警察腐敗生成機制及防治對策研究

李艷

摘 要 警察腐敗嚴(yán)重腐蝕了警察隊伍的廉潔性，降低了警察的公信力，對警察執(zhí)政為民的良好形象造成巨大沖擊。本文基于對需求層次論、警察裁量權(quán)限、監(jiān)督機制、懲處機制、警察人事制度進行分析，著力探討警察腐敗的生成機制，進而提出相應(yīng)的防治對策，以期對推進警察隊伍反腐倡廉有所裨益。

關(guān)鍵詞 警察腐敗 生成機制 公信力

中圖分類號：D630.9 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.354

十八大反腐行動開展以來，警察腐敗的丑聞頻頻見諸于媒體，腐敗病毒已滲透蔓延為侵蝕警察肌體的惡性毒瘤，嚴(yán)重破壞警察隊伍的清正廉潔。盡管警察隊伍從整體而言仍然是一支時刻秉持全心全意為人民服務(wù)的優(yōu)良隊伍，主流仍值得民眾信賴和依托，但警察隊伍存在的“個別腐敗”現(xiàn)象仍值得我們高度重視，透過個別現(xiàn)象探討綜合性預(yù)防應(yīng)對策略是預(yù)防警察腐敗滋生行之有效的對策。

一、警察腐敗的內(nèi)涵

明確警察腐敗的內(nèi)涵是科學(xué)建構(gòu)警察腐敗防治對策的邏輯前提。盡管學(xué)術(shù)界對警察腐敗研究甚多，但警察腐敗的內(nèi)涵和外延尚未形成統(tǒng)一的學(xué)術(shù)概念。美國警學(xué)專家塞繆爾·沃克認為，并非所有非法活動都可歸之于警察腐化，它包括兩個關(guān)鍵因素：濫用職權(quán)和牟取私利。 由此可見，警察腐敗一則有別于警察并未利用職權(quán)進行的違法活動，二則有別于刑訊逼供等警察機關(guān)及警察個體為了公共利益而濫用職權(quán)的行為。而是同時兼具目的的私利性和手段的職權(quán)性兩大特點。在目的上，警察道德滑坡，滋生腐敗是意圖追求個人私利；在手段上，表現(xiàn)為職權(quán)依賴性，警察權(quán)力根基是警察腐敗的媒介，法律意識淡薄、思想信念動搖的警察濫用手中職權(quán)實現(xiàn)以權(quán)換錢、以權(quán)換色等私利。

二、警察腐敗的成因

警察隊伍滋生腐敗存在多方面原因，本文立足于客觀視角對警察腐敗在機制層面的成因進行多維度分析，力求構(gòu)筑預(yù)防警察腐敗滋生的科學(xué)嚴(yán)密的制度防線。

（一）需求無法滿足，滋生腐敗動機

心理學(xué)研究認為需求追逐驅(qū)使動機滋生，進而催生為行為。亞伯拉罕·馬斯洛曾于1954年提出著名的“需求層次論”，該理論認為人的需求分為五個層次，下層次的需求實現(xiàn)了便會產(chǎn)生更高層次的需求。將需求層次論引入警學(xué)研究領(lǐng)域，警察個體有五大需求：

1.生理需求。指的是物質(zhì)需求，目的是為了維持警察的基本生存條件，如工資待遇等。

2.安全感。是警察在實現(xiàn)生理需求的基礎(chǔ)上所自然產(chǎn)生的安全期許，如退休保障、撫恤待遇等。

3.社會需求。表現(xiàn)為警察的社會歸屬感，主要指警察期望獲得其他同事、民眾的認可。

4.尊重。即警察自身職位升遷，希望獲得來自其他人的尊重。

5.自我實現(xiàn)需求。指警察自我潛能得以挖掘，自身價值得以實現(xiàn)的需求。

警察屬于高風(fēng)險職業(yè)群體，工作強度大，工作任務(wù)繁重復(fù)雜，相較于其他的公務(wù)員類別，警察當(dāng)歸屬于特殊群體，但警察的工資待遇卻與其他公務(wù)員待遇水準(zhǔn)相差無幾，產(chǎn)生工作給付與工作報酬嚴(yán)重不對等現(xiàn)象，少數(shù)基層警察基本物質(zhì)需求實現(xiàn)難，而領(lǐng)導(dǎo)層社會需求難以得到保障，嚴(yán)重降低警察的工作認同感和滿意度，導(dǎo)致少數(shù)警察產(chǎn)生心理偏斜，走向濫用手中職權(quán)以實現(xiàn)需求的腐敗深淵。

