邁向協(xié)商：國家治理現(xiàn)代化的本土化價(jià)值與實(shí)踐邏輯

胡象明,齊 磊

(北京航空航天大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100191)

邁向協(xié)商：國家治理現(xiàn)代化的本土化價(jià)值與實(shí)踐邏輯

胡象明,齊 磊

(北京航空航天大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100191)

協(xié)商民主在價(jià)值上追求公共治理中的民主真實(shí)性、成熟的公共理性與公共政策的合法性,因此，協(xié)商治理的本質(zhì)是一種民主治理。協(xié)商話語實(shí)現(xiàn)了從西方民主到中國治理語境的價(jià)值轉(zhuǎn)換，協(xié)商形式彰顯了民主治理的工具性，協(xié)商結(jié)果提升了政府執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)。從協(xié)商過程來看，國家治理具有多樣態(tài)的本土價(jià)值。治理主體協(xié)商功能的高位推動(dòng)是黨政主導(dǎo)下體制內(nèi)協(xié)商治理的基本方向，群眾路線為基礎(chǔ)的民主協(xié)商是中國特色國家治理體系在底層的有效執(zhí)行，協(xié)商民主與國家治理的有機(jī)結(jié)合是國家治理能力提升的重要途徑。建構(gòu)協(xié)商治理體系的運(yùn)作程式和實(shí)踐原則，必須實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)體利益的均衡配置，把握好行政主導(dǎo)與平等協(xié)商之間的平衡、政策試點(diǎn)與政策擴(kuò)散之間的平衡。

協(xié)商；協(xié)商治理；協(xié)商民主；國家治理現(xiàn)代化

中國當(dāng)前正處在治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的關(guān)鍵階段，中共十八大報(bào)告第一次將協(xié)商民主從一種民主形式上升為一種制度形式。中共十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。由此，“國家治理”和“協(xié)商民主建設(shè)”成為我國公共治理轉(zhuǎn)型中的主旨議題。協(xié)商治理是政治主體基于政治組織和公民的政治權(quán)利，以協(xié)商和對話的程序和形式達(dá)成共識或者協(xié)調(diào)分歧，以實(shí)現(xiàn)國家和公共治理利益目標(biāo)的特定政治機(jī)制[1]。習(xí)近平提出：“協(xié)商民主是我國社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)?！盵2]治理是一種偏重于工具性的政治行為，在中國，中央頂層設(shè)計(jì)戰(zhàn)略中的國家治理體系是一個(gè)系統(tǒng)整體，推進(jìn)國家治理的全面轉(zhuǎn)型是中國本土化協(xié)商過程的集中凝練，極大地凸顯了協(xié)商民主作為一種國家治理方式的功能。因此，“中國政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)條件、承擔(dān)的歷史責(zé)任和基本的政治理念，共同決定了中國民主政治發(fā)展的程序選擇必須以協(xié)商為價(jià)值偏向”[3]。治理與協(xié)商的結(jié)合，表明中國國家治理體系現(xiàn)代化的民主化轉(zhuǎn)向，這與整個(gè)社會(huì)治理領(lǐng)域中強(qiáng)調(diào)公民參與是并行不悖的。

一、協(xié)商話語：從西方民主到中國語境的價(jià)值轉(zhuǎn)換

作為舶來品的政治詞匯，協(xié)商治理的理論與實(shí)踐主要來源于協(xié)商民主及其在公共治理領(lǐng)域的應(yīng)用，其運(yùn)作形式是國家治理能力現(xiàn)代化自身的題中應(yīng)有之義。協(xié)商的具體形式以民主治理的工具性為前提，協(xié)商的目標(biāo)拓展了社會(huì)治理的全新空間，協(xié)商的結(jié)果有效提升了政府執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)。因此，協(xié)商治理的出現(xiàn)是一種治理的民主范式變革，追求國家治理邏輯中的民主真實(shí)性、公共理性的多元性與公共政策的合法性等非效率性價(jià)值。

