貴州省森林植被恢復(fù)費(fèi)征收使用分析*

○貴州省林業(yè)基金管理站 劉 攀

貴州省森林植被恢復(fù)費(fèi)征收使用分析*

○貴州省林業(yè)基金管理站
劉 攀

本文描述了“十二五”以來貴州省森林植被恢復(fù)費(fèi)征收、分配和使用情況,總結(jié)取得的成效和亮點(diǎn)，分析了森林植被恢復(fù)費(fèi)在征收、使用過程中存在的問題，并提出了加強(qiáng)森林植被恢復(fù)費(fèi)管理的幾點(diǎn)意見。

貴州省 森林植被恢復(fù)費(fèi) 征收分配 使用成效

一、森林植被恢復(fù)費(fèi)征收分配情況

(一)林地征占用情況

“十二五”以來，貴州省充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，大力開展基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了縣縣通高速路、村村通公路，機(jī)場建設(shè)、高鐵建設(shè)如火如荼，城市規(guī)模快速擴(kuò)大。同時(shí)，貴州省對林地征占用的規(guī)模也隨之增大。2011-2016年，貴州省林地征占用面積達(dá)到53.71萬畝，為2005-2010年間林地征占用面積25.49萬畝的兩倍多，林地征占用面積大幅增加。

(二)森林植被恢復(fù)費(fèi)征收情況

“十二五”以來，貴州省共計(jì)征收森林植被恢復(fù)費(fèi)28.56億元。按照《關(guān)于印發(fā)<貴州省森林植被恢復(fù)費(fèi)征收使用管理規(guī)定>的通知》(黔財(cái)農(nóng)[2007]114號)，所征收的28.56億元森林植被恢復(fù)費(fèi)資金作為非稅收入直接上繳國庫。

(三)森林植被恢復(fù)費(fèi)分配情況

貴州省征收的森林植被恢復(fù)費(fèi)，由省級林業(yè)主管部門按照綜合預(yù)算改革要求，在編制第二年度部門預(yù)算時(shí)，將使用計(jì)劃納入部門預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)一編制。

貴州省森林植被恢復(fù)費(fèi)每年按省、市(州)、縣(市、區(qū)、特區(qū))三級財(cái)政 2 ∶2 ∶6的比例進(jìn)行分配。2011-2016年省、市兩級林業(yè)主管部門各獲得5.11億元的森林植被恢復(fù)費(fèi)使用權(quán)限，縣級林業(yè)主管部門獲得18.34億元的森林植被恢復(fù)費(fèi)使用權(quán)限。森林植被恢復(fù)費(fèi)的使用，由省級林業(yè)主管部門提出資金使用計(jì)劃，經(jīng)省級財(cái)政主管部門審核后，按比例下達(dá)被征占用林地所在市(州)、縣(市、區(qū)、特區(qū))級財(cái)政。

二、森林植被恢復(fù)費(fèi)使用情況

(一)森林植被恢復(fù)費(fèi)資金用途分析

1.營造林建設(shè)方面。森林植被恢復(fù)費(fèi)資金主要用于經(jīng)濟(jì)林、工業(yè)原料林、防護(hù)林等造林建設(shè)工作及部分低產(chǎn)低效林改造和森林撫育工作。2011-2016年，貴州省森林植被恢復(fù)費(fèi)用于營造林的資金規(guī)模達(dá)到25.37億元，占森林植被恢復(fù)費(fèi)總資金量的88.83%。

2.林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。森林植被恢復(fù)費(fèi)資金主要用于林區(qū)防火道路建設(shè)、森林巡護(hù)和日常管理設(shè)備配備、森林防火線、防火隔離帶、防火瞭望塔建設(shè)等林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作。2011-2016年，貴州省森林植被恢復(fù)費(fèi)用于林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的資金規(guī)模達(dá)到1.98億元，占總資金的6.93%。

3.調(diào)查、設(shè)計(jì)等方面。2011-2016年，貴州省森林植被恢復(fù)費(fèi)用于森林資源調(diào)查、林業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)、林業(yè)宣傳培訓(xùn)及檢查驗(yàn)收等方面的資金規(guī)模達(dá)到1.21億元，占總資金的4.24%。

