離職公務(wù)員的行為限制規(guī)定問題探討

史春林

（大連海事大學(xué)，遼寧 大連 116026）

離職公務(wù)員的行為限制規(guī)定問題探討

史春林

（大連海事大學(xué)，遼寧 大連 116026）

當(dāng)前關(guān)于離職公務(wù)員到商界任職是否導(dǎo)致變相的權(quán)錢交易等腐敗問題受到社會(huì)的廣泛關(guān)注，為此，有必要對(duì)離職公務(wù)員的行為進(jìn)行限制?，F(xiàn)行《公務(wù)員法》雖對(duì)離職公務(wù)員的行為做出了限制規(guī)定，但在限制時(shí)間、限制范圍、進(jìn)行處罰等方面存在一定的局限性。為此，要根據(jù)時(shí)代發(fā)展的需要，立足國情實(shí)際，同時(shí)借鑒世界上其他國家和地區(qū)一些成熟的做法和經(jīng)驗(yàn)，有針對(duì)性地完善《公務(wù)員法》的有關(guān)規(guī)定，把離職公務(wù)員的剩余權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，以達(dá)到遏制期權(quán)腐敗的目的。

《公務(wù)員法》，離職公務(wù)員，行為限制，期權(quán)腐敗

2015年4月24日國家人力資源和社會(huì)保障部在發(fā)布會(huì)上針對(duì)公務(wù)員“離職潮”的報(bào)道表示，從目前調(diào)研的結(jié)果來看并未出現(xiàn)所謂的“離職潮”，但確實(shí)有單位出現(xiàn)了部分公務(wù)員辭職的現(xiàn)象。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示，目前公務(wù)員跨行業(yè)跳槽人數(shù)上漲了34%?！?〕而一些離職公務(wù)員也成了房地產(chǎn)、金融和互聯(lián)網(wǎng)等行業(yè)爭(zhēng)搶的對(duì)象，甚至有的企業(yè)還通過獵頭公司高薪聘請(qǐng)離職公務(wù)員，由此引發(fā)的關(guān)于離職公務(wù)員到商界任職是否導(dǎo)致變相的權(quán)錢交易腐敗問題受到社會(huì)公眾和媒體的廣泛關(guān)注。為此，有必要對(duì)離職公務(wù)員的行為進(jìn)行限制?，F(xiàn)行《公務(wù)員法》雖在這方面做出了規(guī)定，但相關(guān)規(guī)定還有一定的局限性。為此，要根據(jù)時(shí)代發(fā)展的需要，立足國情實(shí)際，同時(shí)借鑒世界上其他國家和地區(qū)一些成熟的做法和經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善《公務(wù)員法》有關(guān)離職公務(wù)員行為限制的規(guī)定。

一、離職公務(wù)員的期權(quán)腐敗不容忽視

公務(wù)員離職包括離（退）休、辭職（退）、調(diào)出、解聘、開除等多種情況。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府機(jī)構(gòu)改革深化，今后還會(huì)有越來越多的公務(wù)員辭職下海，這是現(xiàn)行《公務(wù)員法》賦予公務(wù)員的基本權(quán)利，也是人才自由流動(dòng)的正?，F(xiàn)象，反映了人才資源市場(chǎng)配置程度的提高和職業(yè)選擇的多樣化。此外，中國是一個(gè)“官本位”根深蒂固的國家，公務(wù)員及黨政干部辭職有利于淡化“官本位”觀念和精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，打破公務(wù)員身份和職位的固定性，對(duì)于形成公務(wù)員及領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下、能進(jìn)能出的正常機(jī)制將會(huì)產(chǎn)生積極的推動(dòng)作用。離職公務(wù)員職業(yè)再選擇首先應(yīng)得到社會(huì)尊重，其合法權(quán)利也應(yīng)受到保護(hù)，而且這些離職公務(wù)員富有公共行政管理經(jīng)驗(yàn)，其再就業(yè)有利于公共利益，促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

但離職公務(wù)員不同于一般公民，其再擇業(yè)具有一定特殊性，可能會(huì)帶來新的利益沖突和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。由于權(quán)力的慣性和公權(quán)力喪失具有滯后性以及權(quán)力影響力的穩(wěn)定性和滲透性，使公務(wù)員在離職后的一段時(shí)間內(nèi)依然保有隱性的權(quán)勢(shì)和尋租的空間，具有不可低估的影響力，正所謂“權(quán)力過期并不作廢”，權(quán)力遞延、權(quán)力轉(zhuǎn)嫁、權(quán)力接班等現(xiàn)象會(huì)衍生出準(zhǔn)公權(quán)力，導(dǎo)致“期權(quán)腐敗”，嚴(yán)重?fù)p害市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平原則，給國家和公共利益造成損失。

