霧霾治理法律問題及對策研究

（云南省人大常委會農(nóng)業(yè)工作委員會辦公室，云南 昆明 650228）

隨著我國經(jīng)濟社會的全面發(fā)展，環(huán)境問題也日益凸顯。霧霾，這種新型的大氣污染，于2013年全面進入公眾的視野，同年一月份僅在京津冀等部分地區(qū)就出現(xiàn)數(shù)次重度霧霾。2014年1月，國家減災辦、民政部通報前一年自然災情時，就已將霧霾定為一種自然災害[1]。墨跡天氣通過對2015年10月至2016年10月期間，全國主要城市的霧霾天氣實時監(jiān)測，對比后發(fā)現(xiàn)河北衡水是全國霧霾最嚴重的城市，霧霾天氣持續(xù)時間竟然長達209天，全年近60%的時間被霧霾天氣籠罩[2]。2016年1月1日，新修訂的《大氣污染防治法》正式實施，但2016年的霧霾不僅來得“早”，而且范圍擴散得更廣。在“十面霾伏”下，公眾“談霾色變”，社會上出現(xiàn)各種“抗霾神器”和防霾方法。時至今日，霧霾在很大程度上影響著公眾的生產(chǎn)生活。

一、霧霾治理的立法現(xiàn)狀

（一）霧霾治理相關(guān)法規(guī)要求

目前我國還沒有專門針對霧霾污染治理的立法，但對大氣污染防治也有章可循，《憲法》和新修訂的《環(huán)境保護法》以及《大氣污染防治法》都對大氣污染防治進行了專門性規(guī)定。同時，各級政府也相繼出臺霧霾治理地方性法規(guī)。

1.《憲法》?！稇椃ā返诙鶙l：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！弊鳛閲业母敬蠓?，其規(guī)定的內(nèi)容作為下位法的遵循和制定依據(jù)，為國家出臺其他環(huán)境保護的法律法規(guī)提供了基本的法律依據(jù)。就環(huán)境污染治理問題而言，高度重視大氣污染給環(huán)境帶來的危害十分必要。究其根本，大氣污染影響面廣且治理困難，并涉及清潔生產(chǎn)和資源循環(huán)利用以及可持續(xù)發(fā)展等一系列問題。

2.《環(huán)境保護法》。2015年實施的新修訂的《環(huán)境保護法》是集環(huán)境污染治理和防治為一體的環(huán)境保護基本法。雖然《環(huán)境保護法》未對霧霾治理直接規(guī)定如何防治和責任劃分及懲處，但是修訂后的內(nèi)容對大氣污染防治進行了相應的規(guī)制?！董h(huán)境保護法》第四十二條規(guī)定了排污單位應當對氣體污染物進行實時監(jiān)控和排放善后處理等要求。

3.《大氣污染防治法》。2015年新修訂的《大氣污染防治法》，正式于2016年1月1日起實施。這部號稱“史上最嚴”的《大氣污染防治法》，系統(tǒng)對大氣污染防治標準和限期達標規(guī)劃、大氣污染防治的監(jiān)督管理、大氣污染防治措施、重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治、重污染天氣應對和法律責任等內(nèi)容作了系統(tǒng)規(guī)定。在強化地方政府責任、污染物和溫室氣體協(xié)同控制、環(huán)境保護監(jiān)督等方面進行了修改完善。

4.地方性法規(guī)。霧霾問題日益頻發(fā)，引起各方高度重視，地方政府在其中扮演著重要角色。各級地方政府先后展開對霧霾污染治理的立法工作，《北京市大氣污染防治條例（2014年）》《江蘇省大氣污染防治條例（2015年）》《河北省大氣污染防治條例（2016年）》等陸續(xù)出臺。以上這些地方性法規(guī)作為《大氣污染防治法》的下位法，對霧霾污染治理起到直接的法律規(guī)制作用。

