論農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押糾紛的事前預(yù)防機(jī)制

陳夢(mèng)丹 徐浩鈞 李晟伊 陳媛

浙江理工大學(xué)

論農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押糾紛的事前預(yù)防機(jī)制

陳夢(mèng)丹 徐浩鈞 李晟伊 陳媛

浙江理工大學(xué)

中共中央、國(guó)務(wù)院辦公廳于2017年2月印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》，對(duì)土地確權(quán)工作以及土地的抵押流轉(zhuǎn)進(jìn)行了宏觀的指導(dǎo)。由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式存在多樣性，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押為較有代表性的流轉(zhuǎn)方式之一。本文基于近年來中央、地方文件對(duì)于土地抵押工作的指導(dǎo)，從農(nóng)戶、村集體、金融機(jī)構(gòu)、政府四個(gè)抵押主體的角度出發(fā)，對(duì)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押之初到轉(zhuǎn)讓給第三方受讓人之后，以及重新回到原農(nóng)戶手中這整個(gè)抵押過程中的法律問題提出前預(yù)防機(jī)制，以期完善現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押制度，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 抵押 法律糾紛 事前預(yù)防機(jī)制

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押法律糾紛概述

為解決我國(guó)目前農(nóng)業(yè)的資金短缺的局面，加快農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展，2017年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)表了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》，該意見強(qiáng)調(diào)，“土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，有利于優(yōu)化土地資源配置和提高勞動(dòng)生產(chǎn)率”。而農(nóng)民將其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押來獲得資金，，不僅有利于緩解當(dāng)下緊張的人地關(guān)系矛盾，而且有利于提高生產(chǎn)效率。為了對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押法律糾紛的事前預(yù)防機(jī)制進(jìn)行研究，應(yīng)明晰土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的基本概念，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法抵押中的律糾紛的產(chǎn)生有準(zhǔn)確的把握。

（一）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押中法律糾紛產(chǎn)生的原因

由于農(nóng)村抵押關(guān)系之中，多為農(nóng)戶作為抵押人向抵押權(quán)人以其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為標(biāo)的物進(jìn)行抵押，因而筆者將以農(nóng)戶作為抵押人主體的典型代表進(jìn)行糾紛的分析和歸納。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押過程中，農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押給金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行貸款，如果還貸失敗，金融機(jī)構(gòu)可依據(jù)合同獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并重新進(jìn)行處置。金融機(jī)構(gòu)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的處理方式多為流轉(zhuǎn)交易、協(xié)商收購等，因此企業(yè)或其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者可獲得該承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，金融機(jī)構(gòu)與村集體亦可合作開發(fā)土地，追求土地價(jià)值最大化。在此種情況下，由于權(quán)利的復(fù)雜以及抵押主體的多樣，在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的法律糾紛也尤為復(fù)雜多樣。在整個(gè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押過程中，各個(gè)抵押主體在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押之初、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押存續(xù)期間、抵押人到期未能還款、金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓第三方后這四個(gè)階段都存在著不同的法律糾紛。原先的"農(nóng)戶-農(nóng)戶"之間的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式被打破，變成了"農(nóng)戶-金融機(jī)構(gòu)-農(nóng)戶"、"農(nóng)戶-金融機(jī)構(gòu)-企業(yè)"、"農(nóng)戶-金融機(jī)構(gòu)-村集體"間的流轉(zhuǎn)，為對(duì)新型流轉(zhuǎn)方式中可能產(chǎn)生的法律糾紛進(jìn)行預(yù)防，促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的有序發(fā)展，筆者將試提出相應(yīng)的事前預(yù)防機(jī)制，以期解決在抵押過程中產(chǎn)生的法律糾紛。

（二）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押中法律糾紛的類型

在土地確權(quán)已經(jīng)明確的前提下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押流轉(zhuǎn)大致可以分為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押之初、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)存續(xù)期間，抵押到期等階段，因此在抵押的各個(gè)階段，各個(gè)抵押主體的權(quán)利義務(wù)不同，所護(hù)權(quán)益不同，其從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押之初便易發(fā)生摩擦和碰撞，從而產(chǎn)生諸多的糾紛和利益牽扯。從家庭成員、村集體、第三人這三個(gè)主體出發(fā)，分析其在抵押流轉(zhuǎn)時(shí)可能會(huì)產(chǎn)生的法律糾紛。

