精準(zhǔn)扶貧中的政策規(guī)避問題及其破解

張欣

（貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)，貴陽 550025）

精準(zhǔn)扶貧中的政策規(guī)避問題及其破解

張欣

（貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)，貴陽 550025）

作為我國扶貧新階段的創(chuàng)新政策設(shè)計(jì)，精準(zhǔn)扶貧在取得顯著扶貧成效的同時(shí)，也在實(shí)踐中遭遇了一系列困難。這些困難就其本質(zhì)而言是政策需要與政策能力間矛盾所引發(fā)的政策規(guī)避現(xiàn)象。破解政策規(guī)避應(yīng)理解其利益博弈下逆向選擇、制度設(shè)計(jì)缺陷、認(rèn)知缺陷與認(rèn)同障礙的內(nèi)生邏輯，并在此基礎(chǔ)上通過精準(zhǔn)理解精準(zhǔn)扶貧政策理念、創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧制度、革新精準(zhǔn)扶貧技術(shù)和優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧政策資源加以實(shí)現(xiàn)。

精準(zhǔn)扶貧，政策規(guī)避，政策創(chuàng)新

精準(zhǔn)扶貧是我國在扶貧工作新階段的創(chuàng)新政策設(shè)計(jì)，反映了我國扶貧模式從救濟(jì)式到普惠式再到開發(fā)式最終發(fā)展為競爭式的內(nèi)在演化邏輯，也反映了我國扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制由區(qū)域向縣向村再到戶的精準(zhǔn)細(xì)化過程。精準(zhǔn)扶貧的提出是為了抵消經(jīng)濟(jì)減貧效應(yīng)的下降，為解決收入分配不平等程度的擴(kuò)大，而直接對(duì)貧困人口進(jìn)行扶持的針對(duì)性扶貧政策設(shè)計(jì)。這一政策設(shè)計(jì)對(duì)扶貧政策體系、扶貧政策執(zhí)行機(jī)制、扶貧政策環(huán)境和資源等形成政策能力提出了較高要求，也使固有政策缺陷開始顯露。從當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧政策在各地的推廣和執(zhí)行來看，雖取得了顯著成效，但部分地區(qū)也出現(xiàn)了一些影響精準(zhǔn)扶貧效果的突出問題，這些問題就其本質(zhì)而言是政策規(guī)避的多樣化表現(xiàn)，要求通過政策創(chuàng)新進(jìn)行治理和預(yù)防。

一、精準(zhǔn)扶貧中的政策規(guī)避問題

作為創(chuàng)新政策設(shè)計(jì)，精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐涉及公共政策運(yùn)行的全過程，精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)評(píng)估對(duì)應(yīng)著問題界定、政策制定、政策執(zhí)行和政策評(píng)估的整個(gè)政策生命周期。扶貧的精準(zhǔn)以政策周期各階段的精準(zhǔn)為基礎(chǔ)，而后者則是以政策系統(tǒng)優(yōu)化所形成的政策能力為前提。當(dāng)前我國精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中出現(xiàn)的如精準(zhǔn)識(shí)別誤差率高、農(nóng)戶參與率低、政策對(duì)接障礙、維穩(wěn)工作替代扶貧工作等諸多問題，其實(shí)質(zhì)是包括政策問題診斷能力、利益整合能力、政策規(guī)劃創(chuàng)新能力、政策執(zhí)行力、政策輸出能力和政策評(píng)價(jià)能力等在內(nèi)的政策能力滯后于精準(zhǔn)扶貧政策要求所引發(fā)的政策規(guī)避①及其多樣化表現(xiàn)。因此，有效破解精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)實(shí)困境應(yīng)以理解精準(zhǔn)扶貧中政策規(guī)避的本質(zhì)②及其多元化表現(xiàn)為前提。

（一）政策排斥

政策排斥一般是指在制定和執(zhí)行一項(xiàng)公共政策的過程中，將某些區(qū)域、群體和個(gè)人排斥在收益范圍之外的不正當(dāng)行為。當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧中的政策排斥主要表現(xiàn)在兩方面：一方面，建檔立卡名額是統(tǒng)計(jì)部門在貧困發(fā)生率基礎(chǔ)上分配的，縣級(jí)扶貧和統(tǒng)計(jì)部門再根據(jù)貧困分布狀況進(jìn)一步分解到鄉(xiāng)村，村“兩委”借助民主評(píng)議由村民小組推薦再由村民代表大會(huì)決定〔1〕。這一自上而下的決策機(jī)制，易導(dǎo)致一部分貧困人口由于收入標(biāo)準(zhǔn)差異未被納入建檔立卡貧困戶中，并且由于農(nóng)戶參與度不足以及村干部等精英群體力量過強(qiáng)，村民監(jiān)督效果甚微，為建檔立卡過程中的尋租腐敗行為埋下隱患。如貴州部分地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧呈現(xiàn)出明顯的傾斜趨勢，即向基礎(chǔ)相對(duì)較好、能力相對(duì)較強(qiáng)的貧困戶傾斜，傾向于打造“示范村”“示范點(diǎn)”，而基礎(chǔ)和能力較差的貧困戶往往被排斥在幫扶范圍之外。在貴州貧困縣的調(diào)研過程中，有村民告訴我們：“精準(zhǔn)扶貧都是村干部們?cè)诓僮鳎唧w怎么選出來的，我們也不曉得。很多選的人的確是沒想到的，他又不窮。不過我們也懶得管，以免得罪人，反正又不是直接發(fā)錢?！?/p>

（二）政策替換

政策替換一般是指用其他政策目標(biāo)和內(nèi)容替換原有政策目標(biāo)和內(nèi)容，從而導(dǎo)致原有政策嚴(yán)重失真，預(yù)期結(jié)果無法達(dá)到。精準(zhǔn)扶貧中政策替換的問題十分突出，一種情況是由于建檔立卡工作易引發(fā)未能入選農(nóng)戶上訪，部分地區(qū)在扶貧過程中以維穩(wěn)目標(biāo)替代精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)，甚至為了避免引起矛盾，把不爭取扶貧資金和項(xiàng)目看作一種智慧。另一種情況是村干部往往會(huì)把貧困戶指標(biāo)分配給“少生快富”農(nóng)戶或支持村集體修建公路、水庫等公共設(shè)施的農(nóng)戶、被占用土地的農(nóng)戶或是積極開會(huì)繳費(fèi)的農(nóng)戶，以此作為其積極行為的獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)償。這就使得原有扶貧目標(biāo)被各種新目標(biāo)替代，精準(zhǔn)扶貧成為其他政策行為的附屬品。在貴州某村的走訪中，村干部告訴我們：“精準(zhǔn)扶貧的確是好政策，但是我們執(zhí)行起來的確有很多困難，符合條件的人拿到資金后就拿去喝酒或賭博，其他村民意見很大。但如果你不給這些符合條件的人，他就會(huì)去告，說他符合條件的，被村干部腐敗了。有的村民的確是生產(chǎn)能手，但是如果給他們，他們又沒達(dá)到條件，其他村民又會(huì)認(rèn)為我們偏袒他們。怎么都要被罵，還不如不做。另外，上訪和計(jì)劃生育等都是村干部的重要考核指標(biāo)，村里的很多事務(wù)也需要村民的配合與支持，如果不給點(diǎn)激勵(lì)，村里的工作的確不好開展?！?/p>