5.《大氣污染防治行動計劃》。國務院于2013年9月發(fā)布《大氣污染防治行動計劃》，又稱作《大氣十條》?！队媱潯吠ㄟ^繪制大氣污染詳細治理藍圖，對各省市自治區(qū)降低PM2.5濃度提出總體要求、奮斗目標和具體指標，明確大氣污染防治必須采取綜合治理的原則，嚴格控制污染物的排放量?！队媱潯穼哟缶C合治理力度、減少大氣污染物排放、調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、加快企業(yè)技術(shù)改造、提高科技創(chuàng)新能力、加快調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、增加清潔能源供應等作出了指導性規(guī)劃和戰(zhàn)略布局，為霧霾污染治理提供了原則參考。

（二）霧霾治理的技術(shù)標準要求

法律的生命力在于實施。大氣污染防治相關(guān)法律法規(guī)不斷完善，但霧霾污染治理形勢卻依然嚴峻。盡管霧霾污染產(chǎn)生基于多種因素影響，而且具有長期性和復雜性，但如果治理霧霾污染恪守法律法規(guī)，嚴格執(zhí)法、公正司法，完善制度建設(shè)，形成聯(lián)動治理機制，就能取得預期的治理效果。

1.總量控制。二氧化硫、氮氧化物和可吸入顆粒物是霧霾的主要成分。《大氣污染防治法》第十八條：“向大氣排放污染物的，應當符合大氣污染物排放標準，遵守重點大氣污染物排放總量控制要求?！币虼耍趯嶋H霧霾污染治理過程中，能夠通過大氣污染防治法中關(guān)于污染物排放總量控制的規(guī)定加以防治，即對某一區(qū)域特定污染物限定最大的排放值。

2.能源標識。在全面實施《能源效率標識管理辦法》之前，我國對產(chǎn)品的能效標準的規(guī)定不盡完善。2016年新修訂的《能源效率標識管理辦法》進一步加強了節(jié)能管理，推動了節(jié)能技術(shù)的進步，通過明確監(jiān)督管理職責，能源標識信息納入信用管理，提高了用能產(chǎn)品的能源使用效率。

3.技術(shù)革新。由于多方面原因影響，目前我國大多數(shù)行業(yè)的節(jié)能環(huán)保技術(shù)不達標，技術(shù)、工藝和設(shè)備等均與發(fā)達國家存在一定差距。環(huán)保技術(shù)問題已成為導致環(huán)境污染的一個重要原因。2012年實施的《清潔生產(chǎn)促進法》第十二條規(guī)定：“國家對浪費資源和嚴重污染環(huán)境的落后生產(chǎn)技術(shù)、工藝、設(shè)備和產(chǎn)品實行限期淘汰制度”。國家鼓勵開展有關(guān)清潔生產(chǎn)的科學研究、技術(shù)開發(fā)和推廣清潔生產(chǎn)技術(shù)。

二、霧霾治理存在的法律問題

盡管關(guān)于大氣污染防治的法律法規(guī)已經(jīng)不少，但具體涉及霧霾治理的法律內(nèi)容卻依然不多，且沒有對大氣污染物排放標準和總量進一步細化規(guī)定。一些關(guān)于霧霾治理的立法缺乏主動性和積極性，很多處于被動立法狀態(tài)，應急性立法特點突出，立法整體質(zhì)量不高，適用性不強，權(quán)責不清，處罰力度明顯不夠。

（一）立法體系不完善

現(xiàn)行《大氣污染防治法》本應是霧霾污染治理的基本法律，但從我國目前對于霧霾治理力不從心的現(xiàn)實來看，以《大氣污染防治法》為核心的立法體系與法律治理還存在如下不足：