具體來說，期權(quán)腐敗主要表現(xiàn)在以下三方面：一是“利用剩余權(quán)力資源”。一些離職公務(wù)員再就業(yè)后可利用原來在職時(shí)的權(quán)威、影響力、人際關(guān)系以及所掌握的內(nèi)部信息等余權(quán)、余威、余熱、余能、余網(wǎng)，特別是通過自己提攜和培養(yǎng)現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的原下屬來為其新任職單位謀取好處，從而使自己也得到高額回報(bào)。二是“權(quán)力投資”和“權(quán)力兌付”。一些公務(wù)員在職時(shí)將手中公權(quán)力作為一項(xiàng)無形資產(chǎn)進(jìn)行“資本投資”，為被管理者謀取不正當(dāng)利益，只是攝于有關(guān)反腐規(guī)定，沒有將權(quán)錢交易及時(shí)兌現(xiàn)，但為自己預(yù)留了“出路”和“后路”。離職后便到這些單位任職或擔(dān)任顧問兌付原來已談妥的回報(bào)，或通過其愛人、子女、親屬等再套現(xiàn)或變現(xiàn)當(dāng)年的“投資收益”，以入股、分紅、領(lǐng)取高額工資和“咨詢費(fèi)”等方式獲取期權(quán)利益，如近年來從領(lǐng)導(dǎo)崗位退下來的公務(wù)員接受企業(yè)“反哺”的現(xiàn)象并不少見。三是“洗錢”。離職公務(wù)員特別是官員利用在職時(shí)的權(quán)力撈足了錢財(cái)，但在目前反腐高壓態(tài)勢(shì)下有錢不敢花，害怕交代其財(cái)產(chǎn)來源，只好假借去民營(yíng)企業(yè)工作之名將黑錢洗白，以逃避有關(guān)法律制裁。

在目前中央對(duì)在職公務(wù)員及官員監(jiān)督管理越來越嚴(yán)格、反腐之網(wǎng)越織越密的情況下，離職公務(wù)員的期權(quán)腐敗問題已成為腐敗發(fā)生和蔓延的灰色地帶和新領(lǐng)域，具有嚴(yán)重的危害性。一方面，這種期權(quán)腐敗是以離職官員為中心，把在任官員與企業(yè)老板聯(lián)為一體，形成一個(gè)利益輸送的三角鏈條，從而對(duì)官商勾結(jié)起了“催化劑”的作用。另一方面，這種隱性腐敗會(huì)腐蝕、誘發(fā)在職官員的顯性腐敗，因?yàn)椤斑^期”的權(quán)力腐敗須通過在職官員的“現(xiàn)期”權(quán)力腐敗才能形成，〔2〕從而制造人事腐敗，誘使公權(quán)出軌。

而且由于這種期權(quán)腐敗具有隱蔽性、欺騙性、后發(fā)性和復(fù)雜性，因而具有難控性，查處也具有艱巨性。一是行為人利用權(quán)力尋租的后果發(fā)生時(shí)序的延展性打時(shí)間差，故意使損害公共利益的后果發(fā)生在前，謀得個(gè)人私利后果發(fā)生在后，從而模糊了兩種后果之間的關(guān)聯(lián)性，借以瞞天過海，達(dá)到逃避打擊的目的。二是由于變權(quán)力尋租“現(xiàn)貨”為“期權(quán)”，行為人并不像某些貪官那樣一手要錢一手辦事，而是像期貨交易那樣先投入后求回報(bào)，整個(gè)權(quán)力尋租過程都是在秘密合謀的偽裝中以貌似合法形式冠冕堂皇地進(jìn)行的，對(duì)其犯罪要件很難界定。而如果以愛人、子女、親屬等代為兌現(xiàn)利益，那就更增加了界定期權(quán)腐敗罪行的難度。再加上期權(quán)腐敗中利益“反哺”的一個(gè)主要表現(xiàn)形式是給離職公務(wù)員提供所謂的“勞務(wù)費(fèi)”，權(quán)錢交易的對(duì)價(jià)性并不明顯。另外，公務(wù)員離職后的非公務(wù)人員身份也為其腐敗披上了一層貌似合法、是非難辨的灰色外衣。由此可見，這種所謂的“合法腐敗”見不到赤裸裸的權(quán)錢交易，也不會(huì)留下任何證據(jù)和把柄，而且遠(yuǎn)期承諾的有效性是建立在雙方沆瀣一氣和訂立攻守同盟的基礎(chǔ)上，只有當(dāng)事人心知肚明。在這種情況下，從外部瓦解難度較大，一般來說非舉報(bào)人舉報(bào)，很難查實(shí)。三是這種期權(quán)腐敗發(fā)生和蔓延的時(shí)空跨度較大，一方面在時(shí)間上大大延長(zhǎng)，可能會(huì)相隔數(shù)年或十幾年。如遼寧阜新原市委書記王亞忱早在1998年即已退休，但他卻退而不休，投身商海后為搶奪阜新商貿(mào)城的所有權(quán)，利用自己的“余威”和經(jīng)營(yíng)多年的關(guān)系網(wǎng)以及子女在當(dāng)?shù)毓膊块T擔(dān)任要職的權(quán)力資源不斷造假，將商貿(mào)城據(jù)為己有。直到2007年，王亞忱因虛報(bào)注冊(cè)資本罪和職務(wù)侵占罪被判刑8年，此時(shí)他已退休10年?！?〕另一方面在空間上，腐敗行為發(fā)生的地點(diǎn)更加不確定，甚至?xí)绯鰢?。由此可見，時(shí)間和空間的距離會(huì)嚴(yán)重阻礙司法取證。因此在當(dāng)前反腐的新常態(tài)下，要在思想上高度重視離職公務(wù)員期權(quán)腐敗的特殊性和危害性，將之作為預(yù)防和懲治腐敗的重點(diǎn)領(lǐng)域認(rèn)真對(duì)待。