（三）政策停滯

政策停滯一般是指在政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行者或執(zhí)行對(duì)象由于受到地方局部利益或個(gè)人利益的影響，對(duì)政策采取消極態(tài)度，從而導(dǎo)致政策效果不佳，未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。精準(zhǔn)扶貧過程中政策停滯表現(xiàn)在政策主體和客體兩方面：政策主體主要表現(xiàn)為村干部出于怕麻煩、怕風(fēng)險(xiǎn)和怕矛盾等多種原因?qū)珳?zhǔn)扶貧采取消極和敷衍態(tài)度，這導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧工作流于形式，未能真正發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧脫貧的作用。另外許多駐村干部，由于駐村時(shí)間短，身在農(nóng)村心在機(jī)關(guān)，更不愿意通過個(gè)人社會(huì)關(guān)系為農(nóng)村提供扶貧渠道，以免欠下人情。政策客體方面主要表現(xiàn)為由于農(nóng)村精英群體外出打工，剩下的農(nóng)戶知識(shí)水平和參與意識(shí)有限，表現(xiàn)出對(duì)精準(zhǔn)扶貧漠不關(guān)心，認(rèn)為又不給錢或要付出太多，從而使得精準(zhǔn)扶貧在部分地區(qū)演變成口號(hào)，聲勢宏大，收效甚微。比如在調(diào)研過程中，我們發(fā)現(xiàn)村民雖然知道精準(zhǔn)扶貧這件事，但對(duì)于精準(zhǔn)扶貧政策內(nèi)容知道得很少，都認(rèn)為：“搞不懂是什么意思，估計(jì)也就是走走形式，填個(gè)表，可能會(huì)發(fā)點(diǎn)錢吧?！瘪v村干部也抱怨：“村里主要讓我給村里找資金和項(xiàng)目，我對(duì)于村里的情況不太了解，很難真正參與到村里的決策、管理中去。反正我也待不長，這么短短的時(shí)間也不可能做成什么事?！?/p>

（四）政策僵化

政策僵化一般是指政策執(zhí)行過程中未能考慮影響政策效果的多種因素，而以固定模式運(yùn)用于所有政策環(huán)境中，從而導(dǎo)致政策效果不佳。在精準(zhǔn)扶貧中政策僵化是導(dǎo)致扶貧效果不佳的重要因素，這主要源于貧困的多維度特點(diǎn)和貧困主體碎片化、需求個(gè)性化等特點(diǎn)，這些特點(diǎn)要求在精準(zhǔn)扶貧中應(yīng)建立瞄準(zhǔn)機(jī)制，能夠根據(jù)不同致貧因素，提供針對(duì)性對(duì)策。然而在精準(zhǔn)扶貧過程中，部分地區(qū)往往忽視貧困人口的需求和能力，采取一刀切模式，項(xiàng)目和資金捆綁，政策過于剛性而缺乏靈活性，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧政策對(duì)接出現(xiàn)障礙。例如，在部分地區(qū)建檔立卡戶缺乏脫貧意愿和能力，而有意愿有能力的農(nóng)戶卻因不符合要求未能被納入扶貧范圍。另外，部分地區(qū)在扶貧資金的籌措上過于依靠財(cái)政，籌資渠道單一，未能創(chuàng)新路徑廣泛引入金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織，進(jìn)而將社會(huì)資源有效轉(zhuǎn)化為扶貧資源。在調(diào)研過程中我們發(fā)現(xiàn)貴州的部分貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策僵化問題十分突出。有村民認(rèn)為：“精準(zhǔn)扶貧給的項(xiàng)目資金和我們想做而且能做的事不符合。而且那點(diǎn)錢根本不夠做大一點(diǎn)的事情，1/10都不到，還不如不參加?！贝甯刹縿t認(rèn)為：“拿到的資金很有限，很難真正起到扶貧效果，更不可能每一家都去設(shè)計(jì)一個(gè)幫扶措施，人手、經(jīng)費(fèi)都不夠，并且村里各種事務(wù)繁雜，哪里有時(shí)間去每戶走訪設(shè)計(jì)。而且設(shè)計(jì)了他們（村民）也不會(huì)配合的，他們只關(guān)心發(fā)錢不?！?/p>

二、精準(zhǔn)扶貧中的政策規(guī)避產(chǎn)生邏輯

精準(zhǔn)扶貧中出現(xiàn)政策規(guī)避并非偶然，而是有著必然的邏輯，既是理性自利的政策主客體利益博弈下逆向選擇的邏輯使然，也是精準(zhǔn)扶貧中制度設(shè)計(jì)缺陷和認(rèn)知不足的發(fā)展結(jié)果。因此，有效破解當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧過程中的政策規(guī)避問題，應(yīng)以理解精準(zhǔn)扶貧中政策規(guī)避的產(chǎn)生和發(fā)展邏輯為前提。