1.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押之初的法律糾紛

在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押之初，其糾紛主要涉及農(nóng)戶與其家庭成員，農(nóng)戶與村集體的糾紛。在農(nóng)戶與家庭成員的糾紛中，其問題在于抵押人身份資格認(rèn)定問題，抵押人基于家庭代表人身份作出的抵押決定是否具有法律效力;在農(nóng)戶與村集體的糾紛中，其問題在于是村集體作為土地監(jiān)管者是否有權(quán)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押進(jìn)行干預(yù)。

2.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押存續(xù)期間的法律糾紛

在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押存續(xù)期間，可能會(huì)發(fā)生諸多情況，例如抵押人死亡、國(guó)家征收、征用土地、休耕、標(biāo)的物損毀等，使得合同難以履行。又如，抵押存續(xù)期間抵押人發(fā)生“絕戶”或是抵押人死亡但仍有家庭成員卻不能經(jīng)營(yíng)該土地的情況、國(guó)家發(fā)布政策休耕或者是征收征用土地的情況、農(nóng)戶棄耕土地多年使村集體收回土地的情況、標(biāo)的物因人為或不可抗力的原因損毀使得金融機(jī)構(gòu)的利益難以保障的糾紛的出現(xiàn)。

3.抵押人到期未能還款的法律糾紛

農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押，若到期未能還款，依照雙方抵押合同，金融機(jī)構(gòu)將取得合同規(guī)定的該土地一定時(shí)期的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。但在雙方就土地實(shí)際交付時(shí)，因?qū)嶋H情況的復(fù)雜性，也易產(chǎn)生法律糾紛。

二、對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押糾紛的事前預(yù)防機(jī)制

在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的過程之中，由于權(quán)利、主體的多樣，在抵押的各個(gè)環(huán)節(jié)之中，各抵押主體之間容易產(chǎn)生法律糾紛。為推動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押在農(nóng)村中的發(fā)展，針對(duì)可能出現(xiàn)的相應(yīng)法律糾紛，筆者提出了事前預(yù)防的機(jī)制來應(yīng)對(duì)可能產(chǎn)生的糾紛。

（一）從農(nóng)戶出發(fā)

農(nóng)戶作為抵押人，是抵押過程中一個(gè)至關(guān)重要的主體。。因而針對(duì)上章提到的各個(gè)階段產(chǎn)生的法律糾紛，可以在農(nóng)戶方面開展事前預(yù)防工作，通過成立農(nóng)民互助小組，發(fā)揮民間組織的作用；擬定書面告知合同，避免土地重新流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)糾紛等措施來預(yù)防法律糾紛的產(chǎn)生。

1.成立互助小組

在抵押前的預(yù)防措施上，作為重要主體的農(nóng)戶可以組織以村集體（本村）為單位，成立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押互助小組?；ブ〗M建立在“熟人社會(huì)”基礎(chǔ)上，成員為擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)且有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的本村村民，并優(yōu)先考慮通過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押成功融資并且在規(guī)定時(shí)間內(nèi)還貸的農(nóng)戶。農(nóng)民互助小組應(yīng)與當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)達(dá)成協(xié)議，將想要申請(qǐng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的農(nóng)戶加入農(nóng)民互助小組，以保證金融機(jī)構(gòu)的資金安全。在互助小組的基礎(chǔ)上成立一個(gè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押公積金，以半年為一個(gè)期限，組內(nèi)成員依個(gè)人抵押金額按比例投入適量初始資金組成公積金，公積金需有人專門管理資金出入明細(xì)，小組成員亦需保存資金投入憑證。

2.擬定書面告知合同

土地上所種植農(nóng)作物的改變可能會(huì)導(dǎo)致土地使用用途的改變。原來種植糧食的耕地在流轉(zhuǎn)后變成了種植蔬菜，原來生長(zhǎng)蘋果樹的林地流轉(zhuǎn)后用于種植鮮花，因各植物對(duì)生長(zhǎng)土地的要求不同，在改變土地用途的同時(shí)，相應(yīng)也改變了土地的原本屬性。此種會(huì)情況出現(xiàn)在永久性流轉(zhuǎn)中，筆者認(rèn)為應(yīng)給予農(nóng)戶一定的自由處置權(quán)。而針對(duì)暫時(shí)性流轉(zhuǎn)，筆者認(rèn)為流轉(zhuǎn)后農(nóng)戶對(duì)于土地的處置需詳細(xì)告知原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，必要時(shí)送達(dá)書面告知書，避免土地重新流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)糾紛。