(二)森林植被恢復(fù)費(fèi)使用成效分析

1.加快了森林資源增長速度。2011-2016年，貴州省通過森林植被恢復(fù)費(fèi)的使用共完成營造林面積482.11萬畝(其中人工造林363.58萬畝，封山育林118.53萬畝)，完成補(bǔ)植補(bǔ)造面積22萬畝，完成森林撫育5.6萬畝。林地征占用與植被恢復(fù)比例為 1 ∶9，是植被恢復(fù)費(fèi)征收使用規(guī)定“占一還一”要求的9倍。2011-2016年，通過森林植被恢復(fù)費(fèi)造林建設(shè)項(xiàng)目的開展，森林面積凈增加428.4萬畝，使貴州省森林覆蓋率增長了1.6個(gè)百分點(diǎn)，森林植被恢復(fù)工作成效顯著。

2.推進(jìn)了林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐。2011-2016年，貴州省利用森林植被恢復(fù)費(fèi)共新建和維修林業(yè)管護(hù)(管理)用房面積11.64萬m2，修建林區(qū)道路425 km，修建防火隔離帶(防火線)672 km，購置森林資源巡護(hù)管理用交通工具181輛(臺)，新建森林防火瞭望塔11座，建設(shè)完成森林防火視頻監(jiān)控系統(tǒng)6套，完成5個(gè)單位森林資源管理林業(yè)信息化系統(tǒng)建設(shè)，此外還購置一大批森林資源管理辦公設(shè)備及專業(yè)器具。這些林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，有效地改善了基層森林資源巡防設(shè)施設(shè)備落后的狀況，對有效保護(hù)森林資源起到重要保障作用。

3.實(shí)現(xiàn)了林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2011-2016年，通過森林植被恢復(fù)費(fèi)資金的重點(diǎn)投入，完成核桃、刺梨、獼猴桃、油茶等經(jīng)濟(jì)林基地建設(shè)263萬畝，完成松、杉、桉等木材儲備林建設(shè)76萬畝，貴州省林業(yè)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)進(jìn)度明顯加快，助推了林業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?。

4.摸清了林業(yè)資源家底。通過森林植被恢復(fù)費(fèi)資金投入，先后完成了全省林地年度變更調(diào)查、濕地資源調(diào)查、林業(yè)有害生物普查、第四次森林資源二類調(diào)查、森林資源連續(xù)清查、古大珍稀植物和野生動植物調(diào)查等林業(yè)資源調(diào)查(普查)工作，摸清了林業(yè)資源的家底，為今后精準(zhǔn)把脈林業(yè)生態(tài)建設(shè)創(chuàng)造了條件。

5.促進(jìn)了林業(yè)扶貧攻堅(jiān)工作。森林植被恢復(fù)費(fèi)項(xiàng)目建設(shè)有效地推進(jìn)了林業(yè)扶貧攻堅(jiān)工作。以2016年為例，共計(jì)5.7萬人次參加了森林植被恢復(fù)費(fèi)項(xiàng)目，人均獲得勞務(wù)收入2720元，其中建檔立卡貧困人口1.46萬人次，人均獲得勞務(wù)收入2316元。

三、森林植被恢復(fù)費(fèi)管理使用亮點(diǎn)

(一)下放管理權(quán)限，實(shí)現(xiàn)因地管理

在利用森林植被恢復(fù)費(fèi)開展植被恢復(fù)工作時(shí)，貴州省因地制宜，先后下放安順市、畢節(jié)市、黔東南州、黔南州、黔西南州等5個(gè)市(州)的森林植被恢復(fù)費(fèi)項(xiàng)目實(shí)施方案審批權(quán)限，使得以上市(州)可以根據(jù)本地區(qū)林業(yè)生態(tài)建設(shè)的要求，結(jié)合本地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際，有重點(diǎn)、有計(jì)劃地開展森林植被恢復(fù)，并將森林植被恢復(fù)費(fèi)項(xiàng)目與扶貧開發(fā)、少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)森林植被恢復(fù)費(fèi)的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會效益最大化。

(二)開展統(tǒng)分結(jié)合，確保建設(shè)成效

貴州省森林植被恢復(fù)費(fèi)按省、市(州)、縣(市、區(qū)、特區(qū))三級財(cái)政 2 ∶2 ∶6 的比例分配，這樣既確保了被征占用林地開展森林植被恢復(fù)所需要的建設(shè)資金，又能在省、市兩級對植被恢復(fù)費(fèi)資金進(jìn)行統(tǒng)籌使用。對生態(tài)環(huán)境脆弱需繼續(xù)開展造林綠化的地區(qū)和需要重點(diǎn)打造的林業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行資金傾斜，實(shí)行統(tǒng)分結(jié)合，實(shí)現(xiàn)區(qū)域一盤棋、效益最大化。