1.立法指導理念存在偏差。新修訂的《大氣污染防治法》的主要規(guī)制對象是大氣污染物，在立法上以重視治理與防治并舉的理念為指導，這一立法思路較為先進。但從側(cè)面來說，大氣污染治理要想達到預期效果，僅僅局限于防治大氣污染層面還遠遠不夠?？v觀西方發(fā)達國家，在大氣污染防治方面，多數(shù)制定《清潔空氣法》或類似的法律法規(guī)。我國的立法雖然與之相比存在較多的相似之處，但從立法理念方面來比照，發(fā)達國家的立法目的更加明確，規(guī)制作用更加明顯，其治理的效果與預期目標更加契合。例如，美國《清潔空氣法》的立法目的更注重空氣質(zhì)量的達標，對大氣污染治理只是作為空氣質(zhì)量達標的一種具體措施，為空氣質(zhì)量達標而制定的標準十分嚴格，立法目的不僅僅是為了防治大氣污染，還要通過立法保證為公眾提供清潔空氣[3]。

2.權(quán)責分配不合理。在霧霾治理方式和過程中，與普通大氣污染物相比存在著許多不同。霧霾的形成受到多重因素影響，煙塵、硫酸、有機碳氫化合物等粒子是構(gòu)成霧霾的主要成分，這些物質(zhì)來源廣泛，但多來自工業(yè)企業(yè)的大氣污染物的排放。同時，霧霾的流動性特征，可能導致污染物排放地與霧霾污染嚴重區(qū)域不一致，即危害行為發(fā)生地和危害結(jié)果產(chǎn)生地不一致，這就要求霧霾治理時在立法中明確主體責任。假如地方政府將霧霾治理的責任僅劃定在轄區(qū)內(nèi)，勢必“各自為政”，很難達到治理效果，“公地悲劇”現(xiàn)象將會上演。同時，新修訂的《大氣污染防治法》對政府責任劃分較為籠統(tǒng)。例如，其第四條規(guī)定了縣級以上人民政府，各級公安、交通、鐵道、漁業(yè)管理部門及其他有關(guān)主管部門的監(jiān)督管理范圍。仔細研究會發(fā)現(xiàn)，該法條只是大致明確了監(jiān)管主體，但是對污染責任者卻很難認定，可能導致“有利爭著管，無利邊上站”的現(xiàn)象。另外，地方經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，各地區(qū)的實際情況差異，地方政府之間以及地方和中央政府之間霧霾治理的現(xiàn)實考量，都會因權(quán)責不一致而表現(xiàn)為矛盾。

3.污染物排放總量制度不完善。20世紀90年代中后期，我國開始著手推行污染物排放總量控制措施，制定了污染物排放總量制度。目前，污染物排放總量控制已經(jīng)成為我國一項重要的環(huán)境法律制度[4]。該制度長期實施以來，在很大程度上對大氣污染物起到了控制作用，一定程度上體現(xiàn)著保護大氣環(huán)境的立法目的，但該制度還是不盡完善，具體表現(xiàn)在：一是相關(guān)規(guī)定較為籠統(tǒng)，環(huán)境保護遠遠滯后于經(jīng)濟發(fā)展速度，操作性不強，后期基本是“有總量無控制”的局面；二是污染物排放總量是以省級行政區(qū)為計算單位，但由于區(qū)域間各地經(jīng)濟水平發(fā)展程度差異巨大，行政區(qū)作為計算依據(jù)的方式并不合理，應當根據(jù)地理位置和氣候環(huán)境的不同，有針對性地制定排放總量標準；三是污染物排放總量制度在起到防治大氣污染積極作用的同時，也可能成為地方政府用以作為規(guī)避法律的工具。地方經(jīng)濟發(fā)展不平衡，勢必造成各地污染物排放總量存在差異，現(xiàn)實中，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)往往通過“利益輸送”或“經(jīng)濟幫扶”向經(jīng)濟欠發(fā)達區(qū)域排放污染物，導致的后果是重污染地區(qū)的污染物排放總量得到“控制”，規(guī)避了法律法規(guī)處罰，但污染依舊。

（二）法律實施保障機制不健全

黨的十八大報告提出堅持節(jié)約資源和保護生態(tài)環(huán)境的基本國策，自此從中央到地方都不斷加大對大氣污染防治的重視程度，出臺的法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)等，針對日益嚴重的大氣污染現(xiàn)象也加以了規(guī)制，但防治效果并不明顯，越發(fā)頻現(xiàn)的霧霾現(xiàn)象引發(fā)一系列問題。現(xiàn)實證明，霧霾治理法律實施方面存在諸多問題。

