū)域一體化的發(fā)展進(jìn)程；為保證體制改革效果，可學(xué)習(xí)西方以“有限政府”和“服務(wù)型政府”為打造目標(biāo)，逐步但堅(jiān)決地推進(jìn)政府再造，使政府從劃槳者向掌舵者轉(zhuǎn)變，致力于創(chuàng)造出一個(gè)能夠有效降低交易成本、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)新的一流制度環(huán)境，在解決政府職能的缺位、越位和錯(cuò)位問題上邁出堅(jiān)定步伐，明晰并踐行省、市、縣三級(jí)政府的職能定位。

“省管縣”體制現(xiàn)有弊病的克服非一朝一夕所能完成，且其運(yùn)行環(huán)境一直處于變動(dòng)之中，各地的實(shí)際情況也有其特性所在，所以該體制的改革完善和運(yùn)行環(huán)境的優(yōu)化只有進(jìn)行時(shí)，沒有完成時(shí)。因地制宜地選擇推行戰(zhàn)略以避免出現(xiàn)邯鄲學(xué)步等適得其反的效果，逐步實(shí)踐推行政區(qū)架構(gòu)的優(yōu)化以實(shí)現(xiàn)管理幅度和管理層次的動(dòng)態(tài)平衡。結(jié)合實(shí)際重新劃定功能權(quán)利以實(shí)現(xiàn)省、市、縣三者之間的高效分工與協(xié)調(diào)合作，在立足本土基礎(chǔ)之上，借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)做法，取長(zhǎng)補(bǔ)短來緩解處理該體制下存在的諸多問題，從凸顯體制改革的效果等方面著手來推進(jìn)和優(yōu)化“省管縣”體制的運(yùn)作。各地政府應(yīng)當(dāng)站在戰(zhàn)略高度充分結(jié)合當(dāng)?shù)毓残院蛡€(gè)性，對(duì)“省管縣”體制予以審視和踐行，以克服該體制的短暫“陣痛”，充分發(fā)揮該體制的應(yīng)有優(yōu)勢(shì)。

[1] 張占斌.省直管縣改革新試點(diǎn)：省內(nèi)單列與全面直管[J].中國行政管理，2013,(3)：11-15.

[2] 李明強(qiáng)，龐明禮.“省管縣”替代“市管縣”的制度分析[J].財(cái)政研究，2007,(3)：59-61.

[3] 陳達(dá)云，鄧速.以省管縣體制構(gòu)建我國地方行政層級(jí)的思考[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007,(1)：71-74.

[4] 張占斌.政府層級(jí)改革與省直管縣實(shí)現(xiàn)路徑研究[J].經(jīng)濟(jì)與管理研究，2007,(4)：22-27.

[5] 浦善新.中國行政區(qū)劃概論[M].北京：知識(shí)出版社，1995：114-117.

[6] 汪宇明.中國省直管縣市與地方行政區(qū)劃層級(jí)體制的改革研究[J].人文地理，2004,(6)：71-74.

[7] 李振.“省管縣”體制問題研究綜述[J].理論界，2006,(11)：22-25.

[8] 孫學(xué)玉，伍開昌.當(dāng)代中國行政結(jié)構(gòu)扁平化的戰(zhàn)略構(gòu)想——以市管縣體制為利[J].中國行政管理，2004,(3)：79-87.

[9] 周仁標(biāo).論“省管縣”體制實(shí)施的困境與障礙及其消解[J].理論與改革，2010,(2)：51-55.

【責(zé)任編輯 馬小俠】

The Analysis of Province Governing County System Operation Based on SWOT Method

CHEN Qin-qin
(School of Public Administration, Yan’an University, Yan’an 716000, China)

Province governing county system is a development trend of the government hierarchy reform to China, which can overcome many disadvantages that city governing country system exposed. But in this system, the relations among provinces, city and county have still not been handled properly now, meanwhile result in many problems, such as administrative supervision being more different, central city’s development being constrained, the contradictory between the fiscal power and administrative authority intensifying and the phenomenon of “vassal economy”. The paper, by the SWOT analysis, based on the analysis of province governing county system’s advantages, disadvantages, opportunities and threats, through the eyes of the combination of different strategic choice, the optimization direction of administrative region structure, the redefinition of function and power, and the process of existing problems, puts forward possible optimization measures about province governing county system.

city governing county; province governing county; SWOT analysis

2017-03-13

陳芹芹(1993—)，女，浙江金華人，延安大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，主要從事領(lǐng)導(dǎo)學(xué)與人力資源管理研究。

F812.2

A

1009-5128(2017)12-0080-05