（一）利益博弈下的逆向選擇

精準(zhǔn)扶貧的執(zhí)行和推廣內(nèi)含中央政府與地方政府的委托-代理關(guān)系，作為精準(zhǔn)扶貧的政策制定者，中央政府提出精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧政策目標(biāo)，并制定《精準(zhǔn)扶貧實(shí)施方案》委托地方政府實(shí)施執(zhí)行。然而，在這一委托-代理關(guān)系中，中央政府和地方政府的信息是不對(duì)稱的，地方政府擁有中央政府無法獲知的地方信息，這就使地方政府在精準(zhǔn)扶貧中的逆向選擇成為可能。這一過程主要表現(xiàn)為：各級(jí)執(zhí)行者作為理性逐利人，“無論他處于什么地位，其本性都是一樣的，都以理性地追求個(gè)人利益，使個(gè)人的滿足程度極大化為最基本的動(dòng)機(jī)”〔2〕59。在精準(zhǔn)扶貧過程中，一些執(zhí)行者之所以會(huì)選擇政策規(guī)避的行動(dòng)策略，其內(nèi)在原因是私利（地方利益或個(gè)人利益）與公利的沖突，即精準(zhǔn)扶貧政策的有效執(zhí)行會(huì)影響執(zhí)行者的利益。例如項(xiàng)目的引進(jìn)會(huì)使地方政府承擔(dān)項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)；金融機(jī)構(gòu)亦不愿意從事貸款給基礎(chǔ)差農(nóng)戶的“危險(xiǎn)行為”，承擔(dān)信貸違約風(fēng)險(xiǎn)；建檔立卡會(huì)使村干部招來未入圍村民的非議甚至上訪；駐村干部不愿犧牲利用自身社會(huì)資本的私利為村民帶來致富發(fā)展路徑的公利；村干部更愿意支持基礎(chǔ)好的農(nóng)戶以快速產(chǎn)生政績。因此，精準(zhǔn)扶貧中執(zhí)行主體作出的逆向選擇是其基于自身利益權(quán)衡后選擇的博弈策略。需要強(qiáng)調(diào)的是，精準(zhǔn)扶貧中的逆向選擇不僅發(fā)生在政策執(zhí)行主體一方，也發(fā)生在政策目標(biāo)群體方面。對(duì)于精準(zhǔn)扶貧政策，農(nóng)戶也將按照成本-收益原則進(jìn)行核算。對(duì)于資金要求多、貸款多的項(xiàng)目，農(nóng)村因擔(dān)心風(fēng)險(xiǎn)往往選擇不參與；另外一些農(nóng)戶認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧又不直接給錢，還要多出很多事情，也缺乏參與動(dòng)力；另外部分地區(qū)的農(nóng)戶認(rèn)為，被納入建檔立卡范圍即意味著被認(rèn)定為貧困戶，這使他們?cè)诖謇餂]有顏面，也不愿參加。多樣化的原因使農(nóng)戶在精準(zhǔn)扶貧過程中將參與精準(zhǔn)扶貧的成本過分放大，預(yù)期收益被壓縮，從而導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧中目標(biāo)群體逆向選擇情況的發(fā)生。

（二）制度設(shè)計(jì)缺陷

制度設(shè)計(jì)缺陷是精準(zhǔn)扶貧中政策規(guī)避又一重要致因。拉斯·C.諾斯認(rèn)為：“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化的個(gè)人行為?！薄?〕225-226制度的功能在于規(guī)范人們的行為，并消除未來的不確定性，讓人們對(duì)未來產(chǎn)生合理預(yù)期，從而實(shí)現(xiàn)交易與合作。當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧中的政策規(guī)避問題源于制度設(shè)計(jì)的缺陷，這種缺陷不僅使政策未能完全發(fā)揮應(yīng)有作用，相反還引發(fā)了許多衍生問題。

首先，制度設(shè)計(jì)程序缺乏科學(xué)性和公平性。精準(zhǔn)識(shí)別貧困過程中制度設(shè)計(jì)忽視了貧困的多維性，僅以收入和消費(fèi)作為指標(biāo)，顯然無法準(zhǔn)確識(shí)別貧困。精準(zhǔn)識(shí)別多采取自上而下方式，這不但使得精準(zhǔn)識(shí)別錯(cuò)誤率較高，也使得農(nóng)戶因無法參與政策制定、無法了解政策內(nèi)涵而難以產(chǎn)生合理預(yù)期進(jìn)而引發(fā)積極行為；并且由于未能結(jié)合自下而上的方式，導(dǎo)致農(nóng)戶無法參與或無能力監(jiān)督，這就為利益共謀和精英俘獲③現(xiàn)象的發(fā)生埋下隱患。

其次，制度設(shè)計(jì)缺乏動(dòng)態(tài)性和針對(duì)性。政策的剛性和一般化供給與動(dòng)態(tài)和差異性需求間矛盾突出，制約了精準(zhǔn)扶貧的有效開展和推廣。部分地區(qū)政策設(shè)計(jì)缺乏差異性，不能根據(jù)不同貧困的原因和貧困人口的特點(diǎn)動(dòng)態(tài)制定政策，未建立針對(duì)貧困多維特點(diǎn)的一村一策或一戶一策。建檔立卡缺乏創(chuàng)新設(shè)計(jì)，導(dǎo)致部分建檔立卡戶缺乏發(fā)展欲望和動(dòng)力，而不符合條件但有意愿有動(dòng)力的貧困戶卻未被納入范圍，從而失去發(fā)展機(jī)遇。政策的剛性和一般化使政策供給偏離了貧困戶的需求和貧困的癥結(jié)所在，導(dǎo)致政策對(duì)接出現(xiàn)落差、銜接出現(xiàn)縫隙、承接出現(xiàn)障礙，解釋了部分地區(qū)政策排斥和政策僵化產(chǎn)生的制度根源。

最后，制度設(shè)計(jì)缺乏相容性和創(chuàng)新性。制度設(shè)計(jì)未能考慮多元主體的多元利益及其沖突，并構(gòu)建相應(yīng)的利益整合機(jī)制。當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧制度設(shè)計(jì)中最為突出的問題是未能將政策執(zhí)行者和執(zhí)行對(duì)象的自身利益考慮在內(nèi)，進(jìn)而尋找公共利益與執(zhí)行主客體私利的交叉利益，也未能通過法律規(guī)范、政府政策的創(chuàng)新設(shè)計(jì)以及制度環(huán)境、輿論民意的重塑實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧過程中執(zhí)行主體和對(duì)象從自身利益出發(fā)理解和執(zhí)行政策的自組織，從而削弱了制度的相容性和創(chuàng)新性。

（三）政策認(rèn)知缺陷導(dǎo)致政策認(rèn)同障礙

在利益博弈和制度缺陷以外，認(rèn)知缺陷及其導(dǎo)致的認(rèn)同障礙亦是引發(fā)政策規(guī)避產(chǎn)生的重要原因。政策認(rèn)知缺陷一般是指政策執(zhí)行者或執(zhí)行對(duì)象由于受認(rèn)知圖式、知識(shí)素質(zhì)、政策文化等影響，不能較好理解政策的價(jià)值、內(nèi)容、本質(zhì)、界限和關(guān)系，進(jìn)而導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。例如當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧實(shí)施過程中一些地區(qū)認(rèn)識(shí)不到精準(zhǔn)扶貧的價(jià)值，認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧難度大、成本高、實(shí)施難，甚至認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧是對(duì)扶貧工作的監(jiān)督和控制，從而采取消極態(tài)度和行為；認(rèn)識(shí)不到精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵，從而追求短期效應(yīng)，出現(xiàn)了“扶富不扶貧”“重物質(zhì)輕精神”“本位主義”等問題；認(rèn)識(shí)不到精準(zhǔn)扶貧的界限和政策關(guān)系，從而出現(xiàn)了以維穩(wěn)工作替代扶貧工作，精準(zhǔn)扶貧被附加上了計(jì)劃生育貫徹情況、對(duì)村里的貢獻(xiàn)率等與扶貧無關(guān)的條件。

