從瘋牛病案看歐盟法與一般國際法的異同

紀(jì)曉彤

摘 要 風(fēng)險(xiǎn)防控原則（the precautionary principle）是歐盟法的一般法律原則，在廣義的環(huán)境領(lǐng)域，包括食品安全領(lǐng)域得到廣泛的適用與推崇。其中，瘋牛病案是該原則在歐洲法院適用的發(fā)端，從中可以探尋該原則適用的前提條件及方法。在國際法上，風(fēng)險(xiǎn)防控原則的發(fā)展還不是很完善。但是存在另一項(xiàng)與風(fēng)險(xiǎn)防控原則既有差別又有聯(lián)系的法律規(guī)則，即防止原則（the preventive principle）。

關(guān)鍵詞 風(fēng)險(xiǎn)防控原則 歐盟法 瘋牛病案 國際法 防止原則

中圖分類號(hào)：D920.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.301

一、概述

風(fēng)險(xiǎn)防控原則源于上世紀(jì)70年代德國的《空氣清潔法》，并隨后進(jìn)入了環(huán)境法領(lǐng)域。在歐盟內(nèi)部，出于保護(hù)公眾健康和防范國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易對(duì)公眾健康帶來的風(fēng)險(xiǎn)的需要，風(fēng)險(xiǎn)防控原則一直被大力推崇。

首先，歐盟在基礎(chǔ)條約層面肯定了預(yù)防原則的指導(dǎo)地位，《歐洲聯(lián)盟條約》在其第130條第R款（修訂后第174條第2款）中規(guī)定：歐盟環(huán)境政策的制定，應(yīng)當(dāng)以風(fēng)險(xiǎn)防控原則為基礎(chǔ)。

此外，該原則通過歐盟的二級(jí)立法在環(huán)境、食品安全、國際貿(mào)易等方面對(duì)該原則的實(shí)施做出了具體的規(guī)定。

在歐洲法院的判例中，瘋牛病案（C-180/96）對(duì)該原則適用的具有深遠(yuǎn)影響，在歐洲法院中首次體現(xiàn)了利用該原則保護(hù)人類健康的理念。

二、瘋牛病案（United Kingdom v. Commission）

（一）基本案情

瘋牛病在上世紀(jì)八十年代末至九十年代出現(xiàn)并于歐洲肆虐。盡管當(dāng)時(shí)還沒有科學(xué)依據(jù)能夠證明“瘋牛病”是否會(huì)經(jīng)牛肉傳播給人類，但也無確切證據(jù)排除這種可能。1996 年英國一例疑似瘋牛病導(dǎo)致死亡的案例造成了歐洲人民對(duì)瘋牛病的極度恐慌，從而使消費(fèi)者對(duì)歐洲牛肉尤其是英國牛肉的信心發(fā)生了嚴(yán)重動(dòng)搖。在該年3月份，歐盟委員會(huì)為維護(hù)歐洲牛肉市場的整體利益，保障公眾健康，決定全面禁止英國牛、牛肉和牛肉制品的出口。英國政府立即要求歐盟委員會(huì)取消禁令，然而委員會(huì)拒絕給出令英國滿意的答復(fù)。1996 年5 月， 英國向歐洲法院提出訴訟，要求撤銷委員會(huì)的這一決定，并認(rèn)定其違反了包括相稱性原則、法律確信原則、商品自由流動(dòng)原則等一系列歐盟法規(guī)則。

（二）法院判決

在本案中，法院完全駁回了英國的訴求。法院認(rèn)為根據(jù)專家意見，源于英國的瘋牛病是導(dǎo)致克雅氏病最可能的原因。因此存在有爆發(fā)大規(guī)模傳染性疾病的危險(xiǎn)。據(jù)此，委員會(huì)依據(jù)指令采取行動(dòng)的前提條件成立，禁令的作出是合法且正當(dāng)?shù)摹?/p>

而在關(guān)于稱性原則的論述中，法庭作出如下闡述：“當(dāng)歐盟機(jī)構(gòu)判定對(duì)人類健康存在不確定的潛在威脅時(shí)，可以無需等其變得更加嚴(yán)重及顯著，而采取提前的預(yù)防性保護(hù)措施?！痹诒景钢校隹诮钪会槍?duì)不確定是否感染或懷疑感染了瘋牛病的牛所生的六歲以下的小牛。而瘋牛病是的傳染方式是不確定的，尤其是其是否能通過母嬰傳播。再加上當(dāng)前缺乏一種將感染的動(dòng)物分類并控制他們的活動(dòng)的機(jī)制，這意味著，對(duì)于一頭母牛，我們無法確認(rèn)她是否感染了瘋牛病，以及它的孩子是否被該疾病傳染。因此，不能認(rèn)為，在沒有確切科學(xué)依據(jù)下，就采取禁止活牛出口的措施是不合適的。