（二）警察裁量權(quán)過大，強化腐敗的權(quán)力根基

強大的權(quán)力是警察隊伍腐敗滋生的先決條件，警察腐敗與其執(zhí)有強大的公權(quán)力有著至為密切的聯(lián)系。權(quán)力“與生俱來”的強制性、侵略性等特征為腐敗病毒的滲透蔓延提供了有力的感染源，加之法律執(zhí)行權(quán)被授予警察群體這少部分人之手，警察人員在執(zhí)行法律時不可避免地會將個人價值取向滲透于權(quán)力行使的全過程，稀有的權(quán)力很容易實現(xiàn)價值互換，而當(dāng)前法律賦予警察機關(guān)及警察人員過大的裁量權(quán)更是為警察隊伍腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生大行方便，主要表現(xiàn)為警察在實施治安處罰、行政處罰等執(zhí)法行為時羈束行為相對較少，裁量選擇權(quán)相對較大，對處罰環(huán)節(jié)中可升格處罰標(biāo)準(zhǔn)的“情節(jié)較重”這一情形完全由具體實施執(zhí)法行為的警察進行價值取舍，這便為“出錢免拘”等挑戰(zhàn)法律權(quán)威的情形供給了滋生土壤，為警察濫用職權(quán)牟取私利這一腐化現(xiàn)象提供了“制度真空”。

（三）監(jiān)督機制不完備，為警察腐敗提供契機

正如阿克頓勛爵所言“絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗。”權(quán)力的客觀存在決定其具有被濫用的可能性。監(jiān)督機制在規(guī)范權(quán)力合理有序運行方面起著不可或缺的作用。當(dāng)前，我國警察組織監(jiān)督機制不完備是誘發(fā)警察腐敗并促使其進一步惡性發(fā)展的制度根基，為警察腐敗提供了豐沃的制度土壤。警察這一職業(yè)具有明顯的特殊性，以刑事警察、交通警察為例言之。刑警的工作性質(zhì)決定其很多工作要加以嚴(yán)格保密，以此規(guī)避走漏風(fēng)聲，為犯罪分子通風(fēng)報信。正是如此，刑警工作更多依靠的是警察自律以及警察內(nèi)部監(jiān)督，而內(nèi)部監(jiān)督往往流于形式，出現(xiàn)“護短”、“集體腐敗”等現(xiàn)象發(fā)生。而交警被認為是各類警種中最腐敗的一種。 由于交通業(yè)務(wù)繁雜，而警力有限，交警執(zhí)勤時通常只有一至二名警察在場，缺乏強有力地監(jiān)督，實踐中極易出現(xiàn)交警以私收罰款代替扣分從中牟取私利的現(xiàn)象，被處罰人為了免除扣分極其樂于交納“罰款”。監(jiān)督機制不完備無疑為警察腐化墮落提供了良好契機。

（四）懲處機制不健全，追責(zé)力度不大

警察作為維護國家安全和社會治安秩序的國家公務(wù)人員，實現(xiàn)警察隊伍的權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)平衡對保持警察隊伍的清正廉潔尤為重要。現(xiàn)行法律機制對警察腐敗的懲處散見于《刑法》、《人民警察法》、《行政處罰法》等法律規(guī)范中，制度的規(guī)定不能契合當(dāng)前警察腐敗方式方法的多樣性，在懲處方面針對性較差，追責(zé)嚴(yán)重乏力，表現(xiàn)為如果警察腐敗程度尚淺，其行為僅違反了行政法律規(guī)范，那么，與之相對應(yīng)的懲處舉措便是給予相應(yīng)的行政處分，而行政處分權(quán)是由警察組織內(nèi)部掌握，“護短”、法外施恩等現(xiàn)象極易存在，嚴(yán)重削弱了懲處力度。再者，如果警察的腐敗行為觸犯了刑事法律，其作為公職人員也極容易獲得庇護。