政策認(rèn)同一般是指政策執(zhí)行者和對(duì)象對(duì)政策的認(rèn)可和贊同。政策認(rèn)同的基礎(chǔ)是政策認(rèn)知，良好的政策認(rèn)知是實(shí)現(xiàn)政策認(rèn)同的前提，但二者并不存在直接的轉(zhuǎn)換關(guān)系。在精準(zhǔn)扶貧中政策認(rèn)同障礙主要源于政策主體和對(duì)象的心理超載以及政策對(duì)象對(duì)政策主體的不信任。心理超載主要表現(xiàn)為政策主體受工作項(xiàng)目失敗風(fēng)險(xiǎn)、工作復(fù)雜性和艱巨性以及貧困戶通過上訪等形式給予的壓力影響，心理上過度負(fù)載，從而對(duì)政策采取的消極態(tài)度。而貧困人口也會(huì)擔(dān)心貸款從事的項(xiàng)目失敗，無法償還貸款，貧困程度加深拒絕參與精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目。有的還怕來自村里對(duì)貧困戶的歧視，也會(huì)選擇拒絕成為建檔立卡戶。不信任主要表現(xiàn)為由于一些地區(qū)精準(zhǔn)扶貧制度設(shè)計(jì)存在缺陷，程序不夠公正、透明，行為方式缺乏技巧，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧過程中出現(xiàn)了暗箱操作、政策傾斜、精英俘獲和獨(dú)斷專行等現(xiàn)象，這使得農(nóng)戶對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行者乃至政策本身失去信任。正如一些村干部所說，在一些村民眼里建檔立卡戶一定是關(guān)系戶，他們付出的許多努力都會(huì)招來村民的非議，用村干部的話來說就是：“做得越多，被罵得越多?！憋@然，由于缺乏信任基礎(chǔ)，貧困人口無法認(rèn)同政策，也就無法有效地配合執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)政策。

三、精準(zhǔn)扶貧中的政策規(guī)避破解之道

精準(zhǔn)扶貧中政策規(guī)避致因的多元化、動(dòng)態(tài)化和隱性化決定了有效破解政策規(guī)避的路徑應(yīng)具備系統(tǒng)化、預(yù)見化和創(chuàng)新化等特質(zhì)。具體而言，由于政策規(guī)避的產(chǎn)生源于資源稀缺、理性自利、制度缺陷以及理念制約等致因的綜合作用，這就要求對(duì)政策規(guī)避的破解應(yīng)以轉(zhuǎn)變扶貧理念、創(chuàng)新扶貧運(yùn)行機(jī)制、變革扶貧技術(shù)以及優(yōu)化扶貧資源為基本方向和內(nèi)容。

（一）精準(zhǔn)理解扶貧理念

思想取向決定行為抉擇，當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧中政策規(guī)避產(chǎn)生的一個(gè)重要原因是執(zhí)行主客體的思想觀念及其衍生的各種心理效應(yīng)。由于政策主客體在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中未能順利實(shí)現(xiàn)認(rèn)知到認(rèn)同再到積極執(zhí)行和推廣的思想發(fā)展，導(dǎo)致思想缺陷演變?yōu)檎邎?zhí)行鴻溝，嚴(yán)重阻礙了政策的有效執(zhí)行和推廣。因此，有效破解政策規(guī)避，應(yīng)首先轉(zhuǎn)變政策主客體的思想。

一方面，應(yīng)通過政策宣講和政策教化不斷提高政策主客體的知識(shí)水平和政策意識(shí)。托馬斯·戴伊認(rèn)為：“政策分析往往涉及到政治生活中‘誰得到了什么’，以及‘為何得到’和‘有何影響’?！薄?〕1對(duì)于這些精準(zhǔn)扶貧政策中的基本問題，應(yīng)在政策執(zhí)行之初加以系統(tǒng)全面闡釋和充分交流。這是因?yàn)椋行У恼J(rèn)知是一切扶貧工作的基礎(chǔ)，離開對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策的深入系統(tǒng)理解，一切就無從談起。通過宣傳教育和集中學(xué)習(xí)能夠使政策主客體真正了解精準(zhǔn)扶貧的深刻內(nèi)涵，懂得精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)和價(jià)值，從而在思想上接受、認(rèn)可精準(zhǔn)扶貧政策；而通過專業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)教育則能夠使執(zhí)行主客體掌握精準(zhǔn)扶貧的方法和技術(shù)，從而按照精準(zhǔn)扶貧總體要求和運(yùn)行規(guī)律，結(jié)合當(dāng)?shù)刎毨攸c(diǎn)積極開展精準(zhǔn)扶貧。

另一方面，應(yīng)通過優(yōu)化政府行為方式增強(qiáng)地方各級(jí)政府行為的合法性。精準(zhǔn)扶貧離不開貧困對(duì)象的支持和配合，但在具體扶貧過程中，一些地區(qū)出現(xiàn)了政府與其他組織暗箱操作、利益合謀以及精英俘獲、政策排斥、政策附加等異化行為，使政府喪失了農(nóng)戶的信任和支持，從而導(dǎo)致農(nóng)戶對(duì)包括精準(zhǔn)扶貧政策在內(nèi)的政府行為持消極態(tài)度。因此，地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念和工作方式，以公民為本，以公共利益和公共福祉為價(jià)值取向，積極改進(jìn)創(chuàng)新行政方式，并利用網(wǎng)絡(luò)媒體和大數(shù)據(jù)技術(shù)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作的透明化、程序化、民主化和精準(zhǔn)化，積極引導(dǎo)公眾參與精準(zhǔn)扶貧政策制定、執(zhí)行和評(píng)估的全過程，使公民在理解精準(zhǔn)扶貧價(jià)值和意義的同時(shí)，獲得參與感、歸屬感和獲得感，進(jìn)而認(rèn)同政策、參與政策。在這一過程中，政府也將贏得公民理解、信任和支持，獲得政策執(zhí)行的前提和基礎(chǔ)即政府行為的合法性。

