國有林場改革若干問題研究?
——以福建省屬國有林場為例

韓鋒，高月，趙榮

(中國林業(yè)科學(xué)研究院林業(yè)科技信息研究所，北京100091)

國有林場改革若干問題研究?
——以福建省屬國有林場為例

韓鋒，高月，趙榮

(中國林業(yè)科學(xué)研究院林業(yè)科技信息研究所，北京100091)

以福建省屬國有林場為例，闡明國有林場改革的主要內(nèi)容和主要措施，指出國有林場改革仍然存在管理體制有待完善、經(jīng)營經(jīng)濟負擔(dān)沉重、林地侵占問題嚴重、職工結(jié)構(gòu)不合理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后等問題，提出加強國有林場改革的頂層設(shè)計、加大資金投入、創(chuàng)新經(jīng)營機制、加強資源保護和經(jīng)營管理、創(chuàng)新隊伍建設(shè)機制、完善國有林場基礎(chǔ)設(shè)施等政策建議。

國有林場；改革；福建；省屬

國有林場是新中國成立初期建立的林業(yè)事業(yè)單位,其目的是在重點生態(tài)脆弱地區(qū)和連片國有荒山荒地上培育森林資源,保護和改善生態(tài)。作為中國森林管理的重要組成部分,國有林場在保護培育森林資源、保障木材供給、維護國家生態(tài)安全中發(fā)揮著重要作用[1-2]。根據(jù)第八次全國森林資源清查,截至2013年底,全國國有林場總數(shù)已達4 855個,經(jīng)營面積0.77億hm2,占中國國土面積的8%,其中森林面積0.45億hm2,占全國森林面積的23%,森林蓄積量23.4億m3,占全國森林總蓄積量的17%[3]。經(jīng)過半個多世紀的經(jīng)營管護,國有林場已成為中國生態(tài)功能最完善、森林資源最豐富的區(qū)域。但是,多年來國有林場也面臨著管理體制不順、經(jīng)營機制不活、政策保障不到位等問題[4]。為了理順國有林場管理體制、激活國有林場經(jīng)營機制,2015年,中共中央、國務(wù)院發(fā)布了 《國有林場改革方案》,以明確界定國有林場生態(tài)責(zé)任和保護方式、推進國有林場政事分開、健全職工轉(zhuǎn)移就業(yè)機制和社會保障體制等為主要內(nèi)容的全國范圍的國有林場改革正式啟動。國內(nèi)專家學(xué)者對國有林場改革已進行了大量的研究,但是針對在國有林場改革方案實施之后出現(xiàn)新問題的研究也不是太多。有專家學(xué)者對國有林場改革與發(fā)展進行探討[5]、對國有林場改革與可持續(xù)發(fā)展進行初探[6]、對全國有林場改革進行理論與實踐探索研究[7]、對國有林場改革的必要性及實施路徑進行分析[8]、對國有林場改革問題進行思考[9]、對遼寧國有林場改革存在問題及優(yōu)化策略進行研究[10]、對浙江省國有林場改革實踐進行研究并提出建議[11]。2015年福建省上報了福建省國有林場改革實施方案[12],2016年2月獲得國家林業(yè)局批復(fù)；2016年3月福建省委省政府正式出臺 《福建省屬國有林場改革實施方案》,明確到2017年底全面完成國有林場改革任務(wù)；2016年4月福建省林業(yè)廳下發(fā)了 《2016年國有林場改革任務(wù)清單》和 《2016年國有林場改革實施方案》,福建省國有林場改革有序展開。因此,以福建省省屬國有林場為例,基于國有林場改革存在的問題及成因分析,提出針對性的國有林場改革的政策建議,為國有林場改革提供典型案例研究。

1 研究區(qū)域概況

福建省地處亞熱帶,雨量充沛,光照充足,山多林多,素有 “八山一水一分田”之稱,優(yōu)越的氣候條件和地理條件,造就了福建省豐富的森林資源,從而成為中國南方地區(qū)重要的生態(tài)屏障。根據(jù)第八次全國森林資源清查,福建全省林業(yè)用地926.82萬hm2(占福建省土地總面積的75.3%),森林面積801.27萬hm2,森林覆蓋率高達65.95%,居全國首位；森林蓄積量6.08億m3,居全國第七位[3]。國有林場是福建林業(yè)的重要組成部分,福建的國有林場分為省屬國有林場和縣屬國有林場兩大體系。省屬國有林場106個,其中財政全額預(yù)算林場6個、差額撥款林場70個、自收自支林場30個,實行 “省辦、市管、縣監(jiān)督”的管理體制。省屬國有林場經(jīng)營區(qū)總面積40.53萬hm2,林地面積39.27萬hm2(國有林地19.67萬hm2、集體林地20.20萬hm2),林分蓄積量4 532萬m3,現(xiàn)有編制數(shù)8 711人,在職職工5 578人,離退休職工7 417人[12]。福建省屬國有林場起源于20世紀50年代,大部分位于原生態(tài)環(huán)境脆弱的無林少林區(qū)和荒山集中連片區(qū),主要以保護和改善生態(tài)環(huán)境為目的,多為事業(yè)單位性質(zhì)。