（二）從村集體出發(fā)

村集體在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中扮演著土地所有權(quán)人、土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管人和土地流轉(zhuǎn)服務(wù)人的角色，其應(yīng)在整個(gè)抵押過程中盡到應(yīng)盡的義務(wù)，起到規(guī)范土地抵押流轉(zhuǎn)過程的作用。

1.成立抵押前法律咨詢小組

我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押作為土地流轉(zhuǎn)新形式，許多農(nóng)戶對(duì)于抵押的程序、抵押合同的書面形式等方面還沒有全面地了解。法律知識(shí)與意識(shí)的缺失導(dǎo)致農(nóng)戶在與金融機(jī)構(gòu)關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的辦理過程中及相關(guān)合同的簽訂時(shí)，無法很好地理清合同條款上的權(quán)利義務(wù)，以至于在合同履行之后與金融機(jī)構(gòu)發(fā)生法律糾紛。

在金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)戶兩主體之中，在法律問題、合同訂立上，無論是接受教育程度還是法律合同知識(shí)儲(chǔ)量，農(nóng)戶顯然處于較弱勢(shì)一方。因此，由村集體出面以聘請(qǐng)的方式成立法律咨詢小組，組織相關(guān)的法律專業(yè)人士為需要抵押承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶就抵押的法律責(zé)任和權(quán)利義務(wù)進(jìn)行詳細(xì)的說明講解，提供必要的法律指導(dǎo)將會(huì)大大減少未來的法律風(fēng)險(xiǎn)，保證抵押的順利進(jìn)行。

2.規(guī)范合同流轉(zhuǎn)模式

我國(guó)農(nóng)戶普遍文化程度較低的現(xiàn)狀，土地流轉(zhuǎn)常常采取口頭方式，而采取書面方式中的流轉(zhuǎn)中亦有極大以部分由于缺乏合同構(gòu)成要件或其他描述性錯(cuò)誤導(dǎo)致書面流轉(zhuǎn)文書欠缺法律效力。針對(duì)此類現(xiàn)象，村集體可為需要流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶提供統(tǒng)一的合同樣本，指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，對(duì)于希望進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的農(nóng)戶，村集體可指派專門人員代理農(nóng)戶辦理各類相關(guān)手續(xù)并組織農(nóng)戶與抵押權(quán)人對(duì)合同內(nèi)容進(jìn)行磋商。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成功抵押后，若出現(xiàn)農(nóng)戶無力還貸導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)回收土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況，村集體亦應(yīng)積極介入，對(duì)于抵押土地的二次流轉(zhuǎn)及流轉(zhuǎn)后的土地用途進(jìn)行跟蹤、記錄和指導(dǎo)。

（三）從金融機(jī)構(gòu)出發(fā)

金融機(jī)構(gòu)作為抵押的貸款方，應(yīng)通過確立金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓前公示原則，通知本村村民，遵循本村村民優(yōu)先原則，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)優(yōu)先轉(zhuǎn)讓給本村村民；完善金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督機(jī)制，在貸款發(fā)放后，需要適當(dāng)確認(rèn)款項(xiàng)的用途和流向以及農(nóng)戶的耕種情況；征求村民大會(huì)同意，合法改變土地使用用途等措施來預(yù)防法律糾紛的產(chǎn)生。

