省級(jí)統(tǒng)籌與義務(wù)教育教師管理體制改革

石 蘭 月

(河南財(cái)政金融學(xué)院 法律系， 河南 鄭州 450000)

省級(jí)統(tǒng)籌與義務(wù)教育教師管理體制改革

石 蘭 月

(河南財(cái)政金融學(xué)院 法律系， 河南 鄭州 450000)

當(dāng)前中國(guó)義務(wù)教育發(fā)展的主要問(wèn)題集中表現(xiàn)在教師隊(duì)伍建設(shè)與管理方面，尤其是農(nóng)村學(xué)校教師得不到有效補(bǔ)充，教師工資待遇偏低，教師培訓(xùn)效果不太明顯，缺乏必要的教師退出機(jī)制。為此，必須進(jìn)一步發(fā)揮省級(jí)政府在義務(wù)教育教師隊(duì)伍管理中的重要作用，統(tǒng)籌建立多元教師補(bǔ)充渠道，關(guān)注教師生存狀況，提高教師工資待遇，增強(qiáng)農(nóng)村教師崗位吸引力，促進(jìn)教師有序雙向流動(dòng)，完善教師培訓(xùn)學(xué)分管理制度，完善教師培訓(xùn)激勵(lì)與評(píng)估機(jī)制，建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的教師隊(duì)伍退出制度。

義務(wù)教育；教師管理體制；以縣為主；省級(jí)統(tǒng)籌

教師是教育事業(yè)發(fā)展的第一資源。然而，中國(guó)農(nóng)村教師隊(duì)伍總體上存在著工資待遇偏低、教師總量不足、結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題。與此同時(shí)，各級(jí)政府之間教師管理權(quán)責(zé)劃分不清晰，政府職能部門統(tǒng)籌機(jī)制不健全。這些問(wèn)題與矛盾交織在一起，進(jìn)一步束縛了中國(guó)教育事業(yè)的快速發(fā)展。中國(guó)基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的重點(diǎn)在農(nóng)村，難點(diǎn)也在農(nóng)村。為此，有必要對(duì)省級(jí)統(tǒng)籌與中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育教師管理體制改革問(wèn)題進(jìn)行深入研究。

一、省級(jí)統(tǒng)籌：中國(guó)義務(wù)教育教師管理體制改革的政策訴求

(一)教育管理體制沿革

1.“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的教育管理體制(1985-2000年)

1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》規(guī)定基礎(chǔ)教育實(shí)行“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”。自此，中國(guó)教育體制改革不斷深入，基礎(chǔ)教育管理權(quán)利和責(zé)任下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。此后頒布的《義務(wù)教育法》也確定農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任以縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府為主，農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)主要由縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府籌措。基礎(chǔ)教育管理權(quán)下放地方之后，逐步形成了 “縣、鄉(xiāng)、村分級(jí)辦學(xué)，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)管理”制度，呈現(xiàn)“縣縣有高中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有初中，村村有小學(xué)”的局面，基本上形成了“以鄉(xiāng)為主”的義務(wù)教育管理體制。

2.“以縣為主”的教育管理體制(2001-2010年)

2001年5月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》提出，“實(shí)行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的體制”，將基礎(chǔ)教育管理權(quán)重心上移至縣市，以保障農(nóng)村基礎(chǔ)教育的良性發(fā)展，尤其是教師工資的發(fā)放。2006年6月，新的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》第七條規(guī)定：“義務(wù)教育實(shí)行國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，縣級(jí)人民政府為主的管理體制”。新的《義務(wù)教育法》重新強(qiáng)調(diào)了縣級(jí)政府在義務(wù)教育發(fā)展中所擔(dān)負(fù)的責(zé)任。

3.“省級(jí)統(tǒng)籌、以縣為主”的教育管理體制(2010年至今)

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》明確提出“要加強(qiáng)省級(jí)政府教育統(tǒng)籌責(zé)任，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)各級(jí)各類教育。統(tǒng)一管理義務(wù)教育，推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，依法落實(shí)發(fā)展義務(wù)教育的財(cái)政責(zé)任”。2012年教育部等《關(guān)于大力推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》指出，中國(guó)教師補(bǔ)充采取公開(kāi)招聘制度，在省級(jí)政府統(tǒng)籌安排下，不斷規(guī)范和完善教師招聘程序和條件，將優(yōu)秀人才補(bǔ)充到教師隊(duì)伍中來(lái)。在教師管理方面，按照“管理以縣為主，經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)籌、中央適當(dāng)支持”之原則，設(shè)立農(nóng)村教師崗位津貼，確保農(nóng)村教師的經(jīng)濟(jì)待遇，真正做到“招得來(lái)、留得住”。

(二)教師管理政策嬗變

1.教師補(bǔ)充政策

(1)特崗教師計(jì)劃。2006年，教育部、財(cái)政部、人事部、中央編辦啟動(dòng)了“農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃”，在西部13個(gè)省份農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校設(shè)置教師崗位，招聘普通高校畢業(yè)生到農(nóng)村基層中小學(xué)校任教服務(wù)三年。服務(wù)期內(nèi)由國(guó)家撥付專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障其工資等待遇，三年服務(wù)期滿，如本人愿意繼續(xù)從教，由當(dāng)?shù)亟鉀Q其教師編制，工資納入財(cái)政統(tǒng)發(fā)序列。這是新世紀(jì)以來(lái)中央政府補(bǔ)充農(nóng)村中小學(xué)教師隊(duì)伍的有效舉措。