(一)協(xié)商形式彰顯了民主治理工具性的前提

從民主的具體實(shí)踐形式來看，西方國家更加關(guān)注民主的選舉程式和政黨競爭。當(dāng)然，西方競爭性政黨的民主選舉是一種經(jīng)驗(yàn)性的民主，更多是民眾個(gè)體主觀意愿的表達(dá)。這種帶有選舉至上主義特征的西方傳統(tǒng)政黨政治,并未表現(xiàn)出對弱勢群體的關(guān)注和社會(huì)福利制度建設(shè)的公平與正義?？梢?，民主的實(shí)踐機(jī)制具有多元向度，選舉與投票民主、協(xié)商與合作民主皆是現(xiàn)代民主的實(shí)現(xiàn)形式[4]?？v觀我國民主政治建設(shè)的實(shí)態(tài)，協(xié)商民主是中國特色民主政治系統(tǒng)中的重要形式。

這是因?yàn)?，協(xié)商民主的執(zhí)行機(jī)制首先回應(yīng)了公民參與政治生活的理性訴求，這種訴求涵蓋了公民在政治生活中的多元價(jià)值主張，通過協(xié)商的形式促使分散的民眾意見以制度化的形式得以匯聚。因此，民主協(xié)商治理的制度化要義瞄準(zhǔn)了兩大問題：首先，黨政的系統(tǒng)訴求與民眾訴求一致性的協(xié)調(diào)[5]。在我國民主治理過程中，一切協(xié)商形式皆圍繞民眾公共利益而展開。其次，不同階層利益的協(xié)調(diào)。我國正處于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型期，不同階層公民的利益是多元化的，如何凝聚不同層面的力量，開創(chuàng)社會(huì)治理創(chuàng)新的新局面，就顯得任重而道遠(yuǎn)。

毋庸贅言，中國協(xié)商民主實(shí)現(xiàn)了制度特征和實(shí)踐結(jié)構(gòu)的雙重整合。民主協(xié)商不僅承載了超越民主形式的整體性設(shè)計(jì)，而且其決策程式已經(jīng)超越了回應(yīng)民意的實(shí)踐過程。無論民主的形式以何種面貌來呈現(xiàn)，目前協(xié)商民主已經(jīng)得到官方的認(rèn)可和支持。協(xié)商民主這一關(guān)鍵詞已經(jīng)進(jìn)入中共十八大之后一系列的中央指示精神。因此，從中央頂層設(shè)計(jì)來看，協(xié)商的民主形式已經(jīng)成為管窺中國民主建設(shè)和社會(huì)主義核心價(jià)值觀的核心議題[6]。

(二)協(xié)商目標(biāo)拓展了社會(huì)治理的全新空間

中國目前處于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面轉(zhuǎn)軌時(shí)期，工業(yè)化和后工業(yè)化時(shí)期的社會(huì)治理與西方發(fā)達(dá)國家的社會(huì)治理具有相似的一面。近年來，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一概念的提出，中國已經(jīng)初步形成了具有本土化特色的社會(huì)治理體制和模式。誠然，歷史和現(xiàn)實(shí)也一再證明，西方國家的治理模式有其特定的適用場域和治理限度。因此，要實(shí)現(xiàn)中國社會(huì)治理現(xiàn)代化，必須以協(xié)商為載體開創(chuàng)治理模式的全新空間。首先，協(xié)商治理的目標(biāo)與社會(huì)治理現(xiàn)代化的落腳點(diǎn)是一致的。其次，協(xié)商不是對民意的妥協(xié)，而是對民意的尊重，更是領(lǐng)導(dǎo)全體民眾對實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化這一信條的恪守。因此，國家治理現(xiàn)代化，取決于協(xié)商目標(biāo)在“中國特色”社會(huì)治理體制中民意的全面彰顯和治理范式的實(shí)現(xiàn)路徑[7]。

