關于宜昌市核桃產(chǎn)業(yè)扶持政策的調(diào)查與思考

○湖北省宜昌市林業(yè)局 楊天忠 李 瓊

關于宜昌市核桃產(chǎn)業(yè)扶持政策的調(diào)查與思考

○湖北省宜昌市林業(yè)局
楊天忠 李 瓊

為深入了解和全面掌握產(chǎn)業(yè)政策對宜昌市核桃產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用和影響，我們深入核桃主產(chǎn)區(qū)對林業(yè)主管部門、龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、農(nóng)戶開展實地調(diào)研，找出存在的問題，并對近年來支持、扶持核桃產(chǎn)業(yè)的政策和效果進行分析評價。

核桃產(chǎn)業(yè) 扶持政策 調(diào)查思考

一、核桃產(chǎn)業(yè)政策和成效

(一)核桃產(chǎn)業(yè)的主要政策

1.國家和湖北省扶持核桃產(chǎn)業(yè)的主要政策。黨和國家高度重視以核桃、油茶為重點的木本油料產(chǎn)業(yè)發(fā)展，2008年以來，先后出臺了一系列綱領性文件及扶持政策，主要有：《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》、《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要(2008-2020年)》、國務院辦公廳《關于加快木本油料產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》、《國家財政部關于整合和統(tǒng)籌資金支持木本油料產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》、國家林業(yè)局《關于加快特色經(jīng)濟林產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》等。這些政策文件都明確提出鼓勵促進核桃、油茶、油橄欖等木本油料產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并制定了相應的政策措施。近年來，中央財政投資核桃發(fā)展產(chǎn)業(yè)的項目主要有退耕還林、造林補貼、良種補貼、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、林業(yè)科技推廣示范、貼息貸款等。另外，湖北省人民政府辦公廳針對《關于加快木本油料產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》專門設立了省級林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展(木本油料專項項目)補助資金。

2.宜昌市及下轄縣市促進核桃產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策。宜昌市委在2010年市委林業(yè)會議上明確提出：要將以油料、核桃為主的木本油料產(chǎn)業(yè)打造成百億產(chǎn)業(yè)，成為全市第七大農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，建成全省木本油料大市，為中山地區(qū)農(nóng)民增收致富創(chuàng)造新的途徑。2010年以來，市政府辦公室印發(fā)了《關于加快以油茶核桃為主的木本油料產(chǎn)業(yè)發(fā)展的通知》和《宜昌市木本油料百億產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，出臺了《關于進一步加快林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》。市財政設立了林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項，重點支持木本油料產(chǎn)業(yè)基地建設、品牌創(chuàng)建和科技示范。各縣市也先后制定了木本油料產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策,核桃發(fā)展重點縣市均編制了木本油料產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。

(二)核桃產(chǎn)業(yè)政策的成效

近年來，宜昌市按照《宜昌市木本油料百億產(chǎn)業(yè)總體規(guī)劃》規(guī)劃，落實和出臺了促進核桃產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施，取得了階段性成效。

1.激發(fā)了群眾發(fā)展核桃產(chǎn)業(yè)的積極性?？h市政府對發(fā)展核桃產(chǎn)業(yè)實行強有力的扶持政策，免費出種苗、發(fā)肥料、送技術，使農(nóng)民種植核桃的積極性空前高漲，廣泛的群眾參與強力推動了核桃產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展。目前，全市核桃種植遍布9個縣市區(qū)，共涉及種植鄉(xiāng)鎮(zhèn)61個，行政村453個，近10萬戶。其中，萬畝以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)22個，千畝以上村164個，百畝以上大戶88個。

2.促進了資金向核桃產(chǎn)業(yè)集中。宜昌市積極向上爭取扶持木本油料產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各類項目和資金，統(tǒng)籌鞏固退耕還林成果、石漠化治理等項目資金，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、相對集中、用途不變、渠道不亂、各負其責”的原則，捆綁用于木本油料產(chǎn)業(yè)發(fā)展。從2010年以來，全市整合項目資金5億多元用于核桃產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3.促進了優(yōu)質(zhì)土地資源向核桃產(chǎn)業(yè)集中。在政府宣傳和項目資金的引導下，農(nóng)民看好核桃產(chǎn)業(yè)，對種植核桃充滿信心，把發(fā)展核桃產(chǎn)業(yè)當作脫貧增收的主導產(chǎn)業(yè)，在適宜種植核桃的地方，舍得拿好田種植，將發(fā)財?shù)膶氊愒栽谧詈玫奶锢?。秭歸種植核桃面積中熟田占98%，興山種植核桃面積中熟田占90%。