(2)三支一扶計(jì)劃。自2006年起，國(guó)家每年招募2萬(wàn)名大學(xué)畢業(yè)生到西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層崗位從事支教、支農(nóng)、支醫(yī)和扶貧開(kāi)發(fā)工作(簡(jiǎn)稱“三支一扶”計(jì)劃)。該計(jì)劃服務(wù)期一般為2年，工作期間享受一定的生活和交通補(bǔ)貼，統(tǒng)一辦理相關(guān)保險(xiǎn)和參加體檢。“三支一扶”計(jì)劃所需各項(xiàng)費(fèi)用由各級(jí)政府按比例分級(jí)負(fù)擔(dān)，中央財(cái)政將通過(guò)不斷加大轉(zhuǎn)移支付力度予以支持。大學(xué)生支教在一定程度上緩解了農(nóng)村學(xué)校師資不足問(wèn)題。

(3)免費(fèi)師范生政策。2007年秋季，北京師范大學(xué)等六所部屬重點(diǎn)師范大學(xué)開(kāi)始實(shí)行師范生免費(fèi)教育。國(guó)家免除他們?cè)谛W(xué)習(xí)期間的全部學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)，并給予生活費(fèi)補(bǔ)助。免費(fèi)師范生畢業(yè)后原則上回生源所在省份中小學(xué)校任教。為了進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村師資配置，建立農(nóng)村小學(xué)教師培養(yǎng)長(zhǎng)效機(jī)制，湖南省、四川省、河南省等多個(gè)省份實(shí)行地方定向師范生，重點(diǎn)招收培養(yǎng)一批面向農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)“下得去、留得住、教得好”的小學(xué)全科教師。免費(fèi)師范生政策進(jìn)一步改善了農(nóng)村學(xué)校師資力量薄弱問(wèn)題。

2.教師交流政策

(1)教師交流輪崗政策。為了進(jìn)一步促進(jìn)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展，教育部、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部于2014年開(kāi)始實(shí)行縣域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師交流輪崗制度，主要是引導(dǎo)優(yōu)秀校長(zhǎng)和骨干教師向薄弱學(xué)校交流輪崗，擴(kuò)大優(yōu)秀教師的示范效應(yīng)和影響力。并提出了力爭(zhēng)用3-5年時(shí)間實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)校長(zhǎng)教師交流輪崗制度化和常態(tài)化的教育發(fā)展目標(biāo)。教師交流政策采取“省級(jí)統(tǒng)籌、以縣為主”的工作機(jī)制，加強(qiáng)教育部門、財(cái)政部門、編制部門和人事部門等職能部門之間的溝通與協(xié)調(diào)，共同推薦校長(zhǎng)教師交流輪崗工作順利進(jìn)行。

(2)鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃。為了進(jìn)一步提高老少邊窮島等經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)師資水平，明顯縮小城鄉(xiāng)師資水平差距，讓每個(gè)鄉(xiāng)村孩子都能接受公平、有質(zhì)量的教育，中央政府制定了《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃(2015—2020年)》。該項(xiàng)政策鼓勵(lì)省級(jí)人民政府建立統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一選拔的鄉(xiāng)村教師補(bǔ)充機(jī)制，為鄉(xiāng)村學(xué)校持續(xù)輸送大批優(yōu)秀高校畢業(yè)生，擴(kuò)大農(nóng)村教師特崗計(jì)劃實(shí)施規(guī)模，重點(diǎn)支持中西部老少邊窮島等貧困地區(qū)補(bǔ)充鄉(xiāng)村教師，適時(shí)提高特崗教師工資性補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

3.教師培訓(xùn)政策

(1)中小學(xué)教師國(guó)家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃。教師隊(duì)伍建設(shè)重點(diǎn)在農(nóng)村，其難點(diǎn)也是在農(nóng)村。2010年教育部財(cái)政部決定實(shí)施旨在提高農(nóng)村教師素質(zhì)的“中小學(xué)教師國(guó)家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃”，該計(jì)劃包括“中小學(xué)教師示范性培訓(xùn)項(xiàng)目”和“中西部農(nóng)村骨干教師培訓(xùn)項(xiàng)目”。 各省級(jí)教育、財(cái)政部門要高度重視，認(rèn)真做好“國(guó)培計(jì)劃”的組織實(shí)施工作，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和組織管理，保證“國(guó)培計(jì)劃”的順利實(shí)施?！皣?guó)培計(jì)劃”的實(shí)施有力地推進(jìn)了義務(wù)教育均衡發(fā)展，進(jìn)一步提高了農(nóng)村教師隊(duì)伍整體素質(zhì)。