1.確立金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓前公示原則

抵押農(nóng)戶在抵押合同到期后無法償還貸款，金融機(jī)構(gòu)即可獲取抵押土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。當(dāng)金融機(jī)構(gòu)將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓時(shí)，對(duì)于具有同等資格、在同一時(shí)間內(nèi)要求獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶來說，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮本村農(nóng)戶。外來人員較本村村民來說身份更為陌生，其信用程度也相對(duì)較低。因此，金融機(jī)構(gòu)在將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給外來人員時(shí)應(yīng)更為謹(jǐn)慎。而本村農(nóng)戶基于人情基礎(chǔ)，更便于在村集體中開展土地經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。為了減少不必要的糾紛，政府可確立本村農(nóng)戶優(yōu)先的規(guī)則。因此在金融機(jī)構(gòu)決定轉(zhuǎn)讓人選之前，應(yīng)當(dāng)和抵押土地所在村集體協(xié)商，就轉(zhuǎn)讓事項(xiàng)在全村公示一個(gè)月，在同等條件下，本村村民優(yōu)先。在轉(zhuǎn)讓前就可以通過公示的方式來避免之后本村村民以自己不知情為由要求金融機(jī)構(gòu)撤銷已經(jīng)與其他農(nóng)戶簽訂的轉(zhuǎn)讓合同，以期避免或減少此類糾紛。

2.征求村民大會(huì)同意

農(nóng)戶抵押承包經(jīng)營(yíng)權(quán)還貸失敗后，金融機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)抵押土地進(jìn)行處置。為實(shí)現(xiàn)利益最大化，較于將抵押土地重新流轉(zhuǎn)，金融機(jī)構(gòu)更傾向于自主處置抵押土地，將土地用于工業(yè)生產(chǎn)如建廠造房等，這就導(dǎo)致了土地使用用途的改變。在流轉(zhuǎn)或使用土地時(shí)，應(yīng)積極同村集體磋商，尋找實(shí)現(xiàn)雙贏的方法。如果對(duì)土地使用用途進(jìn)行改變，應(yīng)當(dāng)向村民大會(huì)提出申請(qǐng)并獲得許可。

（四）從政府出發(fā)

政府作為職能部門，在整個(gè)抵押融資的系統(tǒng)中擔(dān)任著重要的監(jiān)督、管理和協(xié)調(diào)的功能。因而其通過設(shè)立政府專項(xiàng)基金，由政府承擔(dān)部分金額并通過再抵押的方式獲取資金，讓農(nóng)戶能夠繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)；設(shè)立抵押登記部門，規(guī)范抵押登記，使得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在抵押時(shí)具有法律效力；發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)的救助作用，為失地農(nóng)戶提供保險(xiǎn)等措施來預(yù)防后續(xù)法律糾紛的產(chǎn)生。

1.設(shè)立政府專項(xiàng)救助基金

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)極易受到自然氣候變化、市場(chǎng)價(jià)格浮動(dòng)的影響，而對(duì)于許多農(nóng)戶來說土地又是其賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。一旦農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)失敗，將面臨的直接后果是失去其土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，很可能就是失去了生活的最后保障。因此，為了維護(hù)農(nóng)村的生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)定，可通過設(shè)立政府專項(xiàng)救助基金，由地方政府根據(jù)實(shí)際情況，設(shè)立專項(xiàng)基金來扶持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，當(dāng)農(nóng)戶無法還貸時(shí)，可由政府利用專項(xiàng)基金資助農(nóng)戶使其能夠繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，不用擔(dān)心失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而喪失基本的生活保障。此項(xiàng)舉措既可保障農(nóng)戶的基本生活水平，增強(qiáng)農(nóng)戶抵押貸款的信心，同時(shí)也可提高金融機(jī)構(gòu)推廣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押業(yè)務(wù)的積極性。

2.設(shè)立抵押登記部門

設(shè)立專門的土地抵押登記部門必然是推動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措。根據(jù)《擔(dān)保法》的第四十二條，辦理抵押物登記的部門各不相同，此外在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方面也沒有一個(gè)明確的抵押登記部門，因而實(shí)踐中在抵押登記方面存在許多問題筆者認(rèn)為，設(shè)立專門的土地抵押登記部門能夠使得農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)抵押時(shí)能夠辦理有法律效力的登記，應(yīng)用“登記主義”。此一來可有效避免之后可能會(huì)存在的已設(shè)置了抵押權(quán)的土地被用來做他用所產(chǎn)生的糾紛。法院在審理此類案件時(shí)也有理可依。

陳夢(mèng)丹，浙江理工大學(xué)法學(xué)本科生；徐浩鈞，浙江理工大學(xué)法學(xué)本科生；李晟伊，浙江理工大學(xué)法學(xué)本科生；陳媛，浙江理工大學(xué)法學(xué)本科生。