2 國有林場改革試點工作

福建尚處于改革的試點階段,改革范圍界定在省屬國有林場。2016年福建省委省政府出臺 《福建省屬國有林場改革實施方案》對省屬國有林場改革進行了部署。

2.1 國有林場改革主要內(nèi)容

一是明確國有林場公益屬性。將生態(tài)公益林、重點生態(tài)區(qū)位商品林、天然林、國家儲備林和科研試驗林等禁伐、限伐林占比60%以上的國有林場以及國家重點林木良種基地林場劃分為公益一類事業(yè)單位,其他林場劃分為公益二類事業(yè)單位。公益一類國有林場機構(gòu)性質(zhì)核定為財政核撥事業(yè)單位,公益二類國有林場機構(gòu)性質(zhì)核定為財政撥補事業(yè)單位。

二是核定人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。福建省省屬國有林場縮編10%,其中在2015年開展的控編減編工作中縮編已達到10%比例要求的國有林場不再縮編,各設(shè)區(qū)市國有林場事業(yè)編制可實行市本級林場間統(tǒng)籌調(diào)劑。小型林場可以配備領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)3～4人,中型林場可以配備領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)4～5人,大型林場可以配備領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)5～6人。

三是整合優(yōu)化國有林場。針對省屬國有林場,在穩(wěn)定現(xiàn)行隸屬關(guān)系和管理體制的基礎(chǔ)上,對同一個縣 (市、區(qū))行政區(qū)域內(nèi)有2個以上國有林場且單個林場經(jīng)營面積在0.40萬hm2以下的整合成為1～2個國有林場,預(yù)計由2016年初的106個縮減至90個。福建現(xiàn)有省屬國有林場經(jīng)營面積0.40萬hm2以下的有48個,0.40～0.67萬hm2的有26個,0.67～1.33萬hm2的有13個,1.33萬hm2以上的有3個。

四是明確林場機構(gòu)規(guī)格。福建省屬國有林場機構(gòu)規(guī)格統(tǒng)一定為正科級以上,在整合過程中林場可適當(dāng)提高機構(gòu)規(guī)格,對于個別經(jīng)營區(qū)面積1.33萬hm2以上的國有林場可以核定為副處級,省林業(yè)廳直屬國有林場整合后機構(gòu)規(guī)格可以核定為正處級。

五是確定林業(yè)雙增目標。福建省林業(yè)廳出臺了 《關(guān)于下達省屬國有林場森林面積和森林蓄積 “雙增”任務(wù)的通知》,對省屬國有林場改革工作提出了具體的要求,即到2020年福建省省屬國有林場森林面積增加3.33萬hm2,森林蓄積量增長1 300萬m3[13-14]。

2.2 國有林場改革主要措施

一是制定 《福建省國有林場管理辦法》。為配套國有林場改革,在福建省林場系統(tǒng)原有的各項規(guī)章制度的基礎(chǔ)上,福建省林業(yè)廳于2015年底制定下發(fā)了 《福建省國有林場管理辦法》,進一步規(guī)范了國有林場管理,推進依法依規(guī)監(jiān)管。同時,福建各省屬國有林場在調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上,各地結(jié)合實際情況,開展改革實施方案編制工作。截至2016年底,所有設(shè)區(qū)市已經(jīng)完成編寫國有林場改革方案,并上報福建省林業(yè)廳。三明等部分設(shè)區(qū)市國有林場改革方案已獲批準并頒布出臺。改革方案已明確國有林場公益屬性、國有林場規(guī)格人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、林場機構(gòu)規(guī)格等重要問題。