為預(yù)防期權(quán)腐敗的發(fā)生，要對(duì)公務(wù)員在離職后的一段時(shí)間內(nèi)進(jìn)行權(quán)力消磁，對(duì)其行為要加以限制，在離職公務(wù)員和在任公務(wù)員之間建立隔離緩沖帶，確保離職公務(wù)員手中原來所掌握的公共權(quán)力盡快淡化，防止出現(xiàn)“權(quán)力下海”，真正做到“人走茶涼”，實(shí)現(xiàn)權(quán)力“軟著陸”。

二、《公務(wù)員法》有關(guān)規(guī)定的缺陷

2006年開始施行的國家《公務(wù)員法》第102條特別規(guī)定了公務(wù)員離職后的從業(yè)限制：公務(wù)員辭去公職或者退休的，原系領(lǐng)導(dǎo)成員的公務(wù)員在離職3年內(nèi)，其他公務(wù)員在離職2年內(nèi)，不得到與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的企業(yè)或者其他營(yíng)利性組織任職，不得從事與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的營(yíng)利性活動(dòng)。公務(wù)員辭去公職或者退休后有違反前款規(guī)定行為的，由其原所在機(jī)關(guān)的同級(jí)公務(wù)員主管部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，由縣級(jí)以上工商行政管理部門沒收該人員從業(yè)期間的違法所得，責(zé)令接收單位將該人員予以清退，并根據(jù)情節(jié)輕重，對(duì)接收單位處以被處罰人員違法所得1倍以上5倍以下的罰款。這一條款在一定程度上對(duì)公務(wù)員辭職后從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)可能產(chǎn)生的期權(quán)腐敗進(jìn)行了適當(dāng)規(guī)范，但還存在一定缺陷和不足。

第一，對(duì)離職公務(wù)員行為限制時(shí)間的規(guī)定存在的問題?，F(xiàn)行《公務(wù)員法》將離職公務(wù)員劃分為“領(lǐng)導(dǎo)成員的公務(wù)員”和“其他公務(wù)員”，并對(duì)其分別規(guī)定了3年和2年的競(jìng)業(yè)限制期。這一規(guī)定存在以下兩方面問題：一方面，將離職公務(wù)員分為“領(lǐng)導(dǎo)成員的公務(wù)員”和“其他公務(wù)員”兩類，這種分類過于僵化和粗糙，缺乏系統(tǒng)性和明確性，以一個(gè)確定的年限規(guī)范許多不確定的職務(wù)與行為或職務(wù)性質(zhì)相異、職位高低不同的公務(wù)員，既不區(qū)分特殊職務(wù)和較高職位公務(wù)員離職后的競(jìng)業(yè)限制，也沒有對(duì)聘任制公務(wù)員進(jìn)行單獨(dú)規(guī)制，這對(duì)一些在職時(shí)遵紀(jì)守法、學(xué)有專長(zhǎng)，離職后愿意繼續(xù)為社會(huì)做貢獻(xiàn)的公務(wù)員來說并不公平。另一方面，我國公務(wù)員隊(duì)伍各種關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，對(duì)離職公務(wù)員規(guī)定2-3年的限制期太短，離職的公務(wù)員很難與原單位及其主管領(lǐng)域劃清界限，切斷聯(lián)系，其在任期間積累的盤根錯(cuò)節(jié)的人脈資源足以為其供職新單位謀取更好的行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展機(jī)會(huì)。特別是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的限制期過短，因?yàn)橹袊侨饲樯鐣?huì)，官員之前在官場(chǎng)上對(duì)同事和下屬所形成的影響并不會(huì)馬上“人走茶涼”，私下里仍會(huì)藕斷絲連，導(dǎo)致公權(quán)與私利的利益鏈進(jìn)一步延長(zhǎng)。而且在現(xiàn)行體制下，權(quán)大于法的現(xiàn)象還在一定程度上存在，擁有重權(quán)的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在任時(shí)有可能通過提拔自己的親信形成一定的勢(shì)力范圍，在其退休或離任3年后到公司擔(dān)任經(jīng)理、顧問等職時(shí)依然可充分利用這些權(quán)力資源，很容易滋生期權(quán)腐敗的關(guān)系網(wǎng)。

第二，對(duì)離職公務(wù)員行為限制范圍的規(guī)定存在的問題。現(xiàn)行《公務(wù)員法》對(duì)離職公務(wù)員行為限制是單方面的，而且范圍偏窄。一方面，對(duì)離職公務(wù)員從業(yè)所做的限制規(guī)定是單方面的，只對(duì)離職公務(wù)員的從業(yè)行為做了限制規(guī)定，卻未對(duì)接收離職公務(wù)員從業(yè)的相關(guān)企業(yè)的接收行為進(jìn)行相應(yīng)規(guī)定，這樣不能有效防止作為既得利益者的一些企業(yè)利用其他方式給予有關(guān)當(dāng)事人大量回報(bào)。另一方面，從對(duì)離職公務(wù)員行為限制的事項(xiàng)來看，現(xiàn)行《公務(wù)員法》只對(duì)離職公務(wù)員的從業(yè)和營(yíng)利性活動(dòng)進(jìn)行了限制，范圍過窄，無法有效遏制離職公務(wù)員發(fā)生利益沖突的其他行為。