（三）歐盟法中的風(fēng)險(xiǎn)防控原則

這次事件促使歐盟對(duì)傳統(tǒng)的科學(xué)發(fā)展模式和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法進(jìn)行深刻反思。當(dāng)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展進(jìn)入爆炸式時(shí)期，許多科研成果及其應(yīng)用具有不確定性，損害后果與各個(gè)因素之間的關(guān)系也愈加復(fù)雜和撲朔迷離。在缺乏明確科學(xué)論證的情況下，如果因科學(xué)上的不確定而不采取措施，任由損害發(fā)生，或著因不確定而推遲對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防控，可能導(dǎo)致嚴(yán)重而難以彌補(bǔ)的后果。

判決中法院作出的闡述現(xiàn)在已經(jīng)成為了歐盟法中關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)防控原則的司法定義。即“當(dāng)沒有確切的科學(xué)證據(jù)，但卻有合理的理由相信對(duì)于環(huán)境、人或動(dòng)植物的健康存在潛在的危險(xiǎn)，而且這種危險(xiǎn)可能與歐共體一貫保持的高水平保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生沖突時(shí)”，歐盟可以運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)防控原則處理這種危險(xiǎn)。在瘋牛病案中明確表明了適用該原則的關(guān)鍵是存在科學(xué)的不確定性。實(shí)際上，適用該原則存在三個(gè)前提條件：

第一，產(chǎn)品、行為或過程對(duì)環(huán)境或人體及動(dòng)植物健康存在潛在的而已經(jīng)表明的危險(xiǎn)。

第二，這種潛在危險(xiǎn)影響在科學(xué)不確定。

第三，潛在的風(fēng)險(xiǎn)違反了歐盟的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，從而有必要采取風(fēng)險(xiǎn)防控措施對(duì)其加以避免。

三、歐盟法和一般國際法關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)防控原則的異同

近年來，風(fēng)險(xiǎn)防控原則也進(jìn)入到了一般國際法的領(lǐng)域，并體現(xiàn)在一些宣言和條約中，例如《里約宣言》第15條。國際法中的風(fēng)險(xiǎn)防控原則是歐盟中此項(xiàng)原則在更廣闊范圍內(nèi)的發(fā)展，然而就目前的發(fā)展?fàn)顩r而言，二者仍存在一些差異。

（一）是否構(gòu)成法律淵源的態(tài)度差異

在歐盟內(nèi)部，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)空原則可直接適用，屬于歐盟法的法律淵源構(gòu)成部分。歐洲法院和歐洲初審法院在多個(gè)案件中都曾援引該原則。然而，盡管反對(duì)該原則的聲音已經(jīng)很小，風(fēng)險(xiǎn)防控在國際法中仍未得到廣泛的認(rèn)可。爭論的焦點(diǎn)在于其是否構(gòu)成習(xí)慣國際法。

根據(jù)《國際法院規(guī)約》第38條的規(guī)定，要構(gòu)成習(xí)慣國際法應(yīng)包含兩個(gè)條件：普遍國際實(shí)踐以及各國承認(rèn)其構(gòu)成國際法的普遍一致同意，即法律確信。然而除了歐盟內(nèi)部法律規(guī)范，國際社會(huì)上有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防控原則的法律文件（主要為《里約宣言》及《斯哥德爾摩懸案》）大多僅具有倡議的性質(zhì)，不具有法律強(qiáng)制力，沒有為國家發(fā)主體設(shè)立具體的權(quán)利義務(wù)，因而即便得到各國廣泛參與，也并不能說明該原則為各國在實(shí)踐中積極踐行。此外，在國際文件和條約中，關(guān)于該原則或方法的表述各異，還沒有形成一個(gè)國際統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，在不同的法律語境中，其適用和解釋存在差異，不能體現(xiàn)國際實(shí)踐和各國同意的一致性。而且目前，國際法院還沒有援引該原則作出判決的判例。目前較為主流的觀點(diǎn)是該原則是一個(gè)處于形成過程中的習(xí)慣國際法，而且其地位在國際關(guān)系各方之間仍存在較大爭議。