二是保障財政預(yù)算。全額撥款國有林場已納入同級財政預(yù)算 (包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)),實行收支兩條線管理。資金撥管方式明確為兩種：第一種,機構(gòu)及人員等正常運營的經(jīng)費按年度編報預(yù)算經(jīng)同級財政批復(fù)后撥入林場使用；造林、管護、管護站建設(shè),以及路、水、電、房屋等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),由林場立項,政府按規(guī)定程序?qū)徟?并負責(zé)招投標后直接交由國企單位建設(shè),林場享受其成果,資產(chǎn)在出資單位反映。第二種,按林場隸屬及國有林場、林業(yè)發(fā)展需要編報年度預(yù)算,經(jīng)同級財政批復(fù)后執(zhí)行,預(yù)算資金由同級財政撥付,包括機構(gòu)經(jīng)費與林業(yè)事業(yè)發(fā)展專項經(jīng)費。

三是落實財政支持政策。在落實財政支持政策中,中央財政一次性劃撥2億元、福建省財政每年劃撥1億元,做為國有林場改革經(jīng)費,用于國有林場扶貧和職工社會保障。

3 國有林場改革仍然存在問題

福建省屬國有林場改革工作進展順利,然而在頂層政策設(shè)計、經(jīng)費落實、人力資源開發(fā)、債務(wù)化解和林地保護等方面依然面臨著一些問題。

3.1 管理體制有待完善

第一,現(xiàn)行管理體制導(dǎo)致了林業(yè)部門和當(dāng)?shù)卣谏婕皣辛謭鍪聞?wù)時協(xié)調(diào)難度大,一是林地征占用審批、資產(chǎn)處置手續(xù)等相對繁瑣,報批時間長,部門銜接失調(diào)等問題；二是林場與地方政府的責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一,造成國有林場在協(xié)調(diào)場村關(guān)系、林權(quán)爭議等方面的被動。第二,由于福建省部分國有林場是省辦、市管、縣監(jiān)督的管理體制,省、市、縣財政,省、市、縣林業(yè)主管部門均有臨時性資金撥入,大部分國有林場存在經(jīng)營性收入,“收支兩條線”難以執(zhí)行。第三,在福建省國有林場改革中,部分設(shè)區(qū)市在規(guī)模過小、分布零散的國有林場整合過程中提出不合理要求,改革工作仍然存在畏難情緒。

3.2 經(jīng)營經(jīng)濟負擔(dān)沉重

福建省國有林場歷史金融債務(wù)負擔(dān)較輕,但在經(jīng)營管理中經(jīng)濟負擔(dān)比較沉重。其主要原因為產(chǎn)品結(jié)構(gòu)較為單一,主要收入來源依賴于木材采伐,由于2012年以來木材價格處于低谷,且森林采伐配額逐年下降,嚴重制約了林場的收入。此外,林場經(jīng)營的費用逐年上升,如工資及各類保險費用不斷增加。以尤溪國有林場為例,每年繳納的 “五險一金”達400萬元,給林場造成了嚴重的經(jīng)濟負擔(dān),福建部分林場資金短缺,職工工資只能發(fā)到正常工資的40%～60%。

3.3 林地侵占問題嚴重

在福建省屬國有林場管理的林地中,集體產(chǎn)權(quán)林地占51.44%,其歷史可追溯到20世紀50至60年代,國有林場將國有土地和連片集體土地集中起來統(tǒng)一造林管護。20世紀80年代初,林業(yè) “三定”時期,國有林場通過與村民簽訂長期租用合同,形成了林地產(chǎn)權(quán)歸村民所有、林地使用權(quán)歸國有林場所有的租用承包經(jīng)營形式。但是,在管理過程中,由于利潤分成糾紛等原因,導(dǎo)致山林糾紛不斷,部分村民通過在國有林場經(jīng)營區(qū)種植錐栗、毛竹、杉木等方式侵占林地,甚至有部分村民利用毛竹生長迅速的特點,對相鄰國有林場地塊的林木進行薄皮、箍樹等方式造成林木死亡,進而有利于毛竹擴鞭,以達到侵占林地的目的。此外,過去部分林場實行 “誰造誰有”,實際成為 “誰占誰有”,林場難以收回國有林地。