(2)教師培訓(xùn)學(xué)分管理制度。為完善五年一周期的教師全員培訓(xùn)制度，進(jìn)一步激發(fā)教師參訓(xùn)動(dòng)力，促進(jìn)教師終身學(xué)習(xí)，不斷提升教師能力素質(zhì)，現(xiàn)在中小學(xué)校大力推行教師培訓(xùn)學(xué)分管理制度。針對(duì)當(dāng)前教師培訓(xùn)中不同程度地存在的重項(xiàng)目設(shè)計(jì)、輕整體規(guī)劃，重統(tǒng)一培訓(xùn)、輕教師選學(xué)，重短期學(xué)習(xí)、輕持續(xù)提升，重學(xué)時(shí)認(rèn)定、輕結(jié)果應(yīng)用等問(wèn)題，各地要以大力推行教師培訓(xùn)學(xué)分管理為抓手，著力構(gòu)建培訓(xùn)學(xué)分標(biāo)準(zhǔn)體系，科學(xué)規(guī)劃培訓(xùn)課程，積極推行教師培訓(xùn)選學(xué)，完善培訓(xùn)學(xué)分審核認(rèn)定制度，建立健全培訓(xùn)學(xué)分轉(zhuǎn)換與應(yīng)用機(jī)制，深化教師培訓(xùn)管理改革，進(jìn)一步提升培訓(xùn)質(zhì)量。

二、教師管理體制改革與省級(jí)統(tǒng)籌的現(xiàn)實(shí)困境

(一)教師隊(duì)伍補(bǔ)充問(wèn)題

1. 高校畢業(yè)生補(bǔ)充農(nóng)村教師隊(duì)伍比例過(guò)低

1999年高校擴(kuò)招以來(lái)，中國(guó)大學(xué)畢業(yè)生數(shù)量逐年增多，其就業(yè)問(wèn)題亦備受關(guān)注。數(shù)據(jù)顯示，2009-2015年，中國(guó)每年高校大學(xué)畢業(yè)生在600萬(wàn)人以上，2016年全國(guó)大學(xué)畢業(yè)生更是達(dá)到了765萬(wàn)*根據(jù)中華人民共和國(guó)教育部官方網(wǎng)站2009～2016年教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)整理而成。。在高校畢業(yè)生絕對(duì)數(shù)量快速增加的同時(shí)，其就業(yè)問(wèn)題愈加突出。從中國(guó)每年大學(xué)生就業(yè)情況看，近年來(lái)每年均有數(shù)十萬(wàn)大學(xué)生未能實(shí)現(xiàn)就業(yè)，只有不到2%的大學(xué)畢業(yè)生愿意到農(nóng)村學(xué)校當(dāng)老師，即使是師范院校，愿意到農(nóng)村中小學(xué)校工作的也不足20%?？梢?jiàn)，高校畢業(yè)生總量性失業(yè)與結(jié)構(gòu)性失業(yè)現(xiàn)象并存，盡管農(nóng)村中小學(xué)學(xué)生總數(shù)在下降，但教師供給依然不足。鑒此，各級(jí)政府陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)政策措施，基本上建立了教師補(bǔ)充的多重機(jī)制。比如通過(guò)高校培養(yǎng)與社會(huì)招考相結(jié)合的方式補(bǔ)充新教師，再如以支教、特崗教師、教師交流等形式在短期內(nèi)緩解教師短缺問(wèn)題。

2.教師供需信息不對(duì)稱

教師供需機(jī)制對(duì)教師隊(duì)伍建設(shè)質(zhì)量有重要影響，但當(dāng)前中國(guó)教師隊(duì)伍建設(shè)仍舊沒(méi)能形成有效的供需機(jī)制。就整體而言，中國(guó)師范畢業(yè)生數(shù)量供大于求，并且每年還有非師范類高校畢業(yè)生有意向進(jìn)入教師行業(yè)。當(dāng)前，教師供給主要由省內(nèi)各級(jí)師范院校及部分綜合型大學(xué)完成，另外由非師范類高校畢業(yè)生補(bǔ)充，各類院校的招生計(jì)劃和招生規(guī)模決定了教師供給的數(shù)量規(guī)模，其上級(jí)管理部門為省級(jí)教育行政主管部門。在教師需求方面，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦、教育部、財(cái)政部關(guān)于中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)意見(jiàn)的通知》的要求，“全國(guó)中小學(xué)教師編制標(biāo)準(zhǔn)由中央編辦、教育部、財(cái)政部共同制定，省級(jí)按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定具體實(shí)施辦法?！本幹撇块T、財(cái)政部門掌握的教師需求人數(shù)和教育部門掌握的需求人數(shù)往往存在差別。由于省級(jí)政府的統(tǒng)籌主體地位缺失，導(dǎo)致省內(nèi)高等院校師范專業(yè)招生數(shù)量與地方學(xué)科教師需求結(jié)構(gòu)、教師招聘標(biāo)準(zhǔn)與地方教育發(fā)展實(shí)際、教師培訓(xùn)與教師專業(yè)發(fā)展需求等多種失衡。

