淺析公益性科研院所財力保障的困境與對策

丁堯堯

摘要：財力保障是單位發(fā)展的基礎(chǔ)，財力保障不足是目前公益科研院所普遍存在的問題。無論是單位的基本運行費，還是科研項目費都存在這樣的窘境。在目前科研院所資金來源多元化的新形勢下，如何打破現(xiàn)狀，提高單位財力保障是推進單位穩(wěn)中求進的關(guān)鍵。文章以S研究所為例，分析了科研院所財力保障的困境，探討了提高財力保障的措施。以期找到適合科研院所提高財力保障的有效途徑，從而更好地促進科研事業(yè)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公益科研院所;財力保障;開源節(jié)流

近年來，黨中央、國務(wù)院聚焦完善科研管理、推進成果轉(zhuǎn)化、優(yōu)化分配機制等，推出了一系列改革舉措。江蘇省委、省政府2018年8月也出臺了《關(guān)于深化科技體制機制改革推動高質(zhì)量發(fā)展若干政策》（簡稱“科技改革30條”） ，為公益性科研院所提高財力保障提供了政策依據(jù)和機遇。財力保障是單位發(fā)展的基礎(chǔ)，財力保障不足是目前公益科研院所普遍存在的問題。在這樣的形勢下，公益性科研院所應(yīng)通過對財力保障自我“體檢”，抓住改革契機，有的放矢，破解單位財力保障不足的困境，最大化利用政策紅利，讓這些創(chuàng)新“糧草”、科研“禮包”，轉(zhuǎn)換成科技發(fā)展的累累碩果。

一、公益性科研院所的性質(zhì)及資金來源

我國正在有序推進事業(yè)單位機構(gòu)分類改革，但對公益性科研院所的性質(zhì)定位基本不變。2012年4月，黨中央、國務(wù)院出臺了關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革指導意見，其中，將從事公益服務(wù)的事業(yè)單位分為公益一類和公益二類，公益性科研院所承擔基礎(chǔ)和應(yīng)用性科研等基本公益服務(wù)，其資金一部分來源于國家財政或上級撥款，一部分來源于單位經(jīng)營所得，主要由單位基本運行費和科研縱向項目經(jīng)費、橫向項目經(jīng)費構(gòu)成。

近年，科研院所項目來源趨于多元化，承擔著公益性調(diào)查任務(wù)、基礎(chǔ)科學研究、競爭性科研項目研究、政府購買服務(wù)項目等。以S研究所為例，S所是一家從事海洋、漁業(yè)研究的科研機構(gòu)，具有優(yōu)秀的創(chuàng)新人才隊伍，擁有多個國家級、省級平臺，承擔多項國家、省部級重點項目。其所在省份，在科研項目資金管理方面，這兩年強調(diào)“放管服”：改革了項目經(jīng)費預算編制方式，優(yōu)化了預算編制科目;擴大了預算調(diào)劑權(quán)、經(jīng)費使用自主權(quán);拓寬了項目直接費用列支范圍;改進了項目資金撥付和留用處理方式;放寬了管理橫向委托項目經(jīng)費自主權(quán);強化了成果轉(zhuǎn)化激勵等。這些政策旨在下決心、動真格破除體制機制障礙，為科研資金使用“松綁”。

二、公益性科研院所財力保障面臨的困境

公益科研院所所面臨的財力保障困境，主要來自于基本運行經(jīng)費不足以及科研經(jīng)費得不到充足保障兩個方面。收支平衡壓力很大，或者是“緊平衡”。

（一）基本運行費缺口大

1. 基本運行財政保障率低

公益性科研院所只依靠財政供給這一單一來源，無法保證單位正常運轉(zhuǎn)，這是當前存在的普遍問題。以S所為例，財政對基本運行的人員經(jīng)費保障力度，不足資金需求總量的10%;辦公費、水電費、差旅費等公用經(jīng)費嚴重不足;單位的單項核定項目總經(jīng)費僅幾萬元，還在每年持續(xù)壓減中。

2. 基本運行費使用效率低

因制度約束不到位、強化單位資金規(guī)范管理意識不足等原因，造成制度缺失或制度執(zhí)行不到位，影響基本運行費的使用效率。如科研院所仍保留的公車（業(yè)務(wù)用車），運行中存在隨意性較大等問題，制度的有效約束遠不如機關(guān)單位，用車申請流于形式，未嚴格規(guī)范管理，導致公務(wù)用車運行費的浪費。

（二）科研業(yè)務(wù)經(jīng)費保障難

1. 科研項目申報積極性不高

單位績效考核機制不完善，“大鍋飯”心態(tài)依然存在，項目申報和工資待遇不相關(guān)，且個別有資歷的老科研人員自感“榮譽”已滿，而年輕同志受限于職稱、資歷等因素，申報項目難，導致申報科研項目積極性不高，項目經(jīng)費則不足。