1.監(jiān)測機制不健全。目前，我國還沒有大氣污染監(jiān)測的統(tǒng)一標準和儀器，對大氣污染物來源分析模式標準也不統(tǒng)一。大氣污染防治的基本前提和首要環(huán)節(jié)是對大氣的實時監(jiān)測，而大氣污染監(jiān)測機制不完善嚴重制約著霧霾治理的法律實施。PM2.5是美國等發(fā)達國家空氣質(zhì)量監(jiān)測標準中采用的最主要的指示性顆粒物，它也是我國北方等城市最主要的污染物，但我國卻沒有相應的監(jiān)測機制[5]。具體存在如下問題：第一，對大中型城市大氣污染監(jiān)測選址問題，隨意性強，缺乏規(guī)范性，更多的是人為因素主導，導致最終的監(jiān)測結(jié)果不準確；第二，對大氣污染源的監(jiān)測不到位，目前很多監(jiān)測點設(shè)在市中心、學校、醫(yī)院和商業(yè)區(qū)等人流量大的區(qū)域，而在工業(yè)園區(qū)、廠礦、重污染企業(yè)等地區(qū)設(shè)置的監(jiān)測點很少，勢必導致監(jiān)測的數(shù)據(jù)缺乏起碼的參考價值[6]。第三，對大氣污染監(jiān)測的投入力度不夠，缺少人力、物力和財力的支撐，導致監(jiān)測范圍過于局限，從而影響到監(jiān)測的深度、廣度和可信度。

2.公眾參與途徑較窄。根據(jù)2016年12月20日中國之聲《新聞縱橫》報道，我國北方霧霾污染進入最嚴重階段，被霧霾籠罩的國土面積超過七分之一，本次霧霾污染最嚴重的是河北省，其中石家莊市最重，其市區(qū)內(nèi)“世紀公園”監(jiān)測點PM2.5值突破1 000（微克／立方米），空氣顆粒物濃度已接近1952年倫敦煙霧事件。頻發(fā)的霧霾，導致交通限行、航班延誤、學校停課、疾病暴發(fā)等諸多問題。隨著霧霾污染對公眾影響的加深，公眾將如何扮演好自己的角色，維護好自己的環(huán)境權(quán)益？目前，國家出臺了公眾參與環(huán)境保護的相應辦法，但現(xiàn)實的法律環(huán)境和參與途徑還不完善。一是大氣污染信息公開不到位，公眾很難清晰知道大氣現(xiàn)狀和污染成因以及污染責任主體，導致公眾很難參與環(huán)境保護和大氣污染防治；二是環(huán)境公益訴訟立法還不夠完善，環(huán)境公益訴訟的案件由檢察機關(guān)、環(huán)保部門和有關(guān)社會團體向法院提起訴訟，限定了環(huán)境公益訴訟的原告主體；三是環(huán)境保護公眾參與依舊由政府主導，公眾很難堅持住獨立立場。

3.污染違法成本低。雖然新修訂的《大氣污染防治法》法律責任條款占比接近1/4，并且進一步加大了違法行為的處罰力度，但從實際實施一年多的情況來看，其懲處力度遠不足以震懾違法主體。根據(jù)2016年11月29日《經(jīng)濟半小時》關(guān)于“關(guān)不掉的污染化工廠”報道，守法成本很高，違法成本太低，有些生產(chǎn)工藝落后的企業(yè)污染持續(xù)不斷，而且根本不治理，一直是“邊交罰款邊生產(chǎn)”。長期以來，違法成本太低一直困擾著大氣污染治理，很多違法主體為了追逐利益鋌而走險，以破壞和犧牲環(huán)境為代價換取經(jīng)濟利益，使得法律應當具備的指引、評價、預測、教育、強制功能很難實現(xiàn)[7]。