3.教師招聘標(biāo)準(zhǔn)與地方教師需求的矛盾

當(dāng)前中國(guó)多數(shù)省市實(shí)行“國(guó)標(biāo)、省考、縣聘、校用”的義務(wù)教育教師招聘辦法。這一政策是教師招聘體制機(jī)制上的創(chuàng)新，使教師招聘工作趨于規(guī)范，在一定程度上補(bǔ)充了農(nóng)村學(xué)校教師隊(duì)伍。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有的省市規(guī)定只有本科及以上學(xué)歷的畢業(yè)生才可以報(bào)名參加教師招考，結(jié)果往往是急需師資的村小或者教學(xué)點(diǎn)難以招聘到合適的教師。另外，也有受訪者認(rèn)為，受招教政策限制當(dāng)前多數(shù)縣市新招聘教師都是來(lái)自二三本院校非師專業(yè)，他們既沒(méi)有接受過(guò)一定時(shí)間的師范訓(xùn)練，也沒(méi)有到中小學(xué)校參加過(guò)見(jiàn)習(xí)或者實(shí)習(xí)，他們的教師專業(yè)發(fā)展受到很大限制，與20世紀(jì)80、90年代只有優(yōu)秀學(xué)生選擇讀師范專業(yè)不一樣，現(xiàn)在是“差生”選擇回家鄉(xiāng)教書，可能會(huì)影響到將來(lái)的教育質(zhì)量。

(二)教師隊(duì)伍穩(wěn)定問(wèn)題

當(dāng)前由于中小學(xué)教師老齡化、教師從基層向城鎮(zhèn)單向流動(dòng)、大批優(yōu)秀教師的流失、工作壓力大、工資待遇低等問(wèn)題，導(dǎo)致教師隊(duì)伍處于一種非穩(wěn)定狀態(tài)。總體而言，造成教師隊(duì)伍不穩(wěn)定的原因主要有以下幾方面。

1.教師工資待遇低，教育投入重物輕人

近年來(lái)，中國(guó)義務(wù)教育發(fā)展成效顯著，尤其是在辦學(xué)條件方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。需要指出的是，教育發(fā)展要靠?jī)蓷l腿走路，一方面是加大硬件建設(shè)，不斷提高辦學(xué)條件；另一方面更要加強(qiáng)軟件投入，不斷提高教師隊(duì)伍素質(zhì)，尤其是提高教師的經(jīng)濟(jì)待遇。由于過(guò)分注重辦學(xué)條件投入，忽視了對(duì)教師工資待遇的提升，教師單向自發(fā)流動(dòng)現(xiàn)象嚴(yán)重。研究表明，中國(guó)中部地區(qū)半數(shù)以上教師有著強(qiáng)烈的流動(dòng)愿望，并希望能夠從農(nóng)村學(xué)校向城市學(xué)校流動(dòng)，而工資待遇正是影響教師流動(dòng)的重要因素[1]。從教師行業(yè)與其他行業(yè)的收入水平對(duì)比來(lái)看，教師行業(yè)的工資水平位次排名較低。若考慮到近幾年物價(jià)上漲尤其是房?jī)r(jià)上漲幅度的因素，教師的相對(duì)收入水平顯得更低。在此背景下，教師隊(duì)伍不穩(wěn)定是顯而易見(jiàn)的，這將制約中國(guó)義務(wù)教育的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

從當(dāng)前中國(guó)義務(wù)教育投入總體情況來(lái)看，一個(gè)非常明顯的特征就是教育投入重物輕人。中國(guó)自開(kāi)展義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)以來(lái)，包括農(nóng)村地區(qū)在內(nèi)的全國(guó)義務(wù)教育學(xué)校面貌煥然一新，教學(xué)樓、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、圖書室、儀器室、餐廳等均實(shí)現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。隨著中國(guó)教育信息化快速推進(jìn)，很多地區(qū)多媒體教學(xué)設(shè)施建設(shè)不斷完善。這些方面的成就均表明中國(guó)政府對(duì)義務(wù)教育投入力度之大，硬件建設(shè)水平提高之快令人稱贊，但恰恰忽視了對(duì)“人”的投入。雖然中國(guó)于2009年在義務(wù)教育學(xué)校階段實(shí)施教師績(jī)效工資制度，但由于教師工資總量并不增加，績(jī)效工資制度設(shè)計(jì)并沒(méi)有起到應(yīng)有的激勵(lì)作用，反而挫傷了部分教師的工作積極性?！爸匚镙p人”的教育投入雖然改善了辦學(xué)條件，但并沒(méi)有調(diào)動(dòng)廣大教師的工作積極性，不利于義務(wù)教育的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

2.教師流動(dòng)機(jī)制不健全

當(dāng)前，中國(guó)教師流動(dòng)主要表現(xiàn)為兩種形式：一是教師流動(dòng)，即教師在教育行業(yè)內(nèi)不同地區(qū)或者學(xué)校之間的流動(dòng)；二是教師流失，即教師脫離教育系統(tǒng)而轉(zhuǎn)入其他行業(yè)工作。對(duì)于教師流失問(wèn)題，多數(shù)地區(qū)采取支教生、特崗教師、免費(fèi)師范生等形式來(lái)彌補(bǔ)師資不足的現(xiàn)狀。對(duì)于教師單一流動(dòng)問(wèn)題，多數(shù)地區(qū)鼓勵(lì)自主探索教師流動(dòng)機(jī)制，比如采取名校辦分校、集團(tuán)化辦學(xué)、對(duì)口支援、教師走教等途徑，力圖改變教師進(jìn)城，自下而上單向流動(dòng)的被動(dòng)局面。從結(jié)果看，對(duì)于教師流失則缺乏有效的頂層設(shè)計(jì)，難以收到應(yīng)有的效果。