4.促進了核桃產(chǎn)業(yè)科技發(fā)展。近年來，通過請進來、走出去的方式，組建核桃產(chǎn)業(yè)發(fā)展專家咨詢小組，對核桃開展課題研究和科技推廣。選育出了秭林1號優(yōu)良品種，“楚興”牌核桃已被省林業(yè)廳認定為優(yōu)良品種，成為2011年8月出版的《中國核桃種植資源》收錄的湖北唯一的核桃良種；多年潛心研究的核桃嫁接技術成活率達到85%，遠高于國內(nèi)平均水平；自主研究并總結的宜昌地區(qū)核桃病蟲害防治技術獲宜昌市科技進步三等獎。“秭歸核桃”地理商標獲國家工商總局注冊，注冊了“香溪河”牌等核桃系列加工產(chǎn)品商標，“興山薄殼核桃”榮獲“全國十大優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品”稱號。

5.促進了核桃產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展。一是核桃種植規(guī)模擴張迅速。2010—2016年全市新造核桃林51.45萬畝，總面積達到69.22萬畝，占全省核桃林面積23%。二是填補了宜昌半高山石灰?guī)r地區(qū)產(chǎn)業(yè)空心。長期以來，宜昌半高山地區(qū)由于氣候和土壤的原因，沒有形成有規(guī)模的產(chǎn)業(yè)，處于產(chǎn)業(yè)空心化狀態(tài)。核桃樹相對耐寒、喜山坡、偏堿性的習性適宜半高山石灰?guī)r地區(qū)，目前，全市70%的核桃基地分布在半高山地區(qū)，正好填補了這一地區(qū)產(chǎn)業(yè)空白。三是產(chǎn)業(yè)鏈初步形成。目前，全市核桃專業(yè)合作社有41家，引進和發(fā)展了4個核桃加工龍頭企業(yè)，全市現(xiàn)有核桃加工產(chǎn)能4萬噸，一個集生產(chǎn)、加工、銷售為一體的產(chǎn)業(yè)集群初步形成。

6.促進了部分農(nóng)民增加收入。在產(chǎn)業(yè)政策和市場需求的雙重推動下，那些有定力、有實力、有眼光、懂技術的農(nóng)民把核桃樹作為增收致富的當家樹來培育，從種核桃中獲得高于莊稼幾倍的收益。如興山核桃種植大戶陳學武種植核桃樹200棵，2016年產(chǎn)量達3000斤干果，收益達6萬余元，每株收入300元。

二、核桃產(chǎn)業(yè)政策存在的主要問題及其影響

(一)核桃產(chǎn)業(yè)政策存在的主要問題

1．過度扶持產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴張。全市近7年新發(fā)展核桃基地51.45萬畝，是建國61年來總量的2.9倍，核桃從零星分散的副業(yè)成為規(guī)模僅次于柑橘、茶葉的主導產(chǎn)業(yè)。但由于發(fā)展速度過快，造成了“三個跟不上”：一是基地建設質(zhì)量跟不上。由于建設速度快，苗木生產(chǎn)供應不上，大量從外地購進苗木，對采購的苗木品種沒有嚴格把關和建檔，導致品種混雜、良莠不齊。同時，部分群眾沒有嚴格按照“六個一”的標準進行種植，基地建設質(zhì)量不高，形成低產(chǎn)核桃園。二是勞動力跟不上。農(nóng)村的主要勞力都出門打工，剩下的主要是老、弱、病、殘、小這類人群，不少農(nóng)戶栽植核桃樹后無力管理，任其自然生長，病蟲害嚴重，產(chǎn)量低而品質(zhì)差，效益不明顯。三是原材料供應跟不上。目前宜昌市核桃樹大多未進入盛產(chǎn)期，產(chǎn)量低不能滿足本地加工企業(yè)的需求，造成原材料供應不足。有的加工企業(yè)自己無基地，只能從外地采購核桃進行加工。

2．后期管理投入不足。由于缺乏資金，核桃產(chǎn)業(yè)管理出現(xiàn)很多問題。一是管理不到位。在核桃產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，出現(xiàn)“重種植、輕管理”的現(xiàn)象，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導、干部和農(nóng)戶認識不統(tǒng)一，核桃管理措施不到位，導致核桃樹勢衰弱，不少核桃樹成了長不大的“娃娃樹”。二是技術不到位?，F(xiàn)有的技術人員大多數(shù)沒有系統(tǒng)學習過核桃栽培、管理技術知識，特別是基層技術人員缺乏，對核桃種植、改良、管理技術的培訓、指導等技術服務難以到位。三是管理資金投入不到位。建設初期每畝僅有400元左右的苗木費用，后期管護投入資金十分有限，管理的步伐未跟上，無法將栽下去的核桃樹“撫養(yǎng)成人”。