（二）創(chuàng)新設(shè)計(jì)精準(zhǔn)扶貧機(jī)制

人的行為既是其理性自利的應(yīng)然取向，也是制度規(guī)范的實(shí)然結(jié)果。正如鄧小平所說：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。”?〕333當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧中制度設(shè)計(jì)缺陷與政策規(guī)避的內(nèi)在聯(lián)系反映出政策規(guī)避的制度性根源，這就使制度的完善和創(chuàng)新成為必然。

首先，創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧識(shí)別機(jī)制。改變現(xiàn)有的自上而下逐級(jí)分配指標(biāo)的方式，轉(zhuǎn)而采取自上而下與自下而上相結(jié)合的方式，將精準(zhǔn)扶貧中的事權(quán)下移，同時(shí)上級(jí)政府應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)；改變?cè)械膬H以收入和消費(fèi)作為評(píng)價(jià)貧困標(biāo)準(zhǔn)的政策設(shè)計(jì)，貧困的多維度決定了應(yīng)將健康、資產(chǎn)等納入貧困評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并綜合考慮各地不同的貧困程度和地方差異性；積極引導(dǎo)貧困人口參與建檔立卡、扶貧政策制定、扶貧政策執(zhí)行監(jiān)督等過程，從而在制度上保障貧困人口的收益權(quán)和扶貧政策的透明化。

其次，積極建立精準(zhǔn)扶貧的系統(tǒng)化管理制度和動(dòng)態(tài)化運(yùn)行機(jī)制。按照Ashby以系統(tǒng)復(fù)雜性適應(yīng)并應(yīng)對(duì)問題復(fù)雜性的基本邏輯，貧困治理的精準(zhǔn)化應(yīng)以貧困治理系統(tǒng)的精細(xì)化為前提，這就要求通過建立健全系統(tǒng)化、精細(xì)化的管理制度及其運(yùn)行機(jī)制以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧各項(xiàng)工作的精細(xì)化開展。在各級(jí)政府及其工作人員方面，要建立健全“考核機(jī)制”“問責(zé)機(jī)制”“激勵(lì)機(jī)制”等系統(tǒng)化管理制度。應(yīng)明確各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員在精準(zhǔn)扶貧中的職責(zé)范圍，建立常態(tài)化、系統(tǒng)化的考核機(jī)制，對(duì)其工作進(jìn)行定期（半年或一年）和不定期的動(dòng)態(tài)化考核。對(duì)存在的問題應(yīng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)和問責(zé)，對(duì)于工作中存在的矛盾和困難應(yīng)及時(shí)予以幫助解決。在考核的基礎(chǔ)上，應(yīng)建立明確的懲處和獎(jiǎng)勵(lì)制度，并給予公開及時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)，從而引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員產(chǎn)生積極的行為預(yù)期。通過系統(tǒng)化和動(dòng)態(tài)化的管理體制和機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧工作的職責(zé)明確、考核嚴(yán)格、賞罰分明，從而防止政策替換、政策停滯、政策僵化等情況的出現(xiàn)，進(jìn)而在確?！胺稣尕?，真扶貧”的同時(shí)，充分激發(fā)廣大領(lǐng)導(dǎo)干部和扶貧對(duì)象的積極性和創(chuàng)造性，確保精準(zhǔn)扶貧在各地能夠得到高效率、創(chuàng)新性的實(shí)施和推廣。需要強(qiáng)調(diào)的是，在精準(zhǔn)扶貧中應(yīng)建立保障機(jī)制保障各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員的權(quán)益，以確保其工作得以順利開展。同時(shí)，應(yīng)建立針對(duì)性制度，對(duì)部分農(nóng)戶無故鬧事或上訪行為進(jìn)行嚴(yán)厲查處和懲戒，堅(jiān)決杜絕其以上訪、鬧事相威脅獲取名額的惡劣行徑出現(xiàn)。

再次，應(yīng)鼓勵(lì)各地因地制宜地進(jìn)行扶貧政策創(chuàng)新。當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧中存在的突出問題是政策設(shè)計(jì)者未能考慮貧困的多維度和貧困人口特點(diǎn)的差異性，政策設(shè)計(jì)缺乏差異性、靈活性和持續(xù)性，從而導(dǎo)致政策在銜接、對(duì)接和承接等多個(gè)方面出現(xiàn)障礙，扶貧效果不佳。這就要求在精準(zhǔn)扶貧過程中，各級(jí)各部門應(yīng)按照當(dāng)?shù)氐牡赜蛱攸c(diǎn)和貧困特點(diǎn)進(jìn)行有針對(duì)性的政策設(shè)計(jì)。在政策設(shè)計(jì)過程中，應(yīng)遵循“靜”與“動(dòng)”、“統(tǒng)”和“分”相結(jié)合的原則。既要按照國家精準(zhǔn)扶貧整體戰(zhàn)略部署和基本思路確立當(dāng)?shù)鼐珳?zhǔn)扶貧的原則、目標(biāo)和對(duì)象，又要結(jié)合當(dāng)?shù)刎毨丝?、貧困原因的特點(diǎn)，進(jìn)行因村制宜、因戶制宜的幫扶策略精準(zhǔn)設(shè)計(jì)。

最后，應(yīng)建立健全吸納各種社會(huì)力量加入精準(zhǔn)扶貧工作的引導(dǎo)、保障和激勵(lì)機(jī)制。應(yīng)通過建立如土地使用、貸款、稅收等方面的各類引導(dǎo)性、激勵(lì)性制度積極引入社會(huì)資源和力量，使其轉(zhuǎn)變?yōu)榉鲐氋Y源和力量，以社會(huì)資源的多元化有效回應(yīng)貧困特質(zhì)的多維度；各地應(yīng)結(jié)合精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略要求構(gòu)建包括土地制度、金融制度、社會(huì)保障制度等在內(nèi)的系統(tǒng)化保障制度，政府和金融機(jī)構(gòu)應(yīng)積極創(chuàng)新金融信貸、擔(dān)保和保險(xiǎn)方面的機(jī)制，從而使金融機(jī)構(gòu)的貸款風(fēng)險(xiǎn)得以降低和化解，貧困戶能夠順利獲得脫貧貸款資金?？傊?，通過系統(tǒng)化體制和機(jī)制的構(gòu)建能夠?yàn)榫珳?zhǔn)扶貧搭建起有機(jī)運(yùn)行的系統(tǒng)化制度平臺(tái)，從而使精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行得到系統(tǒng)化支撐和精細(xì)化保障。