從政策實(shí)施效果層面看，一方面“行政性”教師流動(dòng)是當(dāng)前教師流動(dòng)的主要形式，這種流動(dòng)缺乏內(nèi)驅(qū)力和外部激勵(lì)。同時(shí)，相關(guān)政策設(shè)計(jì)忽視了流動(dòng)教師在個(gè)人、家庭、生活等方面的基本訴求。另一方面，中國(guó)還有相當(dāng)一部分農(nóng)村地區(qū)學(xué)校環(huán)境沒(méi)有得到根本性改善，新補(bǔ)充的教師難以扎根基層安心從教、長(zhǎng)期從教，教師流失現(xiàn)象較為普遍，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)師資力量短缺，短期內(nèi)無(wú)法得到有效的補(bǔ)充。

(三)教師專業(yè)發(fā)展問(wèn)題

自2010年開(kāi)始實(shí)施“國(guó)培計(jì)劃”以來(lái)，各地教師外出培訓(xùn)機(jī)會(huì)不斷增多，教師隊(duì)伍的整體素質(zhì)，尤其是農(nóng)村地區(qū)教師隊(duì)伍質(zhì)量得到了極大提升。但是，教師培訓(xùn)也暴露出了一系列的問(wèn)題，根本原因在于缺乏區(qū)域統(tǒng)一的教師培訓(xùn)系統(tǒng)，具體有如下3個(gè)方面問(wèn)題。

1.培訓(xùn)機(jī)會(huì)分配不均，工學(xué)矛盾突出

當(dāng)前，教師參加各級(jí)各類教師培訓(xùn)的機(jī)會(huì)逐漸增多，同時(shí)為了保證培訓(xùn)的質(zhì)量，培訓(xùn)的時(shí)間也相對(duì)增長(zhǎng)、頻率增高，因而導(dǎo)致不少教師在外出培訓(xùn)和學(xué)校教學(xué)工作之間存在矛盾。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，學(xué)校多以頂崗實(shí)習(xí)、臨聘教師或是教師間相互頂班的形式來(lái)緩解教師外出培訓(xùn)帶來(lái)的工學(xué)矛盾。但是，頂崗實(shí)習(xí)和臨聘教師存在教學(xué)技能有限、班級(jí)管理經(jīng)驗(yàn)不足的情況，使得學(xué)校的日常教學(xué)質(zhì)量受到影響，外出培訓(xùn)的教師也難以安心參加培訓(xùn)，進(jìn)而也影響了教師的培訓(xùn)效果。

2.地方教師培訓(xùn)師資力量不足

教師培訓(xùn)目前有“國(guó)培”、省級(jí)培訓(xùn)、縣市級(jí)培訓(xùn)、校本培訓(xùn)幾種形式。省級(jí)和國(guó)家級(jí)培訓(xùn)依托于省級(jí)部署高等院?；蚴菍I(yè)教師培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，有充足的培訓(xùn)場(chǎng)所和豐富的教師教育資源。然而，基層教師培訓(xùn)主要依靠縣市級(jí)培訓(xùn)和校本培訓(xùn)，縣市級(jí)培訓(xùn)和校本培訓(xùn)仍然是農(nóng)村教師培訓(xùn)的主陣地。根據(jù)地方教育局教師培訓(xùn)部門的官員反映，他們組織開(kāi)展教師培訓(xùn)的最大困難在于不知道從哪里請(qǐng)專家和名師，也難以邀請(qǐng)到這些專家和名師，難以獲取有效的信息。

3.缺乏教師培訓(xùn)評(píng)價(jià)反饋機(jī)制

教師培訓(xùn)的承辦機(jī)構(gòu)多樣，教師培訓(xùn)的形式多樣，培訓(xùn)效果缺乏科學(xué)統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。反饋機(jī)制的缺乏導(dǎo)致各級(jí)各類教師培訓(xùn)的效果難以得到有效監(jiān)控，并不斷完善教師培訓(xùn)體系。從與參訓(xùn)教師的訪談情況來(lái)看，教師對(duì)于培訓(xùn)主要持以下幾種觀點(diǎn)：教師培訓(xùn)應(yīng)理論與實(shí)踐相結(jié)合，避免脫離實(shí)際的培訓(xùn)；教師培訓(xùn)對(duì)于教學(xué)技能和班級(jí)管理的提高作用不大，只是提供了一個(gè)開(kāi)闊眼界的機(jī)會(huì)；培訓(xùn)的級(jí)別越高，效果越好，質(zhì)量越高。

(四)教師隊(duì)伍退出機(jī)制匱乏

當(dāng)前，中國(guó)教師隊(duì)伍呈現(xiàn)“總量超編，結(jié)構(gòu)性缺編”的態(tài)勢(shì)，總量超編一部分是因?yàn)檫^(guò)去的“民辦教師”轉(zhuǎn)為“公辦教師”，另一部分是因?yàn)椤霸诰幉辉趰彙被蛘呓虒W(xué)能力有限而脫離一線教學(xué)崗位的教師存在。教師隊(duì)伍退出機(jī)制的不健全，使得許多人將教師職業(yè)看成工作穩(wěn)定的“鐵飯碗”，這在一定程度上影響了教師隊(duì)伍質(zhì)量的提升。有研究顯示[2]，當(dāng)前中國(guó)的教師隊(duì)伍退出機(jī)制有如下特點(diǎn)。