第三，對(duì)違規(guī)的離職公務(wù)員進(jìn)行處罰的規(guī)定存在的問題?，F(xiàn)行《公務(wù)員法》所規(guī)定的對(duì)違反行為限制的離職公務(wù)員實(shí)施處罰的機(jī)構(gòu)位階過低，處罰偏輕，力度不足。一是從處罰的機(jī)構(gòu)來看，現(xiàn)行《公務(wù)員法》沒有考慮到糾正離職公務(wù)員特別是官員違法從業(yè)工作的艱巨性，把有關(guān)處罰權(quán)交給了公務(wù)員主管部門和工商行政管理部門，這一規(guī)定明顯欠妥：一方面公務(wù)員一旦離職，讓“原所在機(jī)關(guān)的同級(jí)公務(wù)員主管部門”即人事管理部門責(zé)令改正，這是不可能完成的任務(wù)。因?yàn)閺男再|(zhì)上說，這已不是公務(wù)員及官員任用不當(dāng)?shù)膯栴}，而是直接涉及到社會(huì)公平能否實(shí)現(xiàn)的嚴(yán)重違法行為，必須由政府的監(jiān)察機(jī)構(gòu)甚至是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)來執(zhí)法。另一方面工商行政管理部門的監(jiān)管無法覆蓋所有營(yíng)利領(lǐng)域，并且目前離職公務(wù)員期權(quán)腐敗問題還有向非營(yíng)利領(lǐng)域延伸的傾向，這對(duì)工商行政管理部門來說是無能為力的。由于執(zhí)法主體的弱勢(shì)，這一規(guī)定無法真正落到實(shí)處。二是從處罰的力度來看，現(xiàn)行《公務(wù)員法》只規(guī)定了經(jīng)濟(jì)責(zé)任的“軟約束”，對(duì)違反規(guī)定的當(dāng)事人要么責(zé)令限期改正并沒收違法所得，要么責(zé)令接收單位將該人員清退并予以罰款。這樣的處罰對(duì)當(dāng)事人來說雖能起到一定的警戒作用，但無法達(dá)到威懾犯罪的目的，因此需要進(jìn)一步加大處罰力度，提高違法成本，令其期權(quán)腐敗得不償失。三是從處罰的程序來看，現(xiàn)行《公務(wù)員法》分“發(fā)現(xiàn)”與“查處”兩個(gè)環(huán)節(jié)，這會(huì)導(dǎo)致發(fā)現(xiàn)問題的部門沒有查處的權(quán)力，而負(fù)責(zé)查處的部門又沒有發(fā)現(xiàn)的義務(wù)。因此這一規(guī)定形同虛設(shè)，有可能淪為“僵尸條款”，如目前工商行政管理部門很少知道他們有《公務(wù)員法》所賦予的對(duì)違法的離職公務(wù)員及其接收企業(yè)進(jìn)行處罰的權(quán)力。

第四，現(xiàn)行《公務(wù)員法》對(duì)離職公務(wù)員行為限制的有關(guān)規(guī)定過于簡(jiǎn)單、模糊、籠統(tǒng)和抽象，在用語、內(nèi)涵及規(guī)范情形等方面都不太嚴(yán)謹(jǐn)，存在一定的不確定性，從而導(dǎo)致難以實(shí)施。一是“與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)”難以界定。一方面，“原工作業(yè)務(wù)”在時(shí)間上的追溯性是多長(zhǎng)需要界定，因?yàn)楣珓?wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的工作崗位并不是固定不變的，如果將“原工作業(yè)務(wù)”僅限于離職前的現(xiàn)職，可能會(huì)因?yàn)楣珓?wù)員在離職前短時(shí)間內(nèi)工作連續(xù)變動(dòng)而造成遺漏。另一方面，“直接相關(guān)”對(duì)綜合性的企業(yè)來說并不適用。在這種情況下，對(duì)上述規(guī)定進(jìn)行解釋的寬嚴(yán)尺度就掌握在了具體受理公務(wù)員辭職申請(qǐng)的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)手里。二是“營(yíng)利性活動(dòng)”與非營(yíng)利性活動(dòng)較難區(qū)分。根據(jù)目前實(shí)際，一方面一些名義上的非營(yíng)利組織同樣也在營(yíng)利。另一方面離職公務(wù)員在非營(yíng)利組織從事非營(yíng)利活動(dòng)有時(shí)也會(huì)存在濫用準(zhǔn)公共權(quán)力滋生“灰色腐敗”的活動(dòng)，如一些離職公務(wù)員進(jìn)入非營(yíng)利組織利用其原來的職務(wù)影響、人際關(guān)系等資源為其拉贊助或?yàn)槠涫聦?shí)上的營(yíng)利活動(dòng)出力。三是“任職”的具體內(nèi)涵需要明確?！叭温殹眱H僅是指離職公務(wù)員擔(dān)任新企業(yè)的正式職務(wù)還是包括非正式職務(wù)如顧問、經(jīng)紀(jì)人、代理人、信托人等以及沒有正式和非正式的頭銜，但企業(yè)需要時(shí)出面為其排憂解難并獲取報(bào)酬？從目前來看，一些離職的公務(wù)員為了規(guī)避所謂“任職”的規(guī)定，既不在企業(yè)和營(yíng)利組織任職，也不直接從事營(yíng)利活動(dòng)，而是通過為他人代理對(duì)政府部門進(jìn)行游說或請(qǐng)托而獲利，這種情況同樣會(huì)侵害公共利益。四是“沒收該人員從業(yè)期間的違法所得”需要明確。何為“從業(yè)期間的違法所得”？目前期權(quán)腐敗中的一個(gè)主要表現(xiàn)形式是給離職公務(wù)員提供所謂的“勞務(wù)”報(bào)酬，這無疑給離職“下?！钡墓珓?wù)員巧言推脫提供了可乘之機(jī)。