但在習(xí)慣國際法中，尤其是環(huán)境法領(lǐng)域，存在另一項(xiàng)法律原則，即防止原則。根據(jù)該原則，國家應(yīng)當(dāng)在發(fā)生環(huán)境損害之前，盡早在其管控范圍內(nèi)采取措施，以阻止、限制或控制存在的可能引發(fā)環(huán)境損害的活動(dòng)或行為。

（二）風(fēng)險(xiǎn)防控原則與防止原則的異同

與風(fēng)險(xiǎn)防控原則類似，防止原則的適用范圍也不限于環(huán)境法，但二者在該領(lǐng)域下具有較強(qiáng)的可比性。下文中的比較限于在環(huán)境法范圍內(nèi)的探討。

在實(shí)踐中，兩項(xiàng)原則的應(yīng)用都是基于對(duì)損害環(huán)境后果的避免。然而，二者也存在顯著的區(qū)別與一定的聯(lián)系。

1.適用前提的差別：

兩者適用前提的差別在于是否存在“科學(xué)上的不確定性”。風(fēng)險(xiǎn)防控原則強(qiáng)調(diào)“不以科學(xué)不確定為不行動(dòng)或遲延行動(dòng)的理由”，而防止原則針對(duì)的是已經(jīng)確定不采取防治措施就會(huì)產(chǎn)生損害結(jié)果的行為。如果某一活動(dòng)對(duì)環(huán)境造成的損害后果是已知的， 則這種避免損害后果的措施是防止性的。而如果環(huán)境損害后果只是不確定且潛在的，則同樣的避免措施就是預(yù)防性的。因此相較于防止原則，風(fēng)險(xiǎn)防控原則與經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益之間有著更強(qiáng)烈的沖突。

此外，風(fēng)險(xiǎn)防控原則的適用在結(jié)果產(chǎn)生之前甚至是是否存在結(jié)果仍不明確的時(shí)候，而防止原則不僅可以用于損害結(jié)果發(fā)生之前，還可以用于已經(jīng)發(fā)生了損害結(jié)果之時(shí)，以減少已經(jīng)造成的損失或制止損害的進(jìn)一步擴(kuò)大。再者，防止原則一般適用于跨界損害問題，而風(fēng)險(xiǎn)防控原則則無此限制。

2.環(huán)境保護(hù)理念的差別：

防止原則遵循的是傳統(tǒng)的環(huán)保理念“無害推定”，即某種活動(dòng)在被證實(shí)對(duì)人類及其生存環(huán)境存在確切的危險(xiǎn)之前，則假定其是安全的。風(fēng)險(xiǎn)防控原則要求遵循“有害推定”理念，認(rèn)為某種活動(dòng)在被證實(shí)對(duì)人類及其生存環(huán)境是安全的之前，應(yīng)假定其是有害的。這種理念也導(dǎo)致了適用風(fēng)險(xiǎn)防控原則是舉證責(zé)任的倒置，將開展科學(xué)研究評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)轉(zhuǎn)移給了活動(dòng)者。當(dāng)存在表明的潛在危險(xiǎn)時(shí)，生產(chǎn)者、經(jīng)營者或進(jìn)口商無權(quán)繼續(xù)其行為，除非能夠提供確切的證據(jù)排除危險(xiǎn)性。

3.風(fēng)險(xiǎn)防控原則與防止原則的聯(lián)系：

當(dāng)然，兩者之間的界限并非十分明確。雖然風(fēng)險(xiǎn)防控原則針對(duì)的是具有科學(xué)不確定性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，而防止原則針對(duì)的是具有確定性的環(huán)境損害，但是他們也存在交集。隨著我們認(rèn)知水平和科學(xué)技術(shù)水平的提高，對(duì)于某種行為、產(chǎn)品與損害后果之間的因果關(guān)系存在語文的認(rèn)識(shí)上的不確定性這會(huì)發(fā)生變化，可能會(huì)由不確定性認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)化為確定性的認(rèn)識(shí)。此時(shí)，應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)防控原則的條件就不再具備，而應(yīng)適用預(yù)防原則。此外，在損害后果已經(jīng)確定的場合下，采取防止原則制止環(huán)境損害的產(chǎn)生或進(jìn)一步惡化時(shí)，可能存在采取超越防止原則所要求的進(jìn)一步措施的必要，以減少或避免可能出現(xiàn)的重大損害后果。此時(shí)，遵循的便是風(fēng)險(xiǎn)防控原則。

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