作為一種新型的民主模式，協(xié)商治理的存在場域也是多向度的。協(xié)商目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與社會(huì)治理的有效性休戚相關(guān)，要結(jié)合中國語境下政治生態(tài)發(fā)展和社會(huì)民眾訴求的分析框架，將協(xié)商治理的主要議題設(shè)定在民生服務(wù)的合作治理和本土特色的地方治理兩個(gè)維度。當(dāng)協(xié)商這一民主形式運(yùn)用于國家公共治理時(shí)，“黨政主導(dǎo)”就成了邏輯前提。當(dāng)協(xié)商治理表現(xiàn)為一種決策方式時(shí)，協(xié)商的“治理內(nèi)容”就應(yīng)該得到民生服務(wù)的政治檢視。譬如，協(xié)商治理的最終目標(biāo)一定要以人民的利益為前提，讓社會(huì)成果惠及更多的民眾。“民生服務(wù)”與“為民服務(wù)”應(yīng)該成為政府和社會(huì)共同“協(xié)商”的價(jià)值追求。因此，對于協(xié)商治理而言，要以“善治”為目標(biāo)、以“協(xié)商”為手段、以“善政”為工具，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家治理的“良政”局面。實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的程序、手段與目標(biāo)的有機(jī)統(tǒng)一，并最終達(dá)至社會(huì)的有效合法性治理[8]。

(三)協(xié)商結(jié)果提升了政府執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)

讓-馬克·夸克認(rèn)為，“合法性即是對統(tǒng)治權(quán)力的承認(rèn)”[9]。合法性治理根源于權(quán)力結(jié)構(gòu)的民主化轉(zhuǎn)型，來源于“民主的同意”，且服務(wù)于“共同的善”，通過公共政策的制定與執(zhí)行實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)質(zhì)量的整體性提升。因此，國家治理體系合法性向度的政治貢獻(xiàn)在于避免了社會(huì)“失序”，滿足了現(xiàn)代國家建構(gòu)過程中權(quán)力理性化的民主治理訴求。從政治合法性的資源來看，合法性資源的構(gòu)成是一個(gè)系統(tǒng)。但是，亨廷頓較早就對經(jīng)濟(jì)建設(shè)的“政績合法性”提出過“政績困局”的研判[10]。

協(xié)商民主增強(qiáng)了政府公共權(quán)力執(zhí)行的合法性，如前文所言，建構(gòu)公共協(xié)商機(jī)制，需要協(xié)調(diào)好政府和民眾的各自價(jià)值偏好。協(xié)商民主的包容性有效提升了公共政策產(chǎn)出的民主程度,從而確保政策制定和執(zhí)行的合法性。協(xié)商民主關(guān)注公共利益的實(shí)現(xiàn)程度,這構(gòu)成了政府執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)?？梢哉f，中央頂層設(shè)計(jì)戰(zhàn)略的協(xié)商治理順應(yīng)了時(shí)代發(fā)展的潮流，更強(qiáng)化了其執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)[11]。協(xié)商治理的民主意義恰恰在于彌補(bǔ)了選舉民主的不足，讓多元主體都有參與申述其利益主張的機(jī)會(huì)，治理主體間相互溝通合作，形成互動(dòng)式、開放型的權(quán)責(zé)治理結(jié)構(gòu)。就公共權(quán)力的運(yùn)作向度而言，協(xié)商治理建立起了上下互動(dòng)、權(quán)力雙向運(yùn)行的治理機(jī)制，通過合作、協(xié)商等方式實(shí)施對公共議題的有效治理。這對于提高協(xié)商決策的有效性、賦予決策的合法性和權(quán)威性有重要價(jià)值。

二、協(xié)商過程：國家治理樣態(tài)多元呈現(xiàn)的本土化價(jià)值

協(xié)商治理在實(shí)踐中有多種形式，并產(chǎn)生了良好的治理效果與全球性的示范效應(yīng)?；谖覈就粱瘜?shí)踐中民主治理的需求以及特有的治理理念，協(xié)商治理可以成為一種具有重要影響的治理范式。因此，國家治理的復(fù)雜性要求精英治理和公民參與的合作機(jī)制。從治理主體來看，黨政主導(dǎo)下體制內(nèi)協(xié)商功能的高位推動(dòng)有助于專家治國效率的提升，而同時(shí)，群眾路線為基礎(chǔ)的民主協(xié)商制度吸納了更多底層民眾的參與性。協(xié)商民主與國家治理有效的結(jié)合規(guī)避了國家治理演變?yōu)閱我坏木⒄?、官僚政治甚至是寡頭政治治理形態(tài)。