第五，現(xiàn)行《公務(wù)員法》對(duì)離職公務(wù)員行為限制還存在空白，有一些相關(guān)問題并沒有做出規(guī)定：一方面，缺少對(duì)離職公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)管的規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)踐中對(duì)離職公務(wù)員監(jiān)管缺失，有關(guān)部門對(duì)離職公務(wù)員的行為放任自流。另一方面，對(duì)離職公務(wù)員的申訴、例外、豁免等問題沒有做出規(guī)定，無法保障離職公務(wù)員的基本權(quán)利。

三、重新修定相關(guān)規(guī)定的建議

針對(duì)現(xiàn)行《公務(wù)員法》有關(guān)離職公務(wù)員行為限制規(guī)定存在的問題，建議對(duì)有關(guān)條款要進(jìn)行及時(shí)修訂，把離職公務(wù)員的剩余權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，以便更好地預(yù)防和懲治期權(quán)腐敗。

第一，對(duì)離職公務(wù)員行為限制時(shí)間有關(guān)條款的修訂。對(duì)離職公務(wù)員行為限制時(shí)間即“冷卻期”的目的是使其在任時(shí)所帶來的權(quán)力關(guān)聯(lián)基本消失。為此，一般應(yīng)根據(jù)其在職時(shí)的職務(wù)級(jí)別、離職前一定時(shí)間內(nèi)所管轄的事務(wù)與離職后所擬從事的行業(yè)之間的關(guān)聯(lián)度來確定。如香港對(duì)離職公務(wù)員的行為限制時(shí)間在設(shè)計(jì)方面較為詳細(xì)，不僅分為最低限度的禁制期和管制期，而且對(duì)不同級(jí)別、不同情況的公務(wù)員做出了區(qū)分。因此需要進(jìn)一步健全離職公務(wù)員現(xiàn)有的籠統(tǒng)和粗略的職務(wù)分類制度，明確不同類型的公務(wù)員不同期限的任職限制期。在美國，依據(jù)規(guī)制對(duì)象的身份和職務(wù)設(shè)定了3類不同的限制性規(guī)范：一是對(duì)所有行政部門官員離職后行為的限制；二是對(duì)行政部門高級(jí)官員離職后行為的限制。三是對(duì)特別高級(jí)政府官員離職后行為的限制。從限制的時(shí)間來看，美國一開始是1-2年，但后來改為5年，某些涉及國家利益和安全的重要事項(xiàng)對(duì)離職公務(wù)員的限制則是終身的，如美國有關(guān)法律規(guī)定任何官員在離職后都不得在美國政界為外國政府游說，這就完全杜絕了離職官員充任外國政府代理人的可能?！?〕借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的做法，根據(jù)中國現(xiàn)實(shí)國情和公務(wù)員在任時(shí)所涉及的不同行業(yè)領(lǐng)域和工作性質(zhì)以及離職后期權(quán)腐敗的現(xiàn)狀，必須適當(dāng)延長(zhǎng)離職公務(wù)員行為限制的時(shí)間：一般公務(wù)員為2年，科級(jí)公務(wù)員為3年，處級(jí)公務(wù)員為4年，廳局級(jí)以上公務(wù)員為5年或者更長(zhǎng)一些為宜。而對(duì)原系領(lǐng)導(dǎo)成員的公務(wù)員不論其離開原崗位有多長(zhǎng)時(shí)間，只要發(fā)現(xiàn)期權(quán)腐敗問題都要依法追究相關(guān)責(zé)任，延長(zhǎng)公務(wù)員職務(wù)犯罪的追溯力。另外，還應(yīng)根據(jù)公共利益的需要增加在特殊情況下對(duì)離職公務(wù)員行為進(jìn)行永久限制的規(guī)定，如涉及國家為一方當(dāng)事人或涉及國家直接且實(shí)質(zhì)利益的，或離職公務(wù)員在職時(shí)親自或?qū)嵸|(zhì)性參與的重要事項(xiàng)有必要進(jìn)行特殊保護(hù)而予以永久限制。因?yàn)榍罢呱婕暗牟皇且话愕墓怖?，而是國家利益和國家安全等方面的需要；后者則是離職公務(wù)員在職時(shí)的特殊作用所形成的對(duì)公共事務(wù)的特殊了解，關(guān)聯(lián)密切且影響深遠(yuǎn)，進(jìn)行一般性期限的限制難以達(dá)到維護(hù)公共利益的需要。