3．政府扶持方式欠科學。政府扶持主要用于核桃基地建設，對核桃后期管理缺乏投入，對核桃深加工及產(chǎn)業(yè)鏈投資更少，核桃產(chǎn)業(yè)銷售服務上的投資幾乎為空白。有的地方政府好不容易擠出資金，卻采取“撒胡椒面”的做法來扶持核桃產(chǎn)業(yè)，資金效益十分低下。

4．對龍頭企業(yè)和合作社扶持不夠。政府對核桃加工企業(yè)和核桃專業(yè)合作社的帶動作用重視不夠，支持和扶持力度不大。目前企業(yè)經(jīng)營困難，有的企業(yè)已經(jīng)負債經(jīng)營，自身運轉舉步維艱；有的企業(yè)由于缺乏資金、技術、人才處于半癱瘓狀態(tài)。而核桃專業(yè)合作社組織農(nóng)民、服務農(nóng)民和科技示范的功能不強，甚至形同虛設，有名無實。

5．財政資金引導作用不強。各級財政扶持資金實際上成了核桃產(chǎn)業(yè)的主要投資來源，核桃產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴重依賴財政資金投入。2016年宜昌市核桃產(chǎn)業(yè)投入資金2952萬元，其中財政投資2582萬元(中央資金1757萬元、省級資金150萬元、市級資金400萬元、縣級資金275萬元)，企業(yè)投資370萬元。政府投資占87%，企業(yè)及專業(yè)合作社、農(nóng)戶投資只占13%，金融資金幾乎沒有進入核桃產(chǎn)業(yè)。影響金融投資的主要原因：一是銀行金融政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求不相適宜，縣級支行的審批權限僅僅是一年期及一年期以下的流動資金貸款，而核桃投資期需要5—8年，有的企業(yè)即使想辦法獲取貸款也因為期限太短等原因而不敢用。二是銀行貸款需要固定資產(chǎn)做抵押，而果樹不被當作固定資產(chǎn)，林果企業(yè)很難獲得金融貸款。

(二)核桃產(chǎn)業(yè)存在的問題及對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的負面影響

1.產(chǎn)業(yè)收益明顯低于預期。目前核桃基地規(guī)模已經(jīng)形成，但因品種不純、后期管理投入不足，技術跟不上等多種原因，絕大多數(shù)核桃樹尚處于成長期、始果期，沒有達到預期效益。如興山縣2016年達到掛果樹齡的核桃基地面積有11萬畝，而能達到正常產(chǎn)量的只有3000畝左右，絕大多數(shù)都沒有達到預期的產(chǎn)量。

2.產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭明顯減弱。從林業(yè)產(chǎn)業(yè)普查結果看，2011—2012年新造林面積19.67萬畝，2015—2016年新造林面積只有9.46萬畝，產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭明顯減弱。

3.出現(xiàn)生產(chǎn)要素退出的現(xiàn)象。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分龍頭企業(yè)處于成長期或掙扎期，陷入進退兩難境地，沒有政府扶持可能會退出核桃產(chǎn)業(yè)；農(nóng)民對核桃產(chǎn)業(yè)信心不足，出現(xiàn)少數(shù)農(nóng)民毀壞核桃樹的現(xiàn)象。

三、促進核桃產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的政策建議

核桃是宜昌市發(fā)展山區(qū)經(jīng)濟實踐中篩選出來的主要特色經(jīng)濟林樹種之一。經(jīng)過近十年的建設，全市核桃產(chǎn)業(yè)基地建設已成規(guī)模，產(chǎn)業(yè)體系已現(xiàn)雛形。但由于核桃產(chǎn)業(yè)投資大、周期長、見效慢，目前正處在提質(zhì)增效爬坡過坎的關鍵時期，若后期不加強管理，制定政策措施，迅速提升核桃的效益，將嚴重影響核桃產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

(一)以提高效益為中心，持續(xù)加大扶持力度

1.加大基地管護投入。目前，在發(fā)展核桃產(chǎn)業(yè)的目標上，應該由規(guī)模擴張轉為加強管理，切實使已經(jīng)栽植的核桃林達到預期的經(jīng)濟效益?，F(xiàn)階段，對資金的需求仍然是很大的，如清香核桃從栽植到掛果需要管理8年，資金投入在1100元/畝以上，全市每年需要管理費7000萬元以上，這些資金只靠農(nóng)民自己投入是不現(xiàn)實的。要積極爭取國家、省對核桃產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各類項目和資金，整合各部門項目資金，加大核桃產(chǎn)業(yè)后期管理投入。

2.加大示范基地投入。市縣財政部門應設立核桃產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金，列入財政預算，專項資金投資方向由獎勵引導轉為示范引導，突出重點發(fā)展高產(chǎn)示范園和精品果園，讓其充分發(fā)揮示范帶頭作用。