(一)治理主體：黨政主導(dǎo)下協(xié)商功能的高位推動(dòng)

誠如薩托利所言，“現(xiàn)代民主完全是建立在政黨之上的，民主原則應(yīng)用得越徹底，政黨就越重要”[12]。當(dāng)然，中國黨政領(lǐng)導(dǎo)下的政權(quán)體制與西方國家的權(quán)力角逐關(guān)注點(diǎn)的治理范式不同。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨始終圍繞民眾的民生利益開展形式民主與實(shí)質(zhì)民主的全方位提升。可以說，現(xiàn)代民主從不缺乏形式上的包裝，民眾權(quán)利的彰顯在于民主實(shí)質(zhì)上的有效執(zhí)行。從組織過程來看，中國特色的協(xié)商民主形式能夠凝聚多元治理主體，在推進(jìn)協(xié)商民主發(fā)展過程中，各級政府的黨政領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)成為協(xié)商民主發(fā)展的組織者和踐行者，保障了協(xié)商民主治理的順利進(jìn)行[13]。

因此，協(xié)商民主治理的高位推動(dòng)可以充分利用不同協(xié)商治理客體的利益共同體，在協(xié)商民主的基礎(chǔ)上“集中”多重政治和物質(zhì)資源形成共識性的民主決策。毫無疑問，黨政領(lǐng)導(dǎo)是協(xié)商民主順利開展的“總設(shè)計(jì)師”。任何一個(gè)協(xié)商主體都要以民生利益為出發(fā)點(diǎn)，因此，府際協(xié)商、社會(huì)協(xié)商、基層協(xié)商等協(xié)商方式多樣化的國家治理樣態(tài)，皆為中國特色協(xié)商民主的發(fā)展開辟有效的治理路徑[14]，而國家治理能力的全面提升離不開中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)方式的靈活性和執(zhí)政能力全面提升。國家治理能力事關(guān)著我國本土化協(xié)商治理路徑的不斷挖掘。從協(xié)商民主治理的主體來看，必須盡快將黨和國家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織等的工作積極性調(diào)動(dòng)起來，才能提升黨政主導(dǎo)下協(xié)商功能高位推動(dòng)的效果。

(二)治理客體：群眾路線為基礎(chǔ)的民主協(xié)商底層執(zhí)行

群眾路線和協(xié)商民主都是中國特色社會(huì)主義民主形式的重要組成部分。這是因?yàn)?，依靠“群眾路線”充分實(shí)現(xiàn)了對普通民眾意見的吸納。可以說，經(jīng)過長期民主實(shí)踐，群眾路線已逐步滲透于基層民眾的政治活動(dòng)方式中，并且時(shí)刻制約著國家政治生活的發(fā)展。如前文所言，協(xié)商民主這一命題首先來源于西方國家，但就中國具體的歷史條件而言，協(xié)商民主在中國具有深厚的文化基礎(chǔ)、理論基礎(chǔ)、實(shí)踐基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)[15]。群眾路線是中國共產(chǎn)黨人在長期政治實(shí)踐中開創(chuàng)的精神財(cái)富，如何在國家治理中確保民眾的基本權(quán)利，是協(xié)商民主始終關(guān)注的焦點(diǎn)。

作為一種新的民主和社會(huì)治理方式，協(xié)商民主給予了各階層共同參與政治決策的機(jī)會(huì)，它通過利益多元化的整合達(dá)成意見的統(tǒng)一。概言之，社會(huì)主義協(xié)商民主是一種“在決策之前和決策實(shí)施之中開展廣泛協(xié)商”[15]的民主形式。因此，協(xié)商民主的有效開展，必須在全社會(huì)開展廣泛的協(xié)商，廣納群言、廣集民智，使多元主體共同參與的協(xié)商決策更加民主化和科學(xué)化。