(三)開展區(qū)域協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)資源整合

通過省、市林業(yè)主管部門協(xié)調(diào)，毗鄰基層林業(yè)主管部門合作，貴州省林業(yè)主管部門在林業(yè)產(chǎn)業(yè)集中連片地區(qū)(如畢節(jié)市核桃產(chǎn)業(yè)集中連片地區(qū)、六盤水市的刺梨產(chǎn)業(yè)集中產(chǎn)區(qū)等)、生態(tài)環(huán)境脆弱流域(赤水河流域、北盤江流域等)、林業(yè)特色資源富集地區(qū)(百里杜鵑森林旅游區(qū)、烏蒙山旅游區(qū)等)以森林植被恢復(fù)費(fèi)為支撐，開展資金、項(xiàng)目、資源整合，集中發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)、集中開展生態(tài)修復(fù)、集中打造森林旅游，取得一定成效。

四、森林植被恢復(fù)費(fèi)征收使用存在問題

(一)未批先占林地情況時(shí)有發(fā)生

近年來，貴州省采取一系列措施開展專項(xiàng)執(zhí)法行動，通過清理、排查、整頓，依法查處了違法使用林地的行政、刑事案件，嚴(yán)厲打擊了違法使用林地行為，取得積極成效。但仍有個(gè)別市、縣級政府在招商引資項(xiàng)目建設(shè)工作中，因建設(shè)項(xiàng)目時(shí)間緊、任務(wù)重，加之政府給有關(guān)部門施壓，導(dǎo)致未批先占林地的情況發(fā)生。

(二)項(xiàng)目建設(shè)前期準(zhǔn)備不充分

個(gè)別縣在森林植被恢復(fù)費(fèi)項(xiàng)目建設(shè)前期，對土地、種苗、勞動力等準(zhǔn)備不充分，造成方案編制不及時(shí)、項(xiàng)目不能落地、種苗調(diào)運(yùn)困難、項(xiàng)目建設(shè)勞動力不足等情況時(shí)有發(fā)生，錯(cuò)失造林有利時(shí)機(jī)，造成項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度緩慢。

(三)項(xiàng)目實(shí)施方案編制不嚴(yán)謹(jǐn)

個(gè)別單位在開展森林植被恢復(fù)費(fèi)建設(shè)項(xiàng)目編制時(shí)，未充分開展實(shí)地調(diào)查和廣泛征求農(nóng)民意見，項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)了實(shí)際地類與方案不符、部分建設(shè)地點(diǎn)土地不能落實(shí)、建設(shè)樹種與農(nóng)民生產(chǎn)意愿相沖突等情況，造成項(xiàng)目不能如期實(shí)施、建設(shè)地點(diǎn)和建設(shè)內(nèi)容變更頻繁以及項(xiàng)目建設(shè)效益不能及時(shí)、充分發(fā)揮。

(四)后期管護(hù)不及時(shí)

部分林業(yè)建設(shè)單位存在重建設(shè)、輕管護(hù)的現(xiàn)象。營造林建設(shè)項(xiàng)目在工程實(shí)施完畢后、未達(dá)到成林標(biāo)準(zhǔn)前，因林業(yè)部門沒有很好地開展森林管護(hù)等工作，導(dǎo)致人畜破壞及因?yàn)?zāi)受損嚴(yán)重。個(gè)別造林項(xiàng)目成活率低、達(dá)不到驗(yàn)收要求，需要及時(shí)開展補(bǔ)植補(bǔ)造甚至重造。

(五)資金使用年限與項(xiàng)目建設(shè)期限不匹配

按照財(cái)政部門新的資金管理要求，資金使用超過2年將被財(cái)政部門收回。這與森林植被恢復(fù)費(fèi)建設(shè)項(xiàng)目人工造林建設(shè)年限為3年，封山育林項(xiàng)目建設(shè)年限為5年的營造林建設(shè)要求不匹配。且林業(yè)建設(shè)資金多按照項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度進(jìn)行支付，造成項(xiàng)目建設(shè)未實(shí)施完畢、項(xiàng)目建設(shè)資金未全部支付完畢即被財(cái)政部門收回，影響了項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度和質(zhì)量，造成部分建設(shè)項(xiàng)目無法驗(yàn)收。