（三）精準(zhǔn)扶貧技術(shù)的持續(xù)革新

制度和技術(shù)是推動(dòng)政策運(yùn)行和發(fā)展的雙驅(qū)動(dòng)力。正如習(xí)近平強(qiáng)調(diào)的：“科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新要協(xié)同發(fā)揮作用，兩個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)?！薄?〕精準(zhǔn)扶貧政策的有效實(shí)施離不開系統(tǒng)完備的制度體系，同樣也不可缺少創(chuàng)新技術(shù)的創(chuàng)新運(yùn)用。大數(shù)據(jù)技術(shù)已成為國家治理的重要手段，數(shù)據(jù)資源也已成為國家治理的重要基礎(chǔ)戰(zhàn)略資源。大數(shù)據(jù)技術(shù)在精準(zhǔn)扶貧中同樣有著重要的功能價(jià)值和廣闊運(yùn)用空間。其功能價(jià)值和運(yùn)用空間既源于新時(shí)期貧困的新特質(zhì)對(duì)貧困治理方式提出的內(nèi)在要求，也源于大數(shù)據(jù)特質(zhì)和精準(zhǔn)扶貧要求的內(nèi)在契合。在扶貧攻堅(jiān)的新階段，貧困問題的復(fù)雜化、多元化和動(dòng)態(tài)化特質(zhì)對(duì)貧困治理提出了精準(zhǔn)化、動(dòng)態(tài)化和網(wǎng)絡(luò)化的內(nèi)在要求，這導(dǎo)致固有單一扶貧模式和傳統(tǒng)扶貧方法面臨功能失調(diào)。例如當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中出現(xiàn)的程序識(shí)別法導(dǎo)致精準(zhǔn)識(shí)別錯(cuò)誤率高，信息不透明導(dǎo)致精英俘獲與利益共謀，扶貧資金項(xiàng)目與貧困人口需求脫節(jié)導(dǎo)致政策對(duì)接不力，退出機(jī)制監(jiān)管不力導(dǎo)致“假脫貧”“被脫貧”或“不脫貧”以及多部門由于缺乏信息獲取和交流渠道導(dǎo)致多元合作化治理難以實(shí)現(xiàn)等問題，這都是扶貧新要求與傳統(tǒng)扶貧技術(shù)方法內(nèi)在矛盾的外部顯現(xiàn)。面對(duì)貧困復(fù)雜化、多元化和動(dòng)態(tài)化的特點(diǎn)，大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)以其數(shù)據(jù)化、動(dòng)態(tài)化和網(wǎng)絡(luò)化的優(yōu)勢特征予以有效回應(yīng)。

首先，大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠支持貧困的精確識(shí)別。傳統(tǒng)通過農(nóng)村住戶調(diào)查樣本數(shù)據(jù)推算的方法，容易導(dǎo)致貧困數(shù)據(jù)不精確，致使部分農(nóng)戶被排斥在外。通過大數(shù)據(jù)平臺(tái)對(duì)貧困人口的全收錄和動(dòng)態(tài)管理，能夠使全量分析替代樣本分析，從而使精準(zhǔn)識(shí)別獲得更為全面、準(zhǔn)確和及時(shí)的信息支持。例如，貴州通過“扶貧云”可以清晰地展示出省、市、州、縣、鎮(zhèn)、村包含的貧困人口總數(shù)、貧困戶總數(shù)、貧困發(fā)生率以及貧困人口構(gòu)成情況，直切精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵。“扶貧云”管用實(shí)用，通過考察貧困對(duì)象的住房面積、房屋結(jié)構(gòu)、建房時(shí)間等住房條件估算貧困對(duì)象的年收入來進(jìn)行幫扶；通過考察貧困對(duì)象擁有的耕地及收成情況和生產(chǎn)生活條件估算貧困程度；通過考察貧困對(duì)象勞動(dòng)力的文化程度、年齡結(jié)構(gòu)、身體狀況、打工狀況、打工時(shí)間，估算貧困對(duì)象的年收入進(jìn)行“精準(zhǔn)扶貧”，解決“扶誰的貧”的問題。“‘扶貧云’通過大數(shù)據(jù)將各項(xiàng)指標(biāo)整合起來形成一個(gè)脫貧指數(shù)，60分以下的是真正的貧困戶，60～80分是有可能脫貧但極易返貧的貧困戶，80分以上是穩(wěn)定脫貧的貧困戶，以此作為輔助認(rèn)定貧困戶的標(biāo)準(zhǔn)?！薄?〕

其次，大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠支持精準(zhǔn)幫扶。大數(shù)據(jù)技術(shù)最為顯著的特征就在于對(duì)數(shù)據(jù)的對(duì)比和挖掘，在精準(zhǔn)扶貧過程中，大數(shù)據(jù)技術(shù)將通過其海量、多元的信息庫所組成的信息網(wǎng)，有效比對(duì)、分析貧困地區(qū)、貧困群體以及貧困對(duì)象的貧困致因和特點(diǎn)，從而有針對(duì)性地制定政策，實(shí)現(xiàn)幫扶政策、資源、方法與貧困需求的精準(zhǔn)化、動(dòng)態(tài)化對(duì)接?！百F州‘扶貧云’以GIS（地理信息系統(tǒng)）為基礎(chǔ)，以移動(dòng)終端為載體，建成以建檔立卡貧困戶和項(xiàng)目資金為重點(diǎn)的扶貧工作移動(dòng)巡檢系統(tǒng)。與此同時(shí)，‘扶貧云’矢量模型的電子地圖已經(jīng)擴(kuò)展到16層，達(dá)到1∶5000比例尺，對(duì)貧困戶、扶貧項(xiàng)目的定位已精準(zhǔn)到村級(jí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)扶貧項(xiàng)目隨時(shí)抽查、隨地核查?！薄?〕

再次，大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠?qū)崿F(xiàn)精準(zhǔn)管理。通過大數(shù)據(jù)平臺(tái)一方面能夠?qū)崿F(xiàn)各主管職能部門的數(shù)據(jù)信息互通、更新和共享，保障各個(gè)職能部門的信息交流與科學(xué)決策；另一方面能夠?qū)崿F(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的透明化，不僅能夠明確各扶貧主體責(zé)任，也將保障扶貧信息被社會(huì)組織、貧困人口全面獲知，扶貧過程被多主體、多維度監(jiān)控。仍以貴州“扶貧云”為例，依托大數(shù)據(jù)和云計(jì)算，通過“云上貴州”系統(tǒng)打造“扶貧云”平臺(tái)，探索“互聯(lián)網(wǎng)+”扶貧新模式，“云端”讓貴州扶貧開發(fā)的大數(shù)據(jù)運(yùn)用得更加精準(zhǔn)。2015年12月，“扶貧云”上線運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)對(duì)貴州扶貧開發(fā)工作的精準(zhǔn)管理、動(dòng)態(tài)管理、科學(xué)管理，扶貧信息公開透明〔7〕。