1.道德品行問(wèn)題是判定不合格教師的重要標(biāo)準(zhǔn)，師德“一票否決”

通過(guò)對(duì)中國(guó)各種關(guān)于教師的法律、政策文本進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，中國(guó)對(duì)于合格的教師標(biāo)準(zhǔn)以及教師的不合格行為予以了界定，但對(duì)“什么是不合格教師”尚未有準(zhǔn)確的界定。這些關(guān)于教師合格與否的判定標(biāo)準(zhǔn)，可以分為四個(gè)方面：道德品行、教育態(tài)度、教學(xué)能力和觸犯刑法。許多地區(qū)將師德放在首位，對(duì)教師的行為規(guī)范采取師德“一票否決”。

2.處理不合格教師的主體界定不清，處理程序不完善

中國(guó)教師相關(guān)政策對(duì)于由誰(shuí)處理不合格教師，并未有明確的規(guī)定，從相關(guān)政策文本來(lái)看，解聘教師的主體既可以是學(xué)校，也可以是教育行政主管部門，甚至可以是教育機(jī)構(gòu)。解聘標(biāo)準(zhǔn)不一，處理辦法不同，表現(xiàn)出很大的隨意性，給教師管理帶來(lái)諸多問(wèn)題。此外，在教師退出程序上，只涉及覺(jué)察、考核、申訴等環(huán)節(jié)，缺乏對(duì)教師的輔導(dǎo)幫助和聽(tīng)證審議具體環(huán)節(jié)。

三、完善義務(wù)教育教師管理省級(jí)統(tǒng)籌機(jī)制的政策建議

分析表明，與縣級(jí)政府相比，省級(jí)政府在配置教師資源、提高教師隊(duì)伍質(zhì)量方面具有中央政府和地方政府無(wú)可取代的優(yōu)勢(shì)，應(yīng)發(fā)揮其主體地位[3]。首先，省級(jí)行政區(qū)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系相對(duì)獨(dú)立，教育發(fā)展體系相對(duì)完整，教師供給來(lái)源比較穩(wěn)固，加強(qiáng)教師管理省級(jí)統(tǒng)籌，有利于加強(qiáng)薄弱學(xué)校的教師隊(duì)伍補(bǔ)充，提升農(nóng)村學(xué)校教師隊(duì)伍的質(zhì)量和水平[4]。其次，較強(qiáng)的財(cái)政支配能力、資源調(diào)配能力和宏觀管理能力讓省級(jí)政府能夠有效地調(diào)節(jié)教師供求關(guān)系。再次，中國(guó)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，既體現(xiàn)在省與省之間，也表現(xiàn)在省內(nèi)的不同縣市之間，省級(jí)統(tǒng)籌有利于從實(shí)際出發(fā)，在教師的配置、管理上看到地區(qū)差異，揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短，促進(jìn)垂直公平。最后，省級(jí)政府統(tǒng)籌管理有利于在教師培養(yǎng)和地方教師需求之間建立信息溝通渠道。具體而言，對(duì)中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育教師管理省級(jí)統(tǒng)籌的政策建議有以下五點(diǎn)。

(一)省級(jí)統(tǒng)籌多元教師補(bǔ)充渠道

以屬地教師而非僅僅依靠省級(jí)空降師資來(lái)解決師資的結(jié)構(gòu)性缺編，以及以此應(yīng)對(duì)即將出現(xiàn)的教師總量短缺。省級(jí)統(tǒng)籌教師補(bǔ)充方面，存在省級(jí)政府與地方政府，教育部門與財(cái)政部門、編制部門之間的博弈，財(cái)政部門及編制部門出于對(duì)縣市虛報(bào)教師聘用數(shù)字的擔(dān)心而有折扣地滿足縣市教師補(bǔ)充需求，所實(shí)際投放教師數(shù)字會(huì)低于縣市批準(zhǔn)的數(shù)字。這就形成了縣市教育局有意多報(bào)需求——縣市政府下調(diào)需求——財(cái)政部門、編制部門部分滿足的博弈循環(huán)，導(dǎo)致農(nóng)村教師需求無(wú)法有效滿足，而對(duì)于偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師需求的滿足更為有限。地方自主招聘教師是彌補(bǔ)省級(jí)統(tǒng)籌補(bǔ)充教師不足的有效措施，但同時(shí)也會(huì)受到地方財(cái)政能力的限制[5]。

省級(jí)統(tǒng)籌師資配置從實(shí)際操作層面來(lái)看，難以全面覆蓋不同師資基礎(chǔ)的縣市農(nóng)村教師從結(jié)構(gòu)到數(shù)量的需求，同時(shí)招錄教師的不穩(wěn)定性以及政策前景不明也引發(fā)縣級(jí)和學(xué)校的擔(dān)憂。根據(jù)調(diào)研反饋，所招錄的絕大部分教師來(lái)自本地或鄰近縣市，屬地教師是他們較為歡迎的一類群體，由本級(jí)財(cái)政和人事部門自主招聘部分師資，將成為未來(lái)農(nóng)村師資補(bǔ)充的一條重要途徑。在實(shí)際操作層面縣市應(yīng)獲得較大的權(quán)限和一定的標(biāo)準(zhǔn)彈性，實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌與地方自主招聘的多元教師補(bǔ)充機(jī)制。