（五）人事制度的痼疾，人權(quán)事權(quán)相脫節(jié)

“條塊結(jié)合、以塊為主”的管理體制致使警察組織“用人權(quán)”與“管事權(quán)”相分離。即事權(quán)管理在“條”上，由公安機關(guān)內(nèi)部進行事權(quán)劃分管理，人權(quán)管理在“塊”上，警察人事招聘、考核由地方人事部門負責(zé)。警察機構(gòu)不能自行嚴(yán)把用人關(guān)，對所招錄警員的品德與才能不甚了解。而地方人事部門由于對警察機構(gòu)所需警員應(yīng)具備的專業(yè)能力、思想素養(yǎng)了解不夠，讓極少數(shù)能力不足或素養(yǎng)欠缺的人鉆了制度漏洞，成為警察隊伍潛在的害群之馬。由于警察組織管人管事相脫節(jié)，造成警察隊伍的“進口”和“出口”不暢。 能力優(yōu)良、素質(zhì)合格的人被拒之于警察門檻之外，而投機取巧、腐敗墮落的警察卻很難驅(qū)逐出警察隊伍，為警察腐敗的惡性蔓延埋下隱患。

三、警察腐敗的防治對策

（一）提高工資待遇，分層次滿足警察需求

警察需求無法滿足是滋生腐敗動機進而催生腐敗行為的重要原因。從優(yōu)待警、高薪養(yǎng)廉是有效預(yù)防應(yīng)對之策，應(yīng)當(dāng)分層次滿足警察的基本需求，增強警察抵制“糖衣炮彈”誘惑的意志力，提高警察拒腐防變的能力。首先，提高工資待遇，確保民警在工作給付與工作報酬平衡的基礎(chǔ)上實現(xiàn)基本物質(zhì)需求，提升民警對所從事工作的認同度、滿足感。其次，應(yīng)當(dāng)加大力度進行警察退休保障、撫恤待遇等方面的建設(shè)，增強警察內(nèi)心安全感。最后，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮媒體力量，對警察優(yōu)秀事跡實時上網(wǎng)、實時播報，表彰獎勵工作績效突出的警察，塑造警察在公眾心中的良好形象，契合警察獲得他人尊重的需求，提升警察工作滿意度，從而促使警察發(fā)自內(nèi)心地“不想腐”。

（二）嚴(yán)格規(guī)制警察裁量權(quán)，為警察權(quán)力瘦身

社會處于不斷運動發(fā)展的狀態(tài)，而法律具有相對滯后性，不可能通過法律事無巨細地對各種社會事態(tài)作出應(yīng)有盡有的規(guī)定，為確保良法得以切實有效執(zhí)行，賦予警察裁量權(quán)實屬必然。然而，過度賦予警察裁量權(quán)會增加裁量權(quán)被濫用的可能性，應(yīng)當(dāng)從制度層面對警察裁量權(quán)加以嚴(yán)格規(guī)制，為警察權(quán)力瘦身，以從源頭上遏制警察腐敗滋生。具體而言，可以對警察執(zhí)法行為的啟動條件、運行程序，采用的執(zhí)法手段，處罰種類適用的具體情形等進行明確規(guī)定，盡量減小警察裁量空間。如此可有效規(guī)避“警治”現(xiàn)象產(chǎn)生，腐敗現(xiàn)象屢禁不止。