三、霧霾治理的法律途徑

（一）完善立法體系

新修訂的《大氣污染防治法》是霧霾治理最直接的法律，并以大氣環(huán)境質(zhì)量有效改善為目標。通過與新修訂的《環(huán)境保護法》相結(jié)合來看，《大氣污染防治法》仍需進一步完善。霧霾治理需要各方協(xié)調(diào)、聯(lián)防聯(lián)動，應當從民法、刑法和行政法等中尋找治理的有效方法，從而形成完備的霧霾治理立法體系。

1.確立公民環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)作為首要權(quán)利，是隨著人類社會產(chǎn)生而產(chǎn)生、發(fā)展而發(fā)展。在立法中，確立公民環(huán)境權(quán)是確立其享有和保護環(huán)境的權(quán)利。法律作為國家統(tǒng)治階級意志的集中表現(xiàn)，任何主體在違背之前必然顧忌，法律責任會讓違法者有所“收斂”。據(jù)此推斷，公民一旦擁有環(huán)境權(quán)，在其受到侵害時，能夠根據(jù)法律來主張自己的權(quán)利。通過法律來確定環(huán)境權(quán)，可以最大限度地保護環(huán)境和防治污染。筆者建議，在可持續(xù)發(fā)展理念深入人心的今天，可以在憲法中直接明確環(huán)境權(quán)相關(guān)內(nèi)容，規(guī)定公民享有環(huán)境權(quán)，以根本大法的形式指導下位法的制定和修改。同時，其他實體法和程序法也應當增加關(guān)于環(huán)境權(quán)的規(guī)定，形成完備的法律規(guī)范體系。

2.賦予公民公益訴訟權(quán)。2012 年新修訂的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！痹摲l是對環(huán)境保護立法的一大突破，確立了提起環(huán)境公益訴訟的適格主體，可以說是很大的進步，但還是有一些不足。該法條僅僅把法律規(guī)定的有關(guān)機關(guān)與組織作為環(huán)境公益訴訟的原告主體，排除了公民個人，公民個人的維權(quán)只能依照《民事訴訟法》和《侵權(quán)責任法》的規(guī)定，提起侵權(quán)損害賠償。在我國現(xiàn)行立法中，侵權(quán)人實施侵權(quán)行為導致他人損害的，被侵權(quán)人才能提起訴訟，這導致許多不利后果。假如被侵權(quán)人無能力提起訴訟，按照不告不理原則，侵權(quán)人逃避法律制裁可能性極大。環(huán)境侵權(quán)具有特殊性，間接侵害和潛伏期長是環(huán)境侵害的主要特征，依據(jù)以往的侵權(quán)理論，基本無法通過侵權(quán)法律來保護環(huán)境。因此，重構(gòu)侵權(quán)責任理論，擴大原告主體適用范圍，這里稱的原告主體不僅包括直接受害人，還應當包括社會一般公眾、社會團體、國家機關(guān)。因為環(huán)境作為一種公共物品，任何公民都是其享有主體和保護主體。原告主體的擴大，不但有利對污染者實行監(jiān)督，還有利于對行政執(zhí)法機關(guān)的違法行為或行政不作為行為進行監(jiān)督[8]。

3.配套完善其他法律制度。工業(yè)燃煤產(chǎn)生的污染物是霧霾污染的主要來源之一，對燃煤污染物進行控制，可以有效減少霧霾天氣的發(fā)生。環(huán)保部門應當建立燃煤污染物排放行政許可制度，規(guī)定污染物排放量，并重點對高污染企業(yè)和地區(qū)污染物排放量進行管控。同時，對高污染企業(yè)的開工建設(shè)過程進行監(jiān)管，強制許可其安裝節(jié)能減排凈化裝置，作為企業(yè)投入生產(chǎn)的前提條件，在源頭上控制住污染物的排放量。要想達到預期的治理目標，不僅要加強立法進行明文規(guī)定，還要從執(zhí)法上加以規(guī)制，特別是加大懲處力度。筆者建議，可以參照刑法中關(guān)于單位犯罪實施雙罰款制的規(guī)定，對違反法律法規(guī)進行超標排放大氣污染物的企業(yè)，一旦查處以后，在對企業(yè)本身進行嚴厲處罰的同時，還對直接責任人進行刑事處罰。當然，在治理工業(yè)燃煤大氣污染的同時，汽車尾氣的大氣污染治理同樣需要加大力度。一方面，對汽車尾氣排量嚴格規(guī)定，對汽車生產(chǎn)企業(yè)進行嚴格管控，超過國家規(guī)定排量的汽車不得生產(chǎn)，從源頭上進行管理；另一方面，加大力度提升油品質(zhì)量，加快燃油換代升級，從國家層面盡可能提供更清潔的能源，達到節(jié)能減排防治霧霾的目的。