最后，大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠保障貧困的精準(zhǔn)評(píng)估。大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠通過對(duì)貧困數(shù)據(jù)的全面收錄、動(dòng)態(tài)監(jiān)控和比對(duì)分析，實(shí)現(xiàn)對(duì)單一貧困項(xiàng)目、貧困人口的動(dòng)態(tài)追蹤以及對(duì)整體貧困的即時(shí)狀態(tài)和變化趨勢的監(jiān)控和預(yù)測。這就為扶貧效果的客觀化、系統(tǒng)化和精準(zhǔn)化評(píng)估提供了技術(shù)保障，以技術(shù)路徑避免了人為因素對(duì)評(píng)估效果的干擾。需要強(qiáng)調(diào)的是，大數(shù)據(jù)技術(shù)在精準(zhǔn)扶貧中所帶來的絕不僅僅是技術(shù)，更多的是扶貧工作從靜態(tài)回應(yīng)到動(dòng)態(tài)預(yù)測，從主觀估計(jì)到科學(xué)計(jì)算，從封閉壟斷到互動(dòng)共享，從碎片化到協(xié)同化治理的多維度、全過程變革。

（四）精準(zhǔn)扶貧資源的系統(tǒng)優(yōu)化

公共政策作為環(huán)境的產(chǎn)物，產(chǎn)生于特定環(huán)境，亦受到多種環(huán)境因素的制約和影響。貧困地區(qū)的人力資本、社會(huì)資源、政策文化等深刻影響著精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行過程及其效果。當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧過程中政策規(guī)避的出現(xiàn)與貧困地區(qū)的政策環(huán)境及其資源有著緊密聯(lián)系，正是由于貧困地區(qū)人力資本、社會(huì)資源、政策文化等資源的匱乏才導(dǎo)致了政策在對(duì)接、承接和銜接等多方面受到阻滯。因此，有效解決和預(yù)防政策規(guī)避，應(yīng)以系統(tǒng)優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧政策資源及其形成的政策能力為基礎(chǔ)和保障。

首先，精準(zhǔn)扶貧過程中應(yīng)樹立貧困人口才是精準(zhǔn)扶貧主體的基本思想，高度重視和切實(shí)培育貧困人口的脫貧能力。精準(zhǔn)扶貧強(qiáng)調(diào)針對(duì)貧困人口的特質(zhì)給予針對(duì)性的扶貧幫扶，但這種有針對(duì)性的幫扶要起到其應(yīng)有成效主要還在于貧困人口自身的能力提升。這也就解釋了為什么許多地方都出現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧政策向精英群體傾斜，出現(xiàn)了所謂“劫貧濟(jì)富”和結(jié)構(gòu)性貧困的問題。因此，在精準(zhǔn)扶貧過程中應(yīng)把貧困人口的參與作為必要環(huán)節(jié)，使其貫穿于精準(zhǔn)扶貧政策制定、執(zhí)行、評(píng)估的全過程。在此過程中，培養(yǎng)貧困人口的參政議政能力，提高其政治認(rèn)識(shí)、政治意識(shí)和政治技能等政治素質(zhì)，不斷培育和積累其人力資本，使其改變被動(dòng)和客體角色，真正成為精準(zhǔn)扶貧政策的主體和執(zhí)行者。

其次，貧困的多維度與精準(zhǔn)扶貧的系統(tǒng)性和動(dòng)態(tài)性要求貧困治理中多元治理主體的介入。當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧中許多政策規(guī)避的表現(xiàn)也反映出貧困地區(qū)社會(huì)資本的嚴(yán)重匱乏，只有通過多元主體及其攜帶的多元資源的整合，才能夠彌補(bǔ)當(dāng)前地方各級(jí)政府在經(jīng)費(fèi)、人員、信息和技術(shù)等多方面的能力不足。2015 年12月，國家出臺(tái)了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，明確提出要通過政府購買服務(wù)等方式，鼓勵(lì)各類社會(huì)組織開展到村到戶精準(zhǔn)扶貧。這表明國家已經(jīng)認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織是解決精準(zhǔn)扶貧最后一公里的重要力量，強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持政府主導(dǎo)，增強(qiáng)社會(huì)合力。強(qiáng)化政府責(zé)任，引領(lǐng)市場、社會(huì)協(xié)同發(fā)力，鼓勵(lì)先富幫后富，構(gòu)建專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧互為補(bǔ)充的大扶貧格局?！薄?〕因此，“地方政府在貧困治理網(wǎng)絡(luò)體系中由原有反貧困的中心角色轉(zhuǎn)變?yōu)樨毨е卫砭W(wǎng)絡(luò)中的一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)（或稱為管理者），通過政府為多元主體的合作疏通通道，搭建平臺(tái)，協(xié)調(diào)行動(dòng)，調(diào)解沖突。在由‘多對(duì)多’所形成的反貧困治理網(wǎng)絡(luò)中多元主體之間的‘多邊關(guān)系’將替代原有政府與各主體的‘雙邊關(guān)系’而使貧困治理網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)出分散化和擴(kuò)散化的特點(diǎn)”〔9〕。應(yīng)大量吸納各類社會(huì)資源注入精準(zhǔn)扶貧工作之中，通過各類社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)對(duì)精準(zhǔn)扶貧的多維度支持，實(shí)現(xiàn)不同社會(huì)組織介入帶來不同社會(huì)資源融入的大扶貧格局。

