耕地占補平衡發(fā)展趨勢與對策建議

文/遼寧省土地整理中心 李虹曄

耕地占補平衡發(fā)展趨勢與對策建議

文/遼寧省土地整理中心 李虹曄

一、占補平衡制度發(fā)展趨勢

1.拓展補充耕地途徑，實行耕地占補平衡“算大帳”

過去耕地占補平衡補充耕地渠道單一，主要通過開發(fā)未利用地補充建設(shè)占用耕地，隨著耕地后備資源數(shù)量銳減，一些地方為了開荒增地采取了上山、下灘、入海等方式，嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境，耕地質(zhì)量也難以保證，甚至有些耕地開墾出來根本無法耕種，導(dǎo)致耕地占補平衡飽受詬病。2017年初，國家出臺重大舉措，拓寬補充耕地途徑，采取“算大帳”的辦法，把土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾出的新增耕地，統(tǒng)籌用于占補平衡，以緩解后備資源不足的問題，使得補充耕地任務(wù)得以落實。

2.實施提質(zhì)改造、補改結(jié)合，確保補充耕地數(shù)量質(zhì)量

面臨我國耕地后備資源尤其是優(yōu)質(zhì)后備資源越來越缺乏的現(xiàn)狀，開墾補充同等質(zhì)量的耕地和水田，許多地方都難以做到，為了緩解發(fā)展建設(shè)用地和保護耕地之間的矛盾，國家出臺提質(zhì)改造、補改結(jié)合的改革措施，即在補足耕地數(shù)量的前提下，通過對現(xiàn)有耕地提質(zhì)改造，以補充耕地與改造耕地相結(jié)合方式實現(xiàn)耕地占補平衡。它包含兩重含義，一是提質(zhì)改造，二是補改結(jié)合。提質(zhì)改造、補改結(jié)合打破耕地數(shù)量質(zhì)量落實在同一地塊的思維局限，創(chuàng)造性地提出一種新的耕地占補平衡方式，既能保障經(jīng)濟建設(shè)用地的需求，支持穩(wěn)增長重點建設(shè)項目及時落地；同時又能落實好最嚴(yán)格的耕地保護制度，有利于耕地質(zhì)量的保護和提升，確保補充耕地數(shù)量質(zhì)量都能到位。

3.推行“備案制度”，運用信息化手段實現(xiàn)耕地占補平衡動態(tài)監(jiān)管

所謂“備案制度”，就是補充耕地項目要將項目信息和坐標(biāo)錄入農(nóng)村土地整治監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)備案，對補充耕地項目統(tǒng)一配號，“身份”識別，并在立項、實施、驗收等環(huán)節(jié)進行全程監(jiān)管，項目驗收后，可用于耕地占補平衡的指標(biāo)自動流入耕地占補平衡動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)；當(dāng)建設(shè)項目占用耕地需要補充耕地時，在用地審批環(huán)節(jié)，須在建設(shè)用地監(jiān)管信息系統(tǒng)中備案，并在耕地占補平衡動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)中掛鉤對應(yīng)補充耕地項目，建設(shè)項目用地批準(zhǔn)后，系統(tǒng)自動核銷補充耕地指標(biāo)，該補充耕地指標(biāo)不能再用于其他建設(shè)項目補充耕地。這樣依托于國土資源“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺，構(gòu)建了占地和補地數(shù)據(jù)庫，運用信息化手段確保每一個建設(shè)項目占用耕地掛鉤不少于相應(yīng)數(shù)量的補充耕地，達(dá)到耕地“占一補一”，實現(xiàn)耕地“占”、“補”數(shù)據(jù)化動態(tài)管理。同時利用實時、完整的耕地占補數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)耕地占補平衡動態(tài)監(jiān)管。

4.推進建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離利用，確保優(yōu)質(zhì)耕地資源得到有效保護和利用

耕作層土壤是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是耕地的精華，失去了耕作層土壤，將永久失去耕地的糧食生產(chǎn)能力。往往建設(shè)項目占用優(yōu)質(zhì)耕地較為普遍，剝離建設(shè)占用耕地耕作層是十分必要的。當(dāng)建設(shè)占用優(yōu)質(zhì)耕地時，通過工程手段對建設(shè)占用耕作層土壤進行剝離，將其覆蓋到中低產(chǎn)田改造、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地開發(fā)、土地復(fù)墾等土地整治項目區(qū)，增加其耕作層厚度、改善土體構(gòu)型、提高土壤養(yǎng)分水平。推進建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離利用有利于保護優(yōu)質(zhì)耕地資源，改善中低產(chǎn)田，增加有效耕地面積，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，從而提高補充耕地質(zhì)量。

5.耕地質(zhì)量等別評價成果為耕地質(zhì)量提供了可比的量化標(biāo)準(zhǔn)

如圖6所示，當(dāng)冷凍時間小于2.9 h，漂燙時間小于4 min時，等高線較密集，表明在此范圍內(nèi)，二者對馬鈴薯脆片標(biāo)準(zhǔn)化綜合得分影響較大。適當(dāng)?shù)睦鋬鰰r間和漂燙時間有利于樣品多孔性的形成，提高產(chǎn)品脆度，色澤和降低含油量，有利產(chǎn)品品質(zhì)。