協(xié)商既是一種工作作風(fēng)，又是一種民主制度，“豐富了中國特色社會(huì)主義民主政治的形式，拓展了民主參與渠道，增加了社會(huì)主義民主的內(nèi)涵”[15]。毋庸置疑，中央頂層設(shè)計(jì)關(guān)注政治決策中的社會(huì)重大問題，但在基層如何開展協(xié)商民主的有效治理是國家治理的核心。在中國社會(huì)從傳統(tǒng)單一的“政黨—政府中心”走向多元力量共治的格局背景下，基層政黨建設(shè)需要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)基于“組織建設(shè)開放”“決策流程開放”和“動(dòng)員機(jī)制開放”的協(xié)商結(jié)構(gòu)。唯有如此，才能整合多元的社會(huì)力量，創(chuàng)造性地繼承群眾路線的工作模式，重塑中共建黨之初的與社會(huì)融合的組織有效性[16]。

(三)治理方略：協(xié)商民主與國家治理的有效嘗試

協(xié)商民主是國家治理有效開展的重要手段，協(xié)商昭示著民眾政治活動(dòng)可被證明是合理正當(dāng)?shù)姆椒?。?dāng)然，對于中國語境下協(xié)商民主的治理實(shí)踐，不能僅僅把協(xié)商民主簡約為政治過程中的一種政治治理，進(jìn)一步而言，要完全規(guī)避協(xié)商只是“拉攏”“安撫”民眾的錯(cuò)誤認(rèn)知。這是因?yàn)?，現(xiàn)代國家成長的邏輯，民主建設(shè)的有效提升和良政善治的有效貫徹是修正協(xié)商民主朝著正確軌道上邁進(jìn)的重要保障。畢竟，協(xié)商不同于一般“官與民”的對話，國家治理則是國家政權(quán)建立后政治發(fā)展的必然結(jié)果，國家建設(shè)以建設(shè)現(xiàn)代國家為基本目標(biāo)，國家治理以創(chuàng)造現(xiàn)代治理為主要取向。

從另外一個(gè)側(cè)面來看，協(xié)商民主的理想已經(jīng)完全超越了民主選舉作為國家治理的重要手段，選舉本身也是促成協(xié)商民主運(yùn)轉(zhuǎn)的一種重要控制機(jī)制[17]。從協(xié)商治理的具體方式來看，協(xié)商治理是圍繞議題在既定政策議程的設(shè)置空間范圍內(nèi)開展的一系列的協(xié)商活動(dòng)。在現(xiàn)代國家成長過程中，國家建設(shè)主要從民族—國家、民主—國家和民生—國家三個(gè)維度展開[18]。作為元治理的國家治理是對治理的全方位修正和治理，協(xié)商治理過程中，國家治理能力自始至終處于其中心地位。當(dāng)然，協(xié)商民主所強(qiáng)調(diào)的理性協(xié)商需要國家權(quán)威的支持并為之提供政策性的安排，而協(xié)商民主對理性協(xié)商的重視又促進(jìn)了國家治理合法性和提高民主質(zhì)量雙重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、邁向協(xié)商：協(xié)商治理體系的運(yùn)作程式和實(shí)踐原則

作為一種新型的民主模式，協(xié)商民主的實(shí)踐邏輯和運(yùn)作形式也是多層次的。協(xié)商治理作為一種民主存在形式，必須遵循一定的運(yùn)作程式。而當(dāng)協(xié)商民主運(yùn)用于公共治理時(shí)，它就表現(xiàn)為黨政系統(tǒng)的決策方式和治理手段[19]。具體而言，協(xié)商治理體系要實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)體利益的均衡配置，把握好行政主導(dǎo)與平等協(xié)商之間的平衡、政策試點(diǎn)與政策擴(kuò)散之間的平衡。