(六)森林植被恢復(fù)費(fèi)效益不能充分發(fā)揮

部分森林植被恢復(fù)資金用于其他項(xiàng)目配套，影響森林植被恢復(fù)費(fèi)資金使用效益。中央林業(yè)工程項(xiàng)目如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目、森林防火相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目等都需要地方財(cái)政配套20%資金，由于貴州省地方政府財(cái)力薄弱，為獲得中央項(xiàng)目支持，解決地方配套資金困局，只能用森林植被恢復(fù)費(fèi)進(jìn)行地方配套，沖減了森林植被恢復(fù)費(fèi)單獨(dú)用于開展造林的資金比例，影響了資金使用效益。

五、意見和建議

(一)加大對非法征占用林地的查處力度

建議貴州省森林公安部門、森林資源管理等有關(guān)部門進(jìn)一步采取措施，大力開展征占用林地執(zhí)法專項(xiàng)行動，對違法征占用林地行為采取高壓態(tài)勢。通過清理、排查、整頓，依法查處違法使用林地的行政、刑事案件，嚴(yán)厲打擊違法使用林地行為，在社會中形成“要用先申請，批準(zhǔn)再開工”的林地征占用意識，切實(shí)保護(hù)森林資源。

(二)切實(shí)加強(qiáng)森林植被恢復(fù)費(fèi)項(xiàng)目的管理

1.切實(shí)做好項(xiàng)目建設(shè)前期準(zhǔn)備工作。在項(xiàng)目建設(shè)前期，項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)加強(qiáng)土地準(zhǔn)備、種苗儲備、勞動力資源評估等工作，為項(xiàng)目方案的及時(shí)編制和項(xiàng)目建設(shè)創(chuàng)造條件。

2.強(qiáng)化實(shí)施方案編制。項(xiàng)目建設(shè)法人單位要通過招投標(biāo)等方式，委托資質(zhì)合格、技術(shù)過硬、效率較高的規(guī)劃設(shè)計(jì)部門開展森林植被恢復(fù)費(fèi)項(xiàng)目實(shí)施方案編制工作，并對造林地塊勘察、農(nóng)民意見調(diào)查等方面作出詳細(xì)要求，確保編制的實(shí)施方案與項(xiàng)目建設(shè)實(shí)現(xiàn)無縫連接，以消除因?qū)嶋H地類與方案不符、部分建設(shè)地點(diǎn)土地不能落實(shí)、建設(shè)樹種與農(nóng)民生產(chǎn)意愿相沖突等造成的項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)內(nèi)容變更頻繁等問題，確保項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度和成效。

3.加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目后期管護(hù)?；鶎恿謽I(yè)主管部門要切實(shí)改變“重建設(shè)輕管護(hù)”的管理模式，強(qiáng)化營造林建設(shè)項(xiàng)目全程管理。造林建設(shè)實(shí)施完畢后，應(yīng)及時(shí)將項(xiàng)目納入管護(hù)范圍并重點(diǎn)加強(qiáng)對未成林的管護(hù)，以防止人畜破壞，確保森林植被恢復(fù)費(fèi)造林項(xiàng)目的建設(shè)成效。

(三)延長資金使用年限，確保造林成效

貴州省財(cái)政部門應(yīng)從林業(yè)工程項(xiàng)目建設(shè)的特點(diǎn)和工作實(shí)際出發(fā)，將營造林建設(shè)資金使用年限由現(xiàn)在的2年調(diào)整為人工造林、封山育林資金使用年限分別為3年和5年，以使?fàn)I造林項(xiàng)目資金與造林項(xiàng)目實(shí)施周期相一致，以確保項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度和質(zhì)量，使項(xiàng)目建設(shè)成效最大化。

(四)建議國家取消對貴州林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目配套要求

貴州省作為貧困程度深、財(cái)政實(shí)力弱、生態(tài)環(huán)境脆弱的欠發(fā)展省份，部分林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目地方配套20%不僅造成了很大的地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，削減了森林植被恢復(fù)費(fèi)用于開展植被恢復(fù)的資金規(guī)模，也影響了開展林業(yè)生態(tài)建設(shè)的積極性。建議國家在下達(dá)中央項(xiàng)目時(shí)，取消對貴州林業(yè)20%地方配套的要求，以減輕地方財(cái)政壓力，提高森林植被恢復(fù)費(fèi)用于植被恢復(fù)的成效。

責(zé)任編輯：姜洪云

*課題名稱：林業(yè)扶貧統(tǒng)計(jì)指標(biāo)設(shè)置及統(tǒng)計(jì)學(xué)分析研究，課題號：黔林科合J字〔2016〕19號。

F326.24