3.加大科技投入。政府應當出臺政策，引進專業(yè)人才，加大科技經(jīng)費投入，完善科技服務體系，實現(xiàn)科研攻關和地方優(yōu)良品種推廣應用。

(二)完善政府支持方式，促進產(chǎn)業(yè)組織化程度

圍繞林業(yè)供給側結構性改革，積極調(diào)整核桃產(chǎn)業(yè)投資方向和重點，集中資金重點扶持龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、家庭林場、種植大戶等林業(yè)新型經(jīng)營主體。

1.支持核桃基地向專業(yè)戶和大戶流轉。市縣政府要按照所有權、承包權和經(jīng)營權三權分離的原則，出臺具體的土地流轉激勵政策，鼓勵和引導農(nóng)戶依法有序流轉土地經(jīng)營權，鼓勵大戶、有技術的人員承包，讓經(jīng)營者有利可圖，讓以土地、核桃樹入股的人有紅可分。

2.支持龍頭企業(yè)發(fā)揮帶頭作用。從土地、稅收、固定資產(chǎn)投資、科技產(chǎn)品研發(fā)等方面給予大力扶持。同時，按照企業(yè)+基地+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式，對基地規(guī)模大、加工能力強、輻射帶動廣的加工企業(yè)，優(yōu)先安排各類農(nóng)業(yè)項目，支持龍頭企業(yè)發(fā)展，增強產(chǎn)業(yè)集聚功能，努力提升核桃產(chǎn)品附加值。

3.支持合作社發(fā)揮服務作用。引導和鼓勵農(nóng)民以林地使用權和林木所有權入股、合資、合作等形式組建專業(yè)合作組織，提供專業(yè)化服務，政府通過購買服務方式，積極培育專業(yè)化的技術服務組織。同時，鼓勵和支持合作社向加工、流通等多領域發(fā)展，創(chuàng)辦龍頭企業(yè)，從項目和資金上扶持專業(yè)合作社做大做強，對服務能力強、民主管理好的合作社給予補助，充分發(fā)揮合作社服務帶動作用。

(三)努力克服融資障礙，促進金融資金進入核桃產(chǎn)業(yè)

1.落實林權抵押貸款政策。要抓住中央推動金融資本向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜的機會，認真貫徹《湖北省森林資源流轉條例》，積極協(xié)調(diào)各類商業(yè)銀行等金融機構，制定林業(yè)貸款優(yōu)惠金融政策，擴大林權抵押貸款的抵押范圍，降低林特產(chǎn)業(yè)貸款門檻，合理評估林權抵押物，延長貸款期限，降低貸款利率，落實林權抵押貸款政策，加大對核桃產(chǎn)業(yè)的金融支持。

2.建立政策性林業(yè)保險體系。按照政府引導、政策支持、市場運作、農(nóng)民自愿的原則，鼓勵保險機構開展森林保險業(yè)務，政府按規(guī)定落實林業(yè)補助、貸款貼息、森林保險補貼等扶持政策，建立政策性林業(yè)保險體系。

3.推進金融創(chuàng)新。政府積極協(xié)調(diào)金融機構推廣“免評估”小額林權抵押和木本油料林抵押貸款，完善“林權證+保單”抵押貸款模式，簡化審批程序，提供便捷服務，加大對核桃產(chǎn)業(yè)的信貸投放，推進金融資本投入林業(yè)建設。

4.建立林業(yè)投融資平臺。政府應支持林業(yè)資源轉化林業(yè)資本，搭建林業(yè)投融資平臺，解決林業(yè)融資難、融資貴、融資時間短的問題。

(四)建立多元投資機制，促進社會資本進入產(chǎn)業(yè)

1.建立政府和社會資本合作(PPP)機制。積極推廣運用政府和社會資本合作模式(PPP)，通過公私合作、股權合作等多種投資形式，鼓勵和引導社會資本參與核桃產(chǎn)業(yè)投資，努力實現(xiàn)投資主體多元化、資金來源社會化、經(jīng)營機制市場化、管理方式科學化，助推核桃產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

2.建立政府引導，林農(nóng)、企業(yè)和社會為主的多元化投入機制。加強政策引導，鼓勵各種社會主體積極參與核桃產(chǎn)業(yè)投資，形成以政府投入為引導、企業(yè)投入為主體、全社會共同參與的多元化創(chuàng)新投入體系。

3.加大招商引資力度。政府應出臺優(yōu)惠政策，通過招商引資、合資、獨資等多種途徑，爭取外地成熟企業(yè)、品牌入駐宜昌，建基地、開辦核桃深加工企業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，實現(xiàn)核桃種植與加工轉化的有效對接，加快核桃產(chǎn)品就地轉化，提高產(chǎn)品附加值。

責任編輯：姜洪云

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