2. 科研項目資金使用不充分

首先，項目申報存在個別目的不純，為職稱評審、獎項申報等榮譽，即使得到立項，因?qū)椖勘旧碇匾暢潭炔粔颍Y金使用中過于隨意、偏離預算，缺少規(guī)劃、行成浪費，易造成科研成果無產(chǎn)出、資金使用不充分等。

其次，項目結(jié)余經(jīng)費未充分利用。根據(jù)新政策要求，科研項目結(jié)束后，結(jié)余資金可留于課題組，或由單位統(tǒng)一管理用于科研直接支出。目前這部分經(jīng)費與日俱增，但大多科研單位，未對其加以重視，存在閑置浪費現(xiàn)象。

3. 科研項目資金使用受限

首先，項目資金使用中，因種種特殊情況，還不能完全按“放管服”政策細化執(zhí)行，如S研究所承擔的一些公益性任務(wù)，項目不允許編制間接費用，擴大間接費用的比例更無從談起。且“三公”經(jīng)費使用也仍按行政事業(yè)單位的統(tǒng)一要求統(tǒng)計上報，受零增長約束，使科研的出國研學等受限，挫傷了科研人員的積極性。

其次，科研資金使用還難在“錢要用時沒有，錢有了來不及花”的尷尬。當年申報的項目，要求自立項則開始實施，支出必然也隨之發(fā)生，但財政經(jīng)費下?lián)芤?jīng)層層審批、公示等環(huán)節(jié)，項目從申報到資金下達時限較長，尤其是實行了資金國庫支付后，要求專款專用，項目使用中收支一一對應(yīng)。當項目實施按下了“啟動鍵”，卻遭遇了資金難到位的“沒錢花”，相對應(yīng)的是年底當項目資金下達時，往往卻錯過了項目實施的“黃金期”，而且在短時間內(nèi)就要求將當年的經(jīng)費使用到位，各科研單位自然又遭遇了“錢花不完”的苦衷。這種人為造成的資金使用“難”，與研究的客觀連續(xù)性或季節(jié)性相悖。

（三）收入增長乏力

1. 盤活現(xiàn)有存量力度不夠

盤活存量也是增加財力保障的途徑之一，但存在對現(xiàn)有資源利用不充分現(xiàn)象。如國有資產(chǎn)閑置浪費，未充分利用出租等手段來為單位爭取收益;科研儀器仍存在共享難，也未充分利用這一資源給單位帶來資金收入;項目結(jié)余資金未得到充分使用等。

2. 縱向收入保障停滯不前

縱向收入新的增長點開拓不夠。主要是受科研體制、分配機制約束以及單位自身對創(chuàng)新獎勵不夠細化等因素影響，傳統(tǒng)科研優(yōu)勢發(fā)揮不足，科研單位在機遇面前，缺乏挖掘、創(chuàng)新精神，新的增長點仍待開拓。

3. 橫向收入增長緩慢

科研人員大多忙于日?？蒲泄ぷ?，對形成的科研成果缺少歸納總結(jié)，導致對能產(chǎn)生直接影響的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)技術(shù)成果凝練較慢、較少，進而造成科研成果得不到充分轉(zhuǎn)化和推廣，難以及時為單位帶來收益。另一原因是，部分公益性科研院所，知識分子還處于自筑的 “圍墻”內(nèi)，對社會需求缺少了解，其研究與產(chǎn)業(yè)發(fā)展“技術(shù)創(chuàng)新點”相脫節(jié)，對接、融入開放市場及政府購買服務(wù)等新發(fā)展理念、形式不夠，未實現(xiàn)產(chǎn)研充分融合。

三、提高公益性科研院所財力保障的對策

針對目前科研院所出現(xiàn)的財力保障困境，根據(jù)新的政策要求和市場經(jīng)濟運行規(guī)則，提出提高財力保障對策有以下幾點。

（一）開源，不斷提高資金來源總量

1. 最大化爭取財政保障，不斷提高經(jīng)費保障水平

首先，利用體制改革和新政出臺契機，吃透政策、多方努力，最大化爭取基本支出的財政撥款，提高人員經(jīng)費和公用經(jīng)費的保障水平，降低自有資金“養(yǎng)兵”壓力，筑牢“有錢養(yǎng)兵”的基礎(chǔ)。

其次，最大限度爭取財政項目撥款，包括科研基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類項目、平臺運行經(jīng)費、實驗室改造類修購項目、國家重大專項等。重點項目的財政穩(wěn)定支持，既能提升單位軟、硬件實力，又能為科技創(chuàng)新提供保障。

2. 完善機制，積極尋找新的資金增長點

一是通過增加橫向服務(wù)，為單位爭取創(chuàng)收。以S 研究所為例，如可以通過成立魚蝦病檢測門診部，讓實驗室檢測服務(wù)于社會的同時增加單位橫向收益;也可以利用沿海漁業(yè)資源補償契機，增加魚苗培育量，參與海洋增殖放流項目投標，為單位增加創(chuàng)收等。