第二，對(duì)離職公務(wù)員行為限制范圍有關(guān)條款的修訂。一方面，應(yīng)實(shí)行雙向限制，對(duì)違法接收離職公務(wù)員的相關(guān)企業(yè)也要做出限制性規(guī)定，明確強(qiáng)調(diào)有關(guān)企業(yè)不得聘用管轄過該企業(yè)的原國家公務(wù)員擔(dān)任任何職務(wù)，也不得以任何方式“無償”給予相關(guān)離職公務(wù)員好處，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)均以行賄罪論處。另一方面，從對(duì)離職公務(wù)員行為限制的事項(xiàng)來看，現(xiàn)行《公務(wù)員法》只對(duì)離職公務(wù)員的從業(yè)和營(yíng)利性活動(dòng)進(jìn)行了限制，而一些發(fā)達(dá)國家和地區(qū)除了對(duì)這兩方面行為進(jìn)行限制外，還對(duì)離職公務(wù)員的有關(guān)交往、法律訴訟、接受酬謝、信息保密以及與政府交涉等行為進(jìn)行限制?！?〕如香港有關(guān)法規(guī)就強(qiáng)調(diào)主要官員在離職后不得在任何牽涉或針對(duì)政府的索償、訴訟、索求、法律程序、交易或談判中代表任何人，也不得參與任何與政府有關(guān)的游說活動(dòng)?！?〕我們應(yīng)借鑒這些有益經(jīng)驗(yàn)，在《公務(wù)員法》修訂時(shí)相應(yīng)擴(kuò)大對(duì)離職公務(wù)員行為進(jìn)行限制的事項(xiàng)。

第三，對(duì)違規(guī)離職公務(wù)員進(jìn)行處罰的有關(guān)條款的修訂。針對(duì)現(xiàn)行《公務(wù)員法》對(duì)違規(guī)的離職公務(wù)員在處罰方面存在的問題，建議《公務(wù)員法》在以下三方面進(jìn)行修訂：一是從處罰機(jī)構(gòu)來看，建議由紀(jì)檢監(jiān)察部門和司法部門作為懲罰的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，因?yàn)閺臋?quán)威、職責(zé)與可操作性等諸多方面看，作為反腐的專門機(jī)構(gòu)的紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)主導(dǎo)這一工作，而如果涉嫌犯罪應(yīng)由司法部門介入。二是從處罰的對(duì)象來看，應(yīng)增加針對(duì)違規(guī)離職公務(wù)員的個(gè)人責(zé)任，除了沒收違法所得的規(guī)定，還應(yīng)規(guī)定視情節(jié)輕重處以違法所得1-5倍的罰款，并降低或取消其離職后的有關(guān)待遇。三是在處罰的力度上，美國的有關(guān)法規(guī)明確將離職公務(wù)員違反行為限制的規(guī)定列為刑事犯罪，可處以1年監(jiān)禁或5萬美元的罰款或者兩項(xiàng)同時(shí)并罰，而蓄意從事違法活動(dòng)的則處以5年監(jiān)禁或5萬美元罰款或者兩項(xiàng)同時(shí)并罰。〔4〕我國也應(yīng)借鑒美國這一經(jīng)驗(yàn)，在追究違規(guī)離職公務(wù)員行政和經(jīng)濟(jì)責(zé)任的同時(shí)還要追究相應(yīng)的法律責(zé)任，對(duì)公務(wù)員離職后從業(yè)限制規(guī)定的行為要根據(jù)情節(jié)輕重輔以相應(yīng)的刑事處罰，尤其是要增加非法數(shù)額較大的司法判例。同時(shí)要加大對(duì)接收單位的處罰力度，現(xiàn)行《公務(wù)員法》規(guī)定“對(duì)接收單位處以被處罰人員違法所得1倍以上5倍以下的罰款”，這種處罰的金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于接收企業(yè)的違法所得，建議改為沒收接收該人員的單位因該人員而獲得的全部非法收益，并給予相應(yīng)的1-5倍罰款。另外，接收該人員的企業(yè)法人也要給予一定罰金或處以刑罰。

第四，進(jìn)一步細(xì)化對(duì)離職公務(wù)員行為限制的有關(guān)條款?，F(xiàn)行《公務(wù)員法》對(duì)離職公務(wù)員行為限制的一些條款屬于原則性限制，其宣示意義大于實(shí)際意義，因此在修訂時(shí)需具體化以便于實(shí)踐操作，使離職公務(wù)員再就業(yè)時(shí)可立即分辨何者可為、何者不可為，從而做出正確和適當(dāng)?shù)臎Q定，最大限度地避免選擇成本。一是修訂“與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)”的條款。“原工作業(yè)務(wù)”不僅是指公務(wù)員離職時(shí)的職務(wù)所管轄的范圍，還應(yīng)當(dāng)由公務(wù)員離職日向前延伸一定期限內(nèi)所擔(dān)任過的其他職務(wù)所管轄的范圍。如日本《公務(wù)員法》就規(guī)定，除經(jīng)人事院批準(zhǔn)外，公務(wù)員離職2年內(nèi)不得到離職前5年內(nèi)與所屬國家機(jī)構(gòu)關(guān)系密切的私人企業(yè)任職?！?〕我國在修訂《公務(wù)員法》時(shí)也應(yīng)借鑒這一經(jīng)驗(yàn)，建議改為“與現(xiàn)任職務(wù)和離職前5年內(nèi)所擔(dān)任過的其他職務(wù)相關(guān)”。二是修訂“營(yíng)利性活動(dòng)”的條款。在限制期內(nèi)對(duì)離職公務(wù)員即將任職的崗位，只要與原工作業(yè)務(wù)相關(guān)，應(yīng)不區(qū)分營(yíng)利與非營(yíng)利全部限制，同時(shí)加入許可方式以避免矯枉過正。三是修訂“任職”條款。離職公務(wù)員“任職”不應(yīng)限于企業(yè)董事、經(jīng)理等法定職務(wù)，還應(yīng)包括顧問、代理人等非法定職務(wù)。具體修訂為：離職公務(wù)員不準(zhǔn)接受原任職務(wù)所管轄的地區(qū)和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)私營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)和中介機(jī)構(gòu)等的聘任，不準(zhǔn)個(gè)人從事或代理私營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)等從事與原任職務(wù)所管轄業(yè)務(wù)相關(guān)的經(jīng)商辦企業(yè)的活動(dòng)。四是修訂“沒收該人員從業(yè)期間的違法所得”條款。由于目前一些離職公務(wù)員及官員的收益是“過期”權(quán)力的余威所得而不是其所謂新工作的“勞動(dòng)”所得，因此應(yīng)對(duì)已到相關(guān)企業(yè)從業(yè)的離職公務(wù)員所獲薪酬做出規(guī)定，其所獲薪酬比照他人同等勞動(dòng)收入水平，扣除正常收入后，超出部分均以違法所得處理。