3.4 職工結(jié)構(gòu)不合理

作為生產(chǎn)型事業(yè)單位,職工結(jié)構(gòu)不合理是福建省國有林場面臨的重大問題。第一,專業(yè)技術(shù)人才和管理人才短缺。由于國有林場主要分布在條件艱苦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及邊遠山區(qū),對年輕專業(yè)技術(shù)人才和管理人才缺乏吸引力,難以招聘所需人才,即使進入林場工作的年輕人也很難久留。第二,受事業(yè)單位統(tǒng)一管理制約,林場職工按照事業(yè)單位統(tǒng)一招聘,而國有林場作為經(jīng)營型事業(yè)單位,有專業(yè)性和生產(chǎn)性的特殊屬性,當(dāng)前人力錄用與其他事業(yè)單位一致,導(dǎo)致考錄門檻與部分實際工作需求脫節(jié),形成了有資格的新進人員容易流失,有進入意愿但達不到資格的人員進不來的困境。第三,國有林場職工年齡普遍偏大。根據(jù)調(diào)查,福建國有林場職工中40歲以上占比超過70%,長期在林區(qū)艱苦的環(huán)境中從事繁重的體力勞動,很多職工患有多種地方病或職業(yè)病,已不能勝任林區(qū)的工作,人員斷檔現(xiàn)象凸顯。第四,職工上升渠道狹窄,人事關(guān)系僵化,人員幾無挪動,缺乏激勵措施。

3.5 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后

由于國有林場下設(shè)的管護站、護林點地處偏遠,有的甚至遠離鄉(xiāng)村,交通十分不便,加上站點建設(shè)年代久遠、房屋破損較為嚴重,部分林場的危房改造政策沒有落實,即使經(jīng)歷多次修繕,屋頂漏雨、圍墻坍塌現(xiàn)象仍然存在。此外,福建部分林場的農(nóng)網(wǎng)改造進度緩慢,特別是偏遠人少的工區(qū),與地方電力部門協(xié)調(diào)仍然存在難度。同時,由于國有林場體制原因,雖然國有林場歸省林業(yè)廳直屬,但是林場的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各項資金需通過縣、市、省逐級申報,部分項目資金難以及時落實。

4 福建省國有林場改革政策建議

國有林場承擔(dān)著保護、培育和經(jīng)營管理森林資源的重要職能,事關(guān)生態(tài)安全、區(qū)域經(jīng)濟和社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展,針對福建省國有林場尚未解決的問題和面臨的困境,提出針對性的意見,以期促使國有林場又好又快發(fā)展。

4.1 加強國有林場改革的頂層設(shè)計

第一,在福建省國有林場改革過程中,各級林業(yè)主管部門應(yīng)加強與省、市機構(gòu)編制部門的協(xié)調(diào),穩(wěn)定國有林場改革預(yù)期,提供各類疑難問題解決的總思路與原則。第二,構(gòu)建國有林場責(zé)任與權(quán)利對等的體制機制,為國有林場轉(zhuǎn)型發(fā)展創(chuàng)造良好的社會經(jīng)濟和政治環(huán)境,可以適當(dāng)提高國有林場級別,拓寬職能,同時探索生態(tài)公益型國有林場管理體制,重點國有林區(qū)和生態(tài)區(qū)位重要的生態(tài)公益型國有林場由省級政府部門直接管理[8]。第三,根據(jù)國家和福建省的改革方案,結(jié)合各地自身的特點,科學(xué)調(diào)整國有林場布局,推進國有林場整合重組。

4.2 加大對國有林場改革的資金投入，創(chuàng)新經(jīng)營機制

第一,加大對國有林場的轉(zhuǎn)移支付比例,承擔(dān)更多的林場改革成本,同時嘗試突破一次性改革資金支持,加大后續(xù)資金支持力度,推動林場改革的可持續(xù)發(fā)展。第二,建立林場產(chǎn)業(yè)發(fā)展啟動基金,嚴格依法依規(guī)推進改革,規(guī)范改革的運行,明確投資主體,確保財政撥款落實到位,保障改革穩(wěn)步扎實推進。第三,鼓勵國有林場發(fā)展第三產(chǎn)業(yè),在保護資源的同時,實現(xiàn)林場自身增收,并加大對國有林場的林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)惠政策支持。第四,完善社會保障,維護職工合法權(quán)益,除了通過編制問題解決部分林場職工工資需求外,鼓勵職工承包國有林場的生產(chǎn)經(jīng)營項目,發(fā)展林下經(jīng)濟等家庭自營經(jīng)濟,合法合理創(chuàng)造收益。

4.3 加強國有森林資源保護

第一,明確林權(quán)證的法律地位,運用法律手段調(diào)整各方面的利益關(guān)系,處理林地糾紛案件,對于具有重證的爭議地,由爭議雙方出具證據(jù),確實屬于林農(nóng)的劃撥給其經(jīng)營,確實屬于林場的則依法依規(guī)回收。第二,積極開展糾紛林地的摸底工作,通過查驗歷史檔案、合同等,并組織利益相關(guān)者到現(xiàn)場進行協(xié)商處理,對處理結(jié)果勘界繪圖,明確林地四至,同時創(chuàng)新林地回收機制,包括補償農(nóng)民造林成本、供給林農(nóng)造林苗木等方式。第三,深化國有林地產(chǎn)權(quán)制度改革,通過明確森林和林地的所有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán),提高資源利用的效率[16]。第四,克服地方保護主義,為避免當(dāng)?shù)卣载斦榭刂剖侄纹淮迕袂终剂值?建議省政府在給每個林場定編后,建立林場專用賬戶,使省級財政資金直達林場賬戶,同時對于當(dāng)?shù)卣婕傲謭龅呢斦Y金予以監(jiān)督,保證資金能夠及時到達林場。