(一)實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)體利益的均衡配置

中央政府提出“國家治理能力現(xiàn)代化”這一命題，并以此昭示“國家治理”絕不等同于“治理社會(huì)”，“國家治理”是對傳統(tǒng)人治思維的反思和糾偏。這是因?yàn)椋诠矙?quán)力對公共利益進(jìn)行公正的權(quán)威性分配是協(xié)商治理的重要目標(biāo)之一。協(xié)商治理以民主的方式促使個(gè)體參與公共事務(wù)，可以說，協(xié)商治理的過程就是為盡可能多數(shù)的民眾謀求公共利益的過程。從協(xié)商治理的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)來看，中國特色社會(huì)主義協(xié)商民主的最終實(shí)現(xiàn)要以公共利益和個(gè)體利益的均衡配置為基本實(shí)踐定位。

而今，諸多社會(huì)治理過程中的重大事件皆是在非正式的公共領(lǐng)域首先提出，經(jīng)過官方傳播和自媒體的多元傳播進(jìn)入到民眾熱議的公共性話題，公眾意見開始進(jìn)入到政治規(guī)劃和核心價(jià)值觀宣傳的視野之內(nèi)[20]。值得注意的是，民眾的公共性意見一旦進(jìn)入到協(xié)商議程，就會(huì)影響相關(guān)法律和政策的出臺和制定，普通民眾的個(gè)體利益就有望進(jìn)入到國家精英治理的決策議程之中。可見，通過協(xié)商平臺，就可使公共利益和個(gè)體利益通過商談的協(xié)商民主機(jī)制得以彰顯。

因此，為了落實(shí)公共利益與個(gè)體利益的均衡配置這一協(xié)商原則，黨政主導(dǎo)的協(xié)商治理機(jī)制就必須包容多方民眾的自由個(gè)體訴求。包容并不回避諸多個(gè)體意見的相悖，也決非以包容而忽略矛盾產(chǎn)生的原因。因此，如何化解協(xié)商治理進(jìn)程中各自利益的矛盾就顯得尤為關(guān)鍵[21]。當(dāng)然，公共權(quán)力通過多種協(xié)商方式如網(wǎng)絡(luò)論壇、聽證會(huì)等疏通協(xié)商主體平等發(fā)表意見的渠道，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益和公共利益的一致性認(rèn)同。從另外一個(gè)角度來看，我國政治協(xié)商治理并非直接決定國家的政策制定和執(zhí)行，但其為參政者對公共事務(wù)開展討論和協(xié)商提供了平等獲得公共利益的機(jī)會(huì)和平臺，積極推進(jìn)了中央頂層設(shè)計(jì)中國家治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

(二)行政主導(dǎo)與平等協(xié)商之間的平衡

協(xié)商治理要求參與主體之間的平等性。如前文所言，協(xié)商治理要求協(xié)商領(lǐng)域中多元主體的公共參與，在多元主體之間尋找利益整合的共同支點(diǎn)。因此，協(xié)商民主通過共同平等參與、共同“討論”而獲取社會(huì)治理議程中契合雙方利益的最大公約數(shù)。公共治理涉及的社會(huì)議題涵蓋多元領(lǐng)域。平等預(yù)示著每個(gè)參與協(xié)商治理單元的區(qū)位和主體的身份都是平等的。無論在任何區(qū)域抑或參與的任何個(gè)體都擁有平等的決策權(quán)和話語權(quán)，無論是自然人還是法人都具有平等獲取公共資源的權(quán)利。