(二)關(guān)注教師生存狀況，提高教師工資待遇

調(diào)查結(jié)果表明，大多數(shù)受訪教師都認(rèn)為義務(wù)教育學(xué)校教師績(jī)效工資改革不僅沒(méi)有起到激勵(lì)作用，而且還可能降低了教師收入水平。教師的生存壓力大，教育行業(yè)的整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位不高，農(nóng)村教師的情況尤為嚴(yán)重。近三分之二的教師對(duì)當(dāng)前收入狀況“不滿意”或“極不滿意”，認(rèn)為實(shí)際收入低于預(yù)期收入。多數(shù)受訪者認(rèn)為教師的社會(huì)地位在下降，社會(huì)地位降低一方面是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)收入水平落后，另一方面社會(huì)上尊師重教風(fēng)氣日漸淡薄[6]。

省級(jí)統(tǒng)籌教師績(jī)效工資改革，在提高教師整體工資水平的基礎(chǔ)上實(shí)施績(jī)效工資，尤其是農(nóng)村地區(qū)、地方財(cái)政困難地區(qū)教師的工資收入責(zé)任應(yīng)更多由省級(jí)政府承擔(dān)。同時(shí)，應(yīng)看到教師工作的特殊性，在績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)方面應(yīng)綜合考慮顯性和隱形工作量，過(guò)大的教師收入差異難以促進(jìn)教師的工作積極性。結(jié)合調(diào)研情況，以當(dāng)前的物價(jià)水平以及教師的工作量情況來(lái)看，教師工資應(yīng)在當(dāng)前水平基礎(chǔ)上提升40%左右，才能保證教師的生活質(zhì)量。

(三)增強(qiáng)農(nóng)村教師崗位吸引力，促進(jìn)教師有序雙向流動(dòng)

義務(wù)教育均衡發(fā)展的重點(diǎn)在農(nóng)村學(xué)校，難點(diǎn)在于農(nóng)村學(xué)校師資力量薄弱。為了能夠吸引和留住優(yōu)秀人才長(zhǎng)期扎根農(nóng)村教育事業(yè)，就必須增強(qiáng)農(nóng)村教師崗位吸引力，在評(píng)先評(píng)優(yōu)、職務(wù)晉升、職稱評(píng)聘、福利住房等方面給予傾斜。義務(wù)教育學(xué)校教師在任職和參加各項(xiàng)評(píng)優(yōu)評(píng)先活動(dòng)時(shí)，有異校交流工作經(jīng)歷和業(yè)績(jī)要作為優(yōu)先考慮的依據(jù)。城鎮(zhèn)中小學(xué)教師評(píng)聘高級(jí)職務(wù)(職稱)須有一年以上在農(nóng)村學(xué)?；虮∪鯇W(xué)校任教、支教的經(jīng)歷[7]。

建立有效的教師雙向流動(dòng)機(jī)制，根本在于省級(jí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)學(xué)校發(fā)展。省級(jí)統(tǒng)籌農(nóng)村薄弱學(xué)校的發(fā)展，一方面讓教師扎根農(nóng)村地區(qū)，樂(lè)教從業(yè)，減少教師向城鎮(zhèn)的流動(dòng)和流失；另一方面調(diào)動(dòng)優(yōu)秀教師的流動(dòng)積極性，讓優(yōu)質(zhì)的教師資源從城鎮(zhèn)流向農(nóng)村地區(qū)，從發(fā)達(dá)地區(qū)流向欠發(fā)達(dá)地區(qū)。在當(dāng)前地方財(cái)政能力有限，難以在短期內(nèi)改善農(nóng)村地區(qū)薄弱學(xué)校師資條件的情況下，鼓勵(lì)地方積極探索區(qū)域教師流動(dòng)機(jī)制，給予地方一定的人力物力財(cái)力支持[8]。

(四)完善教師培訓(xùn)管理學(xué)分制度，建立教師培訓(xùn)激勵(lì)與評(píng)估機(jī)制

教師培訓(xùn)管理學(xué)分制度的實(shí)施是推行“國(guó)培計(jì)劃”以來(lái)關(guān)于教師培訓(xùn)的又一重大舉措，是推動(dòng)中小學(xué)教師專業(yè)發(fā)展的有效途徑。但落實(shí)教師培訓(xùn)學(xué)分管理制度的前提在于廣大中小學(xué)校真正地解決好教師工學(xué)矛盾，讓參訓(xùn)教師放心去學(xué)習(xí)。在教師培訓(xùn)管理過(guò)程中不能僅把目光盯在教師學(xué)分完成情況，更應(yīng)該聽(tīng)取教師培訓(xùn)需求意見(jiàn)，讓教師結(jié)合自身實(shí)際選擇其愿意學(xué)習(xí)的培訓(xùn)項(xiàng)目。為了增強(qiáng)教師參訓(xùn)積極性，可將教師培訓(xùn)學(xué)分與教師職務(wù)晉升、職稱評(píng)審、工資津貼等掛鉤，建立教師培訓(xùn)激勵(lì)機(jī)制。