4.4 加強國有森林資源經(jīng)營管理

第一,加強福建省國有林場與國家生態(tài)文明實驗區(qū)的銜接,爭取中央財政轉(zhuǎn)移支付撥款,提升森林質(zhì)量,發(fā)揮國有林場在林業(yè)科研科普、森林文化、森林生態(tài)文明建設(shè)中的積極作用。第二,推廣典型森林經(jīng)營模式與技術(shù),構(gòu)建符合福建實際的森林作業(yè)法體系,推動實施森林治理質(zhì)量精準提升工程。第三,建設(shè)國家儲備林,提高福建省國有林場木材儲備供應(yīng)能力,引導(dǎo)培育儲備珍稀樹種及大徑級用材林資源,同時培育短周期速生豐產(chǎn)林,加大低產(chǎn)低效林分改造力度。

4.5 創(chuàng)新林場職工隊伍建設(shè)機制

針對福建國有林場職工年齡結(jié)構(gòu)斷檔和森林資源管護崗位比例偏低等職工結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象,應(yīng)該推動林場職工隊伍建設(shè)機制創(chuàng)新。第一,探索差異化人力錄用機制,對管理崗位嚴格按照事業(yè)單位錄用制度進行錄取,對技術(shù)崗位根據(jù)林業(yè)專業(yè)背景適當(dāng)降低考錄門檻進行招考錄取,對工勤崗位通過合同制聘用進行人力引進,根據(jù)林場特殊情況,有意留在林場意愿的這部分職工子女,可以先培訓(xùn)再考錄,并對通過自學(xué)取得一定資質(zhì),可以進入林場工作。第二,創(chuàng)新人力定向培養(yǎng)培訓(xùn)機制,仿效少數(shù)民族定向培養(yǎng)或軍隊定向培養(yǎng)機制,通過省林業(yè)廳與教育廳合作,相關(guān)高?；蛄謽I(yè)專業(yè)學(xué)校為國有林場定向培養(yǎng)林業(yè)專業(yè)人才。第三,探索人力聘用機制,事業(yè)型國有林場按照事業(yè)單位人事管理制度進行招聘錄用,企業(yè)型國有林場實行勞動合同用工制度,按照社會主義市場經(jīng)濟制度,自主擇業(yè)。第四,加強崗位培訓(xùn),通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)、輪崗鍛煉、交流任職等多種方式,加強人才在職培養(yǎng)。

4.6 完善國有林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

自2009年國有林區(qū)棚戶區(qū)改造工作開展以來,福建省國有林場基礎(chǔ)設(shè)施投入不斷加大,國有林場生產(chǎn)生活條件顯著改善,但國有林場的林場管護房、林區(qū)作業(yè)道路等仍然條件較差。為此,建議安排專項資金,加大國有林場水、電、危舊辦公房等基礎(chǔ)設(shè)施投入力度。此外,將國有林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入省、市、縣經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃,如保障性住房建設(shè)、集中解決農(nóng)村公路建設(shè)、農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)、新一輪農(nóng)村電網(wǎng)改造升級工程建設(shè)和廣播電視村村通建設(shè)規(guī)劃等,通過統(tǒng)一完善住房、飲水、供電、道路、網(wǎng)絡(luò)、通訊和廣播電視等建設(shè),改善國有林場職工的生產(chǎn)生活環(huán)境。

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F307.26

A

1005-9709(2017)05-0039-05

10.16832/j.cnki.1005-9709.2017.05.007

2017-04-05

國家林業(yè)局場圃總站資助項目 “國有林場改革動態(tài)監(jiān)測”

韓鋒 (1988-),男,河北秦皇島人,助理研究員,博士,從事林業(yè)經(jīng)濟理論與政策科研工作方面的研究,(電話)010-62889115,(E-mail)bjhanf＠ 163.com。

趙榮 (1982-),女,河北保定人,副研究員,博士,從事林業(yè)經(jīng)濟理論與政策科研工作方面的研究,(電話)010-62889719,(E-mail)zhaorong6＠vip.163.com。