最后，精準(zhǔn)扶貧的有效實(shí)現(xiàn)還有賴于優(yōu)良的政策文化。政策文化是指“社會(huì)民眾（個(gè)體和組織）對(duì)政策的特定認(rèn)知與價(jià)值取向模式，它是人們?cè)陂L期的政治實(shí)踐過程中所形成的深層沉淀物”〔10〕。優(yōu)良的政策文化能夠外化為公共精神、科學(xué)精神、民主精神進(jìn)而形成支持、參與和合作的政策行為。反之，正如當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧中精英俘獲、利益共謀以及貧困人口政策參與意識(shí)不強(qiáng)等現(xiàn)象的出現(xiàn)都是缺乏優(yōu)良政策文化的表現(xiàn)。由于缺乏優(yōu)良的政策文化，取而代之的是部分貧困地區(qū)的依附服從、應(yīng)付變通以及泛平均主義等政策異化思想成為主流，從而為政策規(guī)避的出現(xiàn)和發(fā)展埋下了價(jià)值隱患。在一些地區(qū)，精準(zhǔn)扶貧政策被異化為個(gè)人權(quán)力或變通為獎(jiǎng)勵(lì)或福利，均源于畸形政策觀念。因此，破解當(dāng)前的政策規(guī)避問題需以建立優(yōu)良的政策文化為前提和基礎(chǔ)。應(yīng)加強(qiáng)地方黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和行政人員的黨性建設(shè)，樹立“嚴(yán)以修身、嚴(yán)以用權(quán)、嚴(yán)以律己，謀事要實(shí)、創(chuàng)業(yè)要實(shí)、做人要實(shí)”的良好作風(fēng)。應(yīng)建立“有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)要擔(dān)當(dāng)，失責(zé)必追究”的問責(zé)機(jī)制，使廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)轉(zhuǎn)變思想，以公民為本，以服務(wù)為本，以追求公共利益和福祉為行動(dòng)目標(biāo)。應(yīng)培養(yǎng)貧困地區(qū)公民的參與意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和契約精神，形成注重政策合法性、科學(xué)性和公正性的政策氛圍，培育政策主客體的政策成本、績效和合作意識(shí)及其相應(yīng)能力，從而保障貧困地區(qū)多元貧困治理主體認(rèn)知政策、認(rèn)同政策、執(zhí)行政策進(jìn)而創(chuàng)新和發(fā)展政策。

總之，精準(zhǔn)扶貧中政策規(guī)避的產(chǎn)生是政策能力與政策需要這一內(nèi)在矛盾的外在顯現(xiàn)。正是由于貧困地區(qū)在政策思想、政策機(jī)制、政策技術(shù)和政策資源等方面的缺陷共同導(dǎo)致了其綜合形成的政策能力滯后于精準(zhǔn)扶貧的政策要求，進(jìn)而引發(fā)了政策規(guī)避及其衍生結(jié)果。透過政策規(guī)避不難發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧絕不等于以孤立方法回應(yīng)貧困現(xiàn)象的單一扶貧，精準(zhǔn)扶貧的實(shí)現(xiàn)應(yīng)以對(duì)貧困形成和發(fā)展機(jī)理的系統(tǒng)、深入分析為前提，以對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策生命周期各階段的多維度剖析和動(dòng)態(tài)化追蹤為基礎(chǔ)。因此，對(duì)于精準(zhǔn)扶貧的研究應(yīng)持政策思維、復(fù)雜性思維、治理思維和創(chuàng)新思維，而針對(duì)精準(zhǔn)扶貧多層次、多維度的政策研究，也即以“復(fù)雜性應(yīng)對(duì)復(fù)雜性”的貧困治理研究模式也將成為今后扶貧理論和實(shí)踐的發(fā)展方向和研究重點(diǎn)。

注釋：

①政策規(guī)避一般是指公共政策執(zhí)行過程中政策主客體受主客觀因素影響，產(chǎn)生的非理性逆向選擇行為。這一逆向選擇行為是對(duì)原有政策目標(biāo)及其價(jià)值、利益的再設(shè)定和再分配，其將導(dǎo)致公共政策被替代執(zhí)行、異化執(zhí)行甚至被停滯執(zhí)行，進(jìn)而導(dǎo)致原有政策目標(biāo)和政策效應(yīng)無法有效實(shí)現(xiàn)。

②政策規(guī)避的本質(zhì)是政策系統(tǒng)在一定條件下所形成的政策能力與政策要求的矛盾，其是政策能力滯后于政策要求的外在表現(xiàn)及其衍生結(jié)果。

③“精英俘獲”(Elite Capture)是發(fā)展社會(huì)學(xué)中的一個(gè)概念，意指在發(fā)展中國家的發(fā)展項(xiàng)目或反貧困項(xiàng)目實(shí)施過程中，地方精英憑借其自身具有的參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)改造和政治實(shí)踐的機(jī)會(huì)優(yōu)勢，支配和破壞社區(qū)發(fā)展計(jì)劃和社區(qū)治理，扭曲和綁架了發(fā)展項(xiàng)目的實(shí)施目標(biāo)進(jìn)而影響了社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目的實(shí)施和效果。這里可理解為扶貧資金和項(xiàng)目所期望給予貧困目標(biāo)群體的利益部分地為社區(qū)或是村莊內(nèi)的精英獲取，從而扭曲了國家政策的初衷和目的。參見李祖佩、曹晉：《精英俘獲與基層治理：基于我國中部某村的實(shí)證考察》，《探索》2012年第5期；邢成舉：《精英俘獲、自保邏輯與民主悖論--農(nóng)村低保實(shí)施異化和指標(biāo)錯(cuò)位原因透視》，《湛江師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第5期。

〔1〕汪三貴，郭子豪.論中國的精準(zhǔn)扶貧〔J〕.貴州社會(huì)科學(xué)，2015（5）.

〔2〕丁 煌.政策執(zhí)行阻滯機(jī)制及其防治對(duì)策〔M〕.北京：人民出版社，2002.

〔3〕道格拉斯·C.諾斯.經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷〔M〕.上海：上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，1994.

〔4〕托馬斯·R.戴伊.理解公共政策〔M〕.北京：人民大學(xué)出版社，2011.

〔5〕鄧小平文選：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1994.

〔6〕習(xí)近平.為建設(shè)世界科技強(qiáng)國而奮斗〔EB/OL〕.http：// china.huanqiu.com/article/2016-05/8995725.html.

〔7〕王 欽.貴州“扶貧云”：云端精準(zhǔn)扶貧很透明〔EB/ OL〕.http：//gz.people.com.cn/n2/2016/0522/c222152-28378404. html.

〔8〕國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃的通知〔EB/ OL〕.http：//politics.people.com.cn/n1/2016/1202/c1001-28921752. html.

〔9〕張 欣，池忠軍.反貧困治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新——基于中國扶貧脫貧實(shí)踐的思考〔J〕.求索，2015（1）.

〔10〕加布里埃爾·A.阿爾蒙德.比較政治學(xué)：體系、過程和政策〔M〕.曹沛霖，等譯.北京：東方出版社，2007.

責(zé)任編輯 周 榮

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1004-4175（2017）04-0086-07

2017-04-21

2016年度貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)引進(jìn)人才科研項(xiàng)目，負(fù)責(zé)人張欣。

張 欣（1980-），男，安徽滁州人，貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、管理學(xué)博士，主要研究方向?yàn)楣舱摺⒇毨е卫淼取?/p>