第五，增加對(duì)離職公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)管的條款。針對(duì)現(xiàn)行《公務(wù)員法》缺乏對(duì)離職公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)管的條款，需要建立和健全對(duì)離職公務(wù)員的監(jiān)管機(jī)制，明確規(guī)定由誰監(jiān)管和怎樣監(jiān)管，以便對(duì)離職公務(wù)員的監(jiān)管具有可操作性，監(jiān)管效果具有可核查性。

其一，從監(jiān)管機(jī)構(gòu)來看，建議在修訂《公務(wù)員法》時(shí)規(guī)定現(xiàn)階段由組織人事主管部門履行監(jiān)管職責(zé)，待將來?xiàng)l件成熟時(shí)可建立專門的離職公務(wù)員監(jiān)管機(jī)構(gòu)。如香港就設(shè)立了“首長(zhǎng)級(jí)公務(wù)員離職就業(yè)檢討委員會(huì)”，具體負(fù)責(zé)檢討現(xiàn)行首長(zhǎng)級(jí)公務(wù)員在停止政府職務(wù)后擔(dān)任外界工作的政策和安排，平衡首長(zhǎng)級(jí)公務(wù)員離職后擔(dān)任外界工作的權(quán)利、公眾期望和避免利益沖突各項(xiàng)因素。我們也應(yīng)借鑒這一做法，將來可由人力資源和社會(huì)保障部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門等聯(lián)合成立相對(duì)獨(dú)立的離職公務(wù)員監(jiān)管委員會(huì)具體負(fù)責(zé)對(duì)離職公務(wù)員的監(jiān)管。

其二，從監(jiān)管程序來看，一是在事前，應(yīng)做出以下規(guī)定：首先，規(guī)定公務(wù)員一上任就應(yīng)簽訂廉政保證書，自覺承諾將來離任后嚴(yán)格遵守和執(zhí)行有關(guān)行為限制的規(guī)定。其次，規(guī)定各級(jí)政府平時(shí)要對(duì)離職公務(wù)員的期權(quán)腐敗現(xiàn)象和危害進(jìn)行宣傳和教育，筑牢思想防線。最后，規(guī)定談話制度，為想要離職的公務(wù)員提供與離職規(guī)范相關(guān)的幫助、咨詢與服務(wù)，規(guī)定公務(wù)員在離職之前應(yīng)指定專門人員對(duì)其進(jìn)行離職后行為限制規(guī)定的講解，明確告知公務(wù)員離職后所應(yīng)遵守的行為限制的規(guī)定以及公務(wù)員離職后存有疑惑或遇到有關(guān)問題時(shí)應(yīng)當(dāng)通過什么途徑、向何部門進(jìn)行咨詢，以保證離職公務(wù)員對(duì)離職后行為限制的規(guī)定有深刻了解和認(rèn)知。二是在事中，應(yīng)做出以下規(guī)定：首先，規(guī)定公務(wù)員離職后如欲再就業(yè)必須事前征詢主管部門的意見并自覺做出書面承諾。其次，規(guī)定主管部門要對(duì)離職公務(wù)員的去向進(jìn)行審查，而對(duì)于認(rèn)為存在不應(yīng)批準(zhǔn)離職公務(wù)員再就業(yè)的情形，可通過嚴(yán)把調(diào)檔、轉(zhuǎn)人事關(guān)系等手段來加以限制。再次，規(guī)定應(yīng)將審查結(jié)果一方面送紀(jì)檢監(jiān)察部門和人大備案，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督；另一方面應(yīng)在離職公務(wù)員原單位的網(wǎng)站上進(jìn)行公示直至限制期屆滿以接受社會(huì)監(jiān)督。同時(shí)規(guī)定公務(wù)員離職后從業(yè)的應(yīng)向新的企業(yè)報(bào)告原任職單位的情況，并在接收企業(yè)的網(wǎng)站上進(jìn)行公示，力求達(dá)到內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督無縫結(jié)合。最后，規(guī)定公務(wù)員離職經(jīng)商必須進(jìn)行嚴(yán)格的離職審計(jì)，一步到位，與原單位和原職務(wù)徹底脫鉤，防止公務(wù)員帶著大筆的不義之財(cái)去經(jīng)商、去“洗黑錢”，“合法”地享用贓款。三是在事后，應(yīng)做出以下規(guī)定：首先，規(guī)定從業(yè)報(bào)告?zhèn)浒钢贫?，在限制期?nèi)的離職公務(wù)員需將其在新企業(yè)任職情況定期報(bào)原單位和同級(jí)公務(wù)員主管部門。同時(shí)為確保有關(guān)人員嚴(yán)格履行從業(yè)報(bào)告義務(wù)，立法還應(yīng)單設(shè)對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任條款，即對(duì)于拒絕報(bào)告、延遲報(bào)告、部分報(bào)告及虛假報(bào)告的離職公務(wù)員應(yīng)追究其行政責(zé)任。其次，規(guī)定原任職單位和公務(wù)員主管部門在限制期內(nèi)要對(duì)離職公務(wù)員進(jìn)行定期走訪、跟蹤和調(diào)查，考察其行為是否利用了原有的權(quán)力“影響力”。同時(shí)要規(guī)定信息公開與反饋機(jī)制，鼓勵(lì)群眾監(jiān)督和舉報(bào)。如果認(rèn)為離職公務(wù)員新任職有可能引起利益沖突，可要求其做出進(jìn)一步說明或要求其回原單位述職，一旦發(fā)現(xiàn)不正常的苗頭要及時(shí)提醒和制止，必要時(shí)可通過召開聽證會(huì)等方式做出決定。最后，規(guī)定在限制期內(nèi)的離職公務(wù)員應(yīng)定期申報(bào)財(cái)產(chǎn)變動(dòng)情況。