在教師培訓(xùn)方面，雖然已經(jīng)建立起從校本培訓(xùn)到縣市級(jí)、省級(jí)、國(guó)家級(jí)教師統(tǒng)一全面的教師培訓(xùn)體系，但目前項(xiàng)目運(yùn)行比較成熟的是“國(guó)培計(jì)劃”和“省培項(xiàng)目”，縣市級(jí)培訓(xùn)和校本培訓(xùn)的開(kāi)展仍不理想，其主要問(wèn)題在于培訓(xùn)講師或?qū)＜襾?lái)源。鑒于此，我們建議，一方面注重“國(guó)培計(jì)劃”項(xiàng)目中“種子教師”的培養(yǎng)，另一方面可以省級(jí)統(tǒng)籌委托專家輪流下鄉(xiāng)培訓(xùn)。在教師培訓(xùn)過(guò)程中更值得注意的是培訓(xùn)效果，在培訓(xùn)結(jié)束時(shí)多聽(tīng)取參訓(xùn)教師的意見(jiàn)和建議，同時(shí)還應(yīng)對(duì)參訓(xùn)教師進(jìn)行跟蹤考察，建立完善教師培訓(xùn)評(píng)估機(jī)制[9]。

(五)建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的教師隊(duì)伍退出制度

努力造就一支師德高尚、業(yè)務(wù)精湛、結(jié)構(gòu)合理、充滿活力的高素質(zhì)專業(yè)化教師隊(duì)伍，就必須通過(guò)科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，從教師入口到出口形成一整套完整的管理機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)教師隊(duì)伍建設(shè)的最終目標(biāo)。為了保障教師隊(duì)伍質(zhì)量，就必須嚴(yán)格遵守教師資格條例，執(zhí)行中小學(xué)教師資格考試暫行辦法。為了完善教師資格制度，健全教師管理機(jī)制，建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化教師隊(duì)伍，更應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行中小學(xué)教師資格定期注冊(cè)暫行辦法。對(duì)于定期注冊(cè)不合格或者逾期不注冊(cè)的人員，可調(diào)離教學(xué)工作崗位從事非教學(xué)工作，甚至退出教師隊(duì)伍。

建立教師退出制度，省級(jí)政府應(yīng)發(fā)揮主體作用，統(tǒng)籌各級(jí)各類教育管理部門建立教師退出機(jī)制。首先，要對(duì)不合格的教師予以明確界定，這是教師退出機(jī)制的先決條件；其次，在考核教師的過(guò)程中，在考慮師德條件的同時(shí)，其教學(xué)能力、身心健康等因素也應(yīng)納入進(jìn)來(lái)；最后，完善退出程序，保護(hù)教師權(quán)益[10]。在教師退出的程序上，避免出現(xiàn)程序簡(jiǎn)單化，教師解聘隨意性大，缺乏民主的情況發(fā)生。對(duì)于師德敗壞或是觸犯法律的教師可以直接予以解聘，但是對(duì)于教學(xué)能力有限的教師，應(yīng)首先予以指導(dǎo)幫助，保護(hù)教師的合法權(quán)益。

[1]范國(guó)鋒，王浩文，藍(lán)雷宇.中小學(xué)教師流動(dòng)意愿及其影響因素研究——基于湖北、江西、河南3省12縣的調(diào)查[J].教育與經(jīng)濟(jì)，2015(2).

[2]張彩云.我國(guó)中小學(xué)教師退出政策評(píng)析[J].教育研究，2014(3).

[3]范先佐，曾新，郭清揚(yáng).義務(wù)教育均衡發(fā)展與農(nóng)村中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)[J].教育與經(jīng)濟(jì)，2013(6).

[4]史亞娟.中小學(xué)教師流動(dòng)存在的問(wèn)題及其改進(jìn)策略——基于教師管理制度的視角[J].教育研究，2014(9).

[5]范先佐，郭清揚(yáng)，付衛(wèi)東.義務(wù)教育均衡發(fā)展與省級(jí)統(tǒng)籌[J].教育研究，2015(2).

[6]吳海燕.義務(wù)教育績(jī)效工資改革與教師激勵(lì)機(jī)制的研究——以上海市義務(wù)教育學(xué)校為例[D].上海：上海師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011：78-79.

[7]薛二勇，李延洲.義務(wù)教育師資城鄉(xiāng)均衡配置政策評(píng)估[J].教育研究，2015(8).

[8]邵澤斌.我國(guó)義務(wù)教育管理體制的理論邏輯與政策思考[J].教育研究與實(shí)驗(yàn)，2013(3).

[9]陳向明，王志明.義務(wù)教育階段教師培訓(xùn)調(diào)查：現(xiàn)狀、問(wèn)題與建議[J].開(kāi)放教育研究，2013(4).

[10]安雪慧.完善中小學(xué)教師退出機(jī)制的政策路徑[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2011(6).

[責(zé)任編輯彭筱祎]

10.16366/j.cnki.1000-2359.2017.06.025

石蘭月(1976—)，女，河南寶豐人，河南財(cái)政金融學(xué)院副教授，主要從事教育管理及教育政策研究。

河南省人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目(2016zd101)

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1000-2359(2017)06-0143-06

2017-05-10