因此，行政機(jī)構(gòu)在政策決策過程中要擴(kuò)大民間社會(huì)、社會(huì)組織與社會(huì)民眾的協(xié)商聯(lián)動(dòng)參與。要實(shí)現(xiàn)行政主導(dǎo)與平等協(xié)商之間的平衡，需要從以下三個(gè)層面著手。其一，要通過一定的程序設(shè)置，不僅規(guī)范黨政機(jī)關(guān)的行政行為，而且也要保障社會(huì)團(tuán)體乃至第三部門在協(xié)商程序上的平等。其二，要及時(shí)對參與協(xié)商決策的主體給予政策上的保證，進(jìn)而避免協(xié)商民主的運(yùn)行機(jī)制成為單個(gè)行政官員政績導(dǎo)向下的“試驗(yàn)品”。其三，要根據(jù)協(xié)商的具體情況，逐步建立第三方仲裁機(jī)構(gòu)。在協(xié)商民主機(jī)制的基礎(chǔ)上搭建協(xié)商主體和客體之間的仲裁平臺，能夠切實(shí)確保行政機(jī)構(gòu)與社會(huì)公眾之間處于“平等協(xié)商”的位序之中。因此，通過協(xié)商治理的形式，無論精英治國還是公民參與的民主形式皆必須在“平等”的基礎(chǔ)上開展社會(huì)治理[22]。

(三)政策試點(diǎn)與政策擴(kuò)散之間的平衡

政策試點(diǎn)是中國治理實(shí)踐中所特有的一種政策測試與創(chuàng)新機(jī)制，而政策擴(kuò)散是指一種政策活動(dòng)從一個(gè)地區(qū)(部門)擴(kuò)散到另一地區(qū)(部門)，被新的政策運(yùn)行主體采納并推行的過程。作為一種治理方式，協(xié)商治理在國家與社會(huì)的視域范圍內(nèi)開展工作，具有較強(qiáng)的可擴(kuò)散性與適用性[23]。這是因?yàn)椋鳛椴皝砥返膮f(xié)商民主，當(dāng)進(jìn)入到治理領(lǐng)域時(shí)，其又可以表現(xiàn)為中性的制度化運(yùn)作過程。因此，協(xié)商治理的技術(shù)價(jià)值在于實(shí)現(xiàn)間接民主與直接民主的相互銜接，從而厘清“自上而下”治理與“自下而上”治理的最佳結(jié)合點(diǎn)。協(xié)商民主是具有中國特色的社會(huì)治理方式，但協(xié)商民主建設(shè)進(jìn)入到公共領(lǐng)域開展社會(huì)治理時(shí)，大多是以政策試點(diǎn)的形式呈“星狀分布”。當(dāng)協(xié)商手段在府際關(guān)系層面運(yùn)作時(shí)，還未形成較為明顯的政策擴(kuò)散效應(yīng)。

不言而喻，由于政府和市場自身固有的缺陷，公民協(xié)商理性可有效彌補(bǔ)“政府失靈”和“市場失靈”帶來的弊病。對于民眾而言，協(xié)商治理的政治參與途徑具有較好的兼容性。從協(xié)商治理在中國本土化運(yùn)行中的種種表現(xiàn)來看，協(xié)商治理也并非一定是公眾民主要求使然。這是因?yàn)?，過去的“立體式”的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)缺少了單位這個(gè)“神經(jīng)末梢”，“橫向式”的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)還遠(yuǎn)未形成[24]。協(xié)商治理迎合了全球一體化的潮流，因而將會(huì)成為一個(gè)重要的公共治理范式，拓展了公共治理研究的空間。

正如全鐘燮所言：“無論是東方國家還是西方國家，都處于偉大的變革之中，這個(gè)進(jìn)程即是治理的民主化?！盵25]如何在協(xié)商治理的政策試點(diǎn)和政策擴(kuò)散之間找到平衡點(diǎn)，是東西方協(xié)商治理研究共同面對的重要任務(wù)。對于建構(gòu)我國協(xié)商共治體系的實(shí)踐邏輯而言，一方面需要對協(xié)商民主成熟的模式予以肯定，形成協(xié)商民主治理的示范效應(yīng)，另一方面要圍繞公民政治參與來提升協(xié)商在民主治理過程中的質(zhì)量。另外，要進(jìn)一步搭建府際關(guān)系視野下協(xié)商組織學(xué)習(xí)機(jī)制與創(chuàng)新擴(kuò)散機(jī)制，歸納并總結(jié)協(xié)商民主的基礎(chǔ)條件和運(yùn)行規(guī)律，審時(shí)度勢地開展協(xié)商治理工作，盡可能避免協(xié)商民主治理在政策擴(kuò)散過程中的盲目性和滯后性。