（三）內(nèi)外結(jié)合，完備警察監(jiān)督機制

警察腐敗從實質(zhì)而言是警察權(quán)力異化的結(jié)果，是現(xiàn)行警察監(jiān)督機制不健全，監(jiān)督乏力的惡果，并非“不治之癥”，通過加強警察組織內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合，完備現(xiàn)行警察監(jiān)督機制，從而構(gòu)筑起預(yù)防警察腐敗滋生的堅實有力的制度防線，從體制機制層面促使警察“不能腐”。就內(nèi)部監(jiān)督而言，應(yīng)當(dāng)強化警務(wù)督察的力量，實現(xiàn)警務(wù)督察從理論層面走向可操作性層面，真正發(fā)揮監(jiān)督到人、監(jiān)督到位的效能。外部監(jiān)督方面，應(yīng)當(dāng)重視民眾監(jiān)督的力量，強化媒體監(jiān)督這一新型化監(jiān)督方式，將警務(wù)工作情況實時上網(wǎng)，增強警務(wù)工作運行的透明度，充分接受民眾的監(jiān)督，實現(xiàn)警務(wù)工作在陽光下良好有序運行。

（四）健全懲處機制，加大追責(zé)力度

法律具有強大的威懾力，可從很大程度上震懾潛在犯罪分子蠢蠢欲動的意念，從而“不敢腐”。犯罪學(xué)中理性選擇理論認為，犯罪人是否實施犯罪行為取決于犯罪人在犯罪前對犯罪成本進行的評估，犯罪成本越低，犯罪人實施犯罪行為的可能性就越大。 同理，當(dāng)前警察腐敗案件數(shù)量居高不下很大程度上是由于懲處力度不過硬所致?！度嗣窬旆ā芬?guī)定警察承擔(dān)著維護國家安全和社會治安秩序，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動等艱巨任務(wù)，警察應(yīng)當(dāng)著力做好廉潔公正的表率。加大警察隊伍反腐力度對保持警察隊伍清正廉潔，促進法治政府、法治社會建設(shè)尤為重要。其一，應(yīng)當(dāng)健全警察腐敗懲處機制，使得懲治警察腐敗有章可循。其二，加大對警察腐敗的懲處力度，增加警察腐敗成本，使其遠高于腐敗所可能帶來的利益，使理性腐敗分子權(quán)衡利弊后“不敢腐”。其三，領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)始終保持嚴(yán)懲警察腐敗的高壓態(tài)勢，對警察腐敗堅決秉持“零容忍”態(tài)度，做到發(fā)現(xiàn)一起嚴(yán)懲一起，實現(xiàn)警察隊伍有腐必反，有貪必肅，不為腐敗分子留有藏身之地。

（五）改革警察人事制度，用人權(quán)回歸警察組織

如前所述，“條塊結(jié)合，以塊為主”的警察管理體制致使警察組織人權(quán)管理與事權(quán)劃分相脫離，不利于從整體上提升警察隊伍職業(yè)素養(yǎng)，應(yīng)當(dāng)對警察人事制度進行改革，將人事管理的權(quán)力回歸警察組織手中，要求警察組織嚴(yán)把“用人關(guān)”，奉行嚴(yán)格的招錄考試制度，不為“關(guān)系戶”、投機取巧者留有制度空擋，提升警察組織準(zhǔn)入門檻，保證品行優(yōu)良、德才兼?zhèn)淙藛T得以重用，素質(zhì)低下者或才能欠缺者堅決置于警察組織門檻之外。以從整體上提升警察隊伍綜合素質(zhì)，規(guī)避腐敗病毒在警察隊伍的滲透蔓延。

注釋：

張兆端.國外關(guān)于警察腐敗與反腐敗的理論.山東公安專科學(xué)校學(xué)報.2001（2）.

俞瑤、佘玉春.國外警察腐敗控制與啟示.廣西警官高等專科學(xué)校學(xué)報.2016，29（5）.

徐鎮(zhèn)強、何彩英.論警察腐敗及其防治.政法論壇（中國政法大學(xué)學(xué)報）.2000（1）.

王曉東、李錫海.論犯罪人的理性思維——以犯罪預(yù)防為出發(fā)點.山東大學(xué)學(xué)報.2014（5）.