二是通過和企業(yè)聯(lián)合申報項目的形式，爭取項目經(jīng)費。聯(lián)合申報既提高了項目的可行性，也增加了項目的推廣性。因為一方面由于企業(yè)共同參與，增加了資金的配套投入;另一方面，這些成果或產(chǎn)出，由于前期由企業(yè)共同參與，得到了同步驗證和認可，容易使市場產(chǎn)生信賴，增強了投資者的收益信心，為推廣打下市場基礎(chǔ)。

三是完善績效考核機制，調(diào)動科研人員積極性。可以考慮通過打破傳統(tǒng)的部門分組，組建臨時課題組，再制定與之相配套的績效鼓勵機制，同時完善間接費用績效獎勵和成果轉(zhuǎn)化績效考核機制等，充分調(diào)動全員積極性，使科研人員通過“各顯神通”來提高自身收入水平的同時，提高單位財力保障。

四是向財政部門、主管部門等反饋具有現(xiàn)實意義的建議，爭取承擔的公益性科研任務(wù)，能結(jié)合公益院所的財政保障率，適當考慮調(diào)動科研單位積極性等因素，安排公益性項目的間接費用等，讓經(jīng)費在增長的同時，更具自主性，更有利于科研事業(yè)發(fā)展。

3. 服務(wù)基層，重視科技成果轉(zhuǎn)化

科研活動的本質(zhì)是為了轉(zhuǎn)化應(yīng)用，因此要重視成果和轉(zhuǎn)化的關(guān)系，形成圍繞轉(zhuǎn)化搞科研、利用轉(zhuǎn)化促科研的良好局面，最大化地實現(xiàn)成果轉(zhuǎn)化收益。以S研究所為例，可以發(fā)揮自身優(yōu)勢，通過承擔編制資源保護及補償方案、漁具網(wǎng)具鑒定技術(shù)等政府購買服務(wù)等，既滿足基層需求、幫助排憂解難，又通過成果轉(zhuǎn)化，帶來收入，提高單位財力保障。

4. 盤活優(yōu)勢存量資產(chǎn)，用好結(jié)余資金

盤活優(yōu)勢存量資產(chǎn)，對提高單位財力保障同樣重要。為提高單位財力保障，將現(xiàn)有優(yōu)勢存量固定資產(chǎn)開發(fā)轉(zhuǎn)化，如資產(chǎn)出租、儀器共享等。充分利用好項目結(jié)余經(jīng)費，既可以給予青年科技人員“第一桶金”，讓他們放心起步，又可滿足單位發(fā)展新領(lǐng)域、進行初步探索的需要，擺脫各種考核指標限制，大大降低了前沿探索壓力。

（二）節(jié)流，努力提質(zhì)增效

1. 做好資金的統(tǒng)籌調(diào)控，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)

從資源配置入手，做好資金的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。如何科學配置有限的財力資源，建立符合單位發(fā)展要求的經(jīng)費管理體系，是單位財務(wù)管理工作的重點之一。要在現(xiàn)有資金來源結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，重點處理好以下幾個關(guān)系：一是從保平穩(wěn)出發(fā)，處理好基本運行收支和單位總收支的關(guān)系;二是從可持續(xù)角度出發(fā)，處理好眼前與長遠發(fā)展的關(guān)系;三是從資金統(tǒng)籌的角度，處理好基本支出與項目支出的關(guān)系，在項目養(yǎng)單位和單位養(yǎng)項目間尋找平衡點。

2. 切實加強監(jiān)管，發(fā)揮資金最大效用

加強資金監(jiān)管，該花的花，能省的省，把有限的資金花在刀刃上。通過風險點排查，制定完善的內(nèi)控體系，加強各項支出的量化績效考核，避免資源使用效率低和不必要的浪費。盤活存量，用好增量，提高資金使用的指向性、精準性、有效性，確保單位經(jīng)濟運行可持續(xù)。

3. 通過聯(lián)合培養(yǎng)學生，加強與高校合作

通過和綜合實力較強的高校聯(lián)合培養(yǎng)研究生，能提高公益性科研單位的社會影響力，同時研究生在學習中，可以承擔課題的基礎(chǔ)工作，助推了科研工作也節(jié)約了聘請臨時勞務(wù)人員的開支;另外，科研單位因為規(guī)模和綜合實力的限制，儀器設(shè)備不管從先進程度，還是數(shù)量上，都遠不如高等院校，通過和高校的合作交流，能彌補科研院所因財力不足無法購置滿足需要設(shè)備的不足。

四、結(jié)語

作為公益科研創(chuàng)新主體和服務(wù)主體的公益性科研院所，其財力保障面臨的問題，雖普遍存在，但通過我們開源和節(jié)流相結(jié)合、盤活內(nèi)部資源和最大化利用外部資源相結(jié)合的努力，這一現(xiàn)狀勢必會從很大程度上得到改善。其財力一旦得到提升，也將推動科研創(chuàng)新工作更上新臺階，為政府協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟發(fā)展提供強有力的基礎(chǔ)支撐。

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（作者單位：江蘇省海洋水產(chǎn)研究所）