國土資源部2016年4月通過中國國土資源公報公布了第三期全國耕地質(zhì)量等別調(diào)查評價成果。評價結(jié)果顯示，全國耕地評定為15個等別，1等耕地質(zhì)量最好，15等最差，全國耕地質(zhì)量平均等別為9.97等，耕地質(zhì)量等別總體偏低。耕地質(zhì)量等別調(diào)查成果使耕地質(zhì)量有了統(tǒng)一可比的量化標(biāo)準(zhǔn)，成果在耕地占補平衡提質(zhì)改造、補改結(jié)合、指標(biāo)掛鉤抵頂?shù)裙ぷ髦械膽?yīng)用，可避免“占優(yōu)補劣”的問題，對補充耕地質(zhì)量的提升發(fā)揮著重要作用。

二、占補平衡工作面臨的新問題

1.占補平衡補充耕地來源復(fù)雜化，管理相對滯后

補充耕地途徑拓寬后，補充耕地來源不僅包括使用耕地開墾費或自行投資開發(fā)的新增耕地，還包括使用新增費或其他資金實施的土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾出的新增耕地。補充耕地來源增加了，如何確認(rèn)新增耕地數(shù)量、質(zhì)量，如何與建設(shè)項目掛鉤等相應(yīng)的配套管理制度還需及時完善。

2.新增費管理方式轉(zhuǎn)變，給項目資金管理帶來新的挑戰(zhàn)

新增費轉(zhuǎn)列為一般公共預(yù)算后，新增費分配使用的不確定性有所增加，今后各級財政用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等土地整治項目資金分配使用將與任務(wù)完成情況掛鉤，連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，將按照有關(guān)規(guī)定由財政收回統(tǒng)籌使用；還有就是有一些地方?jīng)]有按照國家要求，及時在地方財政預(yù)算設(shè)立“土地整治專項”，導(dǎo)致新增費主渠道作用無法發(fā)揮。

3.新增耕地后續(xù)管護乏力

補充耕地項目建設(shè)完成后，新增耕地往往交給當(dāng)?shù)鼗鶎恿耸?，不重視新增耕地是否有效耕種，缺乏對項目后續(xù)利用與跟蹤管理，部分新增耕地再次撂荒，也存在部分補充耕地耕種不到兩三年或者尚未用于占補平衡掛鉤就被建設(shè)占用，成為隱形的耕地流失。

三、對策和建議

1.完善補充耕地數(shù)量、質(zhì)量認(rèn)定，確保補充耕地數(shù)量質(zhì)量

為了保證補充耕地數(shù)量和質(zhì)量，保住耕地紅線，首先，要進一步完善高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一上圖入庫、統(tǒng)一監(jiān)管考核工作機制，加強新增耕地數(shù)量認(rèn)定、及時完成新增耕地地類變更。其次，推進耕地質(zhì)量調(diào)查評價與監(jiān)測工作制度化、常態(tài)化，建立健全耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)能評價制度，完善評價指標(biāo)體系和評價方法，及時對新增耕地質(zhì)量和產(chǎn)能進行評價，確保耕地占補質(zhì)量相當(dāng)。

2.整合多股資金，形成合力，為補充耕地提供資金保障

一是充分用好耕地開墾費。建議研究制定差別化的耕地開墾費收繳標(biāo)準(zhǔn)，考慮耕地后備資源、土地整治新增耕地成本、資源保護補償、后期管護費用和易地調(diào)劑指標(biāo)價格等因素，區(qū)分占用耕地質(zhì)量等別，確保收取的耕地開墾費和補充耕地成本相當(dāng)。二是統(tǒng)籌整合各類資金。主動適應(yīng)財政預(yù)算體制改革要求，逐級制定細(xì)化土地整治規(guī)劃，按照“以規(guī)劃定任務(wù)、以任務(wù)定資金”的原則，整合各類涉農(nóng)資金，足額保證土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。三是鼓勵引導(dǎo)社會資金參與。鼓勵采取政府和社會資本合作（PPP）模式、以獎代補等方式，完善土地整治多元投入機制，引導(dǎo)農(nóng)村集體組織、農(nóng)民群眾和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，根據(jù)土地整治規(guī)劃投資，或參與土地整治項目，多渠道落實耕地補充任務(wù)。

3.運用信息化手段，加強占補平衡項目全程實時監(jiān)管

加強占補平衡項目全程實時管理，運用遙感監(jiān)測、國土資源管理“一張圖”和實地檢查等綜合手段，在項目立項、實施、驗收、指標(biāo)掛鉤抵頂?shù)雀鱾€環(huán)節(jié)，規(guī)范運作，強化項目實施日常監(jiān)管和施工監(jiān)理，做好項目竣工驗收，保證補充耕地質(zhì)量和數(shù)量，同時要加強補充耕地后期管護，確保補充耕地能夠耕種并不斷改善質(zhì)量。