四、結(jié)語

2015年1月，中共中央《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》明確指出：“社會(huì)主義協(xié)商民主是中國社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，是深化政治體制改革的重要內(nèi)容。”毋庸置疑，中國協(xié)商民主兼具民主與治理的雙重作用，它不但是一種民主的實(shí)踐形式，而且是一種以民眾訴求為治理核心的表現(xiàn)形式[26]。誠然，作為一種民主的實(shí)踐表達(dá)，“協(xié)商民主是一種強(qiáng)調(diào)程序性和過程性的治理型民主形式”[27]。協(xié)商治理是一種民主形式，這是與其他治理范式最典型的區(qū)別。在后續(xù)協(xié)商治理研究中，要從學(xué)理上挖掘本土資源中具有包容性理念的文化因子，從實(shí)務(wù)上進(jìn)行實(shí)踐檢驗(yàn)，在學(xué)理與實(shí)務(wù)的互動(dòng)過程中挖掘國家治理建設(shè)的有益元素。因此，要進(jìn)一步發(fā)展協(xié)商民主，就應(yīng)當(dāng)不斷從學(xué)理和實(shí)踐中強(qiáng)化中國特色的協(xié)商民主生命力[28]。就此而言，協(xié)商治理的研究必須明確反對西方民主治理模式與觀念。協(xié)商民主雖然來源于西方，但我們開展本土性研究不能落入西方民主的價(jià)值體系和慣性認(rèn)知之中，要打破這種認(rèn)識上的偏見，逐漸建構(gòu)中國特色社會(huì)主義協(xié)商制度的理論體系。同時(shí)，對中國協(xié)商治理形態(tài)的多樣性和復(fù)雜性要給予肯認(rèn)、保護(hù)與堅(jiān)持。這是因?yàn)?，西方治理理論的基本脈絡(luò)是對“國家”的祛除，如果僅僅“套用”西方民主的范式，將西方民主的理論嫁接到中國特色的協(xié)商治理體系中，就一定會(huì)遭遇到協(xié)商民主在中國適應(yīng)性的挑戰(zhàn)。

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[責(zé)任編輯 陳浩天]

Towards Consultation:the Value of Localization and Logic of Practice in the Modernization of State Governance

Hu Xiangming,Qi Lei

(Beijing University of Aeronautics and Astronautics,Beijing 100191,China)

The pursuit of democracy can be expressed as the democratic truth, better public rationality and the legitimacy of public policy, so the essence of consultation is a kind of democratic governance. The consulting discourse realizes the conversion of value from western democracy to Chinese context. The form of consultation demonstrates the instrumentality of democratic governance. The result of consultation improves the legitimacy foundation of government administration. From the consultation process, the state of governance has a variety of local values. The promotion of the main body of governance is the basic direction of the consultation within the system under the leadership of the party and government. Mass-based democratic consultation is the effective implementation of the national governancing system with Chinese characteristics at the bottom. The organic collection of deliberative democracy and state governance is an important way to improve the national governance ability. It is necessary to deal with the balance between the public interest and the balanced distribution of the individual interests, the balance between the executive-led and the equal consultation, the balance between the policy and the policy diffusion, and constructs the operational procedures and practical principles of the consultative governance system.

consultation;consultative governance;consultative democracy;modernization of state governance

10.16366/j.cnki.1000-2359.2017.05.001

胡象明(1959—)，男，湖北崇陽人，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要從事協(xié)商治理研究；齊磊(1986—)，女，河南洛陽人，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，主要從事公共治理研究。

國家社科基金重大項(xiàng)目(11&ZD173)

D63-3

A

1000-2359(2017)05-0001-06

2017-03-09