第六，增加保護(hù)離職公務(wù)員正當(dāng)權(quán)益的條款。離職公務(wù)員是重要的社會(huì)財(cái)富，在條件允許的情況下應(yīng)盡可能地使其為社會(huì)多做貢獻(xiàn)。為此，國外對(duì)離職公務(wù)員行為并不是一概限制，美國和日本等國家都采取了原則禁止、例外許可的方式。我國《公務(wù)員法》在修訂時(shí)也應(yīng)借鑒這些經(jīng)驗(yàn)，保護(hù)離職公務(wù)員的基本權(quán)益。一方面應(yīng)規(guī)定申訴控告制度。加拿大的《公務(wù)員利益沖突與離職后行為法》規(guī)定，離職公務(wù)員如果覺得對(duì)其限制時(shí)間過長(zhǎng)可申請(qǐng)縮短，但要進(jìn)行評(píng)估，政府要考慮同意縮短與維持期限對(duì)公共利益的影響孰輕孰重的問題?！?〕我國也應(yīng)借鑒這一經(jīng)驗(yàn)，離職公務(wù)員如果對(duì)涉及本人行為限制的時(shí)間和限制的范圍以及處罰決定不服，應(yīng)給予其申訴控告的權(quán)利，應(yīng)對(duì)接受申訴控告的機(jī)關(guān)、程序、期限、處理辦法等做出詳細(xì)規(guī)定。另一方面應(yīng)規(guī)定例外與豁免制度。美國有關(guān)法規(guī)明確規(guī)定了一些不受限制的例外與豁免情況，但要附加條件并履行一定的程序?！?〕這樣既保證了有關(guān)離職公務(wù)員行為限制規(guī)定的有效，又不損害私人權(quán)利，力爭(zhēng)做到兩者平衡。修訂《公務(wù)員法》時(shí)也應(yīng)引入例外與豁免情形，盡可能減少公法對(duì)私益的侵害，哪些是例外事項(xiàng)，哪些人應(yīng)得到豁免以及怎樣豁免等都應(yīng)做出具體規(guī)定。如對(duì)聘任制公務(wù)員就可適用例外情形，因?yàn)槠溉沃乒珓?wù)員限于社會(huì)通用性或?qū)I(yè)性較強(qiáng)的事務(wù)性和輔助性的工作且不涉及國家的秘密，對(duì)他們適用限制條款就偏離了立法目的。另外，聘任制公務(wù)員的聘任期才1-5年，再對(duì)其離職后從業(yè)進(jìn)行一定期限的限制，負(fù)面效果卻較為嚴(yán)重?！?〕

〔1〕兩種“離職潮”背后〔J〕.商周刊，2015（8）.

〔2〕蔡寶剛.“過期”權(quán)力腐敗與法律矯治〔J〕.江蘇社會(huì)科學(xué)，2011（2）.

〔3〕阿 計(jì).刑法劍指“影響力交易”〔J〕.民主與法制，2008 （20）.

〔4〕孔祥仁.美國對(duì)政府官員離職后行為的限制〔J〕.中國監(jiān)察，2001（16）.

〔5〕史春林.各國對(duì)離職公務(wù)員某些行為的限制〔J〕.秘書，2004（6）.

〔6〕林 興.香港與內(nèi)地防止利益沖突制度比較〔J〕.湛江師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2008（5）.

〔7〕黃莉萍.政治背景人士擔(dān)任公司高管的法律問題研究〔J〕.行政與法，2013（11）.

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責(zé)任編輯 楊在平

D922.1

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1004-4175（2017）04-0105-06

2017-04-21

遼寧省社會(huì)科學(xué)基金馬克思主義學(xué)院建設(shè)重大研究專項(xiàng)“馬克思主義階級(jí)理論與當(dāng)代中國社會(huì)階級(jí)結(jié)構(gòu)變化研究”（L15ZDA002），負(fù)責(zé)人劉海軍。

史春林（1966-），男，遼寧鐵嶺人，大連海事大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)樾姓ā?/p>