（二）健全法律實施監(jiān)管機制

再完備的法律規(guī)定都需要嚴格實施，霧霾治理法律問題的根本在于執(zhí)法和守法，而最重要的是通過環(huán)保部門的行政執(zhí)法，最大限度發(fā)揮法律實施環(huán)節(jié)的效力。

1.加強法律責任內(nèi)容。加重企業(yè)違法排污的法律責任，提高違法成本，是治理好霧霾污染問題的主要方法。新修改的《大氣污染防治法》近1/4的條款規(guī)定了法律責任的內(nèi)容，較之前立法有很大改進，制定了更為嚴格的法律責任和處罰措施，更是取消了現(xiàn)行立法中關(guān)于對造成大氣污染事故企業(yè)事業(yè)單位最高不超過50萬元的上限額罰款，同時增加了“按日計罰”的規(guī)定。但需要改進是，必須嚴格對企業(yè)違法排污行為進行懲處，罰款數(shù)額應當根據(jù)企業(yè)自身的經(jīng)營狀況來確定，引入環(huán)境污染修復資金制度，在處罰時加收大氣污染修復資金，用于大氣污染治理。在完善環(huán)保部門行政執(zhí)法的同時，建議對大氣污染責任特別嚴重、屢次違法的企業(yè)和個人，引入《刑法修正案（八）》中增設(shè)的“污染環(huán)境罪”罪名，認定承擔刑事責任，并根據(jù)各地實際情況做出具體處理[9]。

2.完善污染監(jiān)測機制。筆者建議，一是建立全天候的監(jiān)測機制，全面收集、分析、掌握監(jiān)測數(shù)據(jù)；二是突出監(jiān)測重點，一定要本著實事求是的原則，重點監(jiān)測污染排放嚴重工業(yè)企業(yè)，找準大氣污染源頭；三是完善已有的監(jiān)測系統(tǒng)，改進監(jiān)測技術(shù)，運用好民間監(jiān)測力量和技術(shù)，增強監(jiān)測的水平和能力，并充分利用大數(shù)據(jù)平臺的分析優(yōu)勢來彌補技術(shù)的不足；四是擴大監(jiān)測區(qū)域和范圍，建立覆蓋全國的大氣污染監(jiān)測系統(tǒng)，尤其是要在郊區(qū)和農(nóng)村等地設(shè)立監(jiān)測點，并根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、人口居住情況等因素來規(guī)劃監(jiān)測點的設(shè)置，并對監(jiān)測結(jié)果認真分析，尤其要加強霧霾污染對公眾健康影響的分析研究，更加注重保護公眾環(huán)境和健康權(quán)益。

3.完善公眾參與機制。筆者建議，一是保障公眾充分的知情權(quán)。公眾參與到霧霾污染治理中，必須要清楚大氣污染的基本情況，企業(yè)在這個過程當中，應當積極公告企業(yè)排污情況。各地大氣環(huán)境監(jiān)測點應當及時公布大氣時時狀況和數(shù)據(jù)，可以通過網(wǎng)絡發(fā)布或手機客戶端推送等形式廣而告之，公眾可以隨時查看和了解空氣質(zhì)量狀況和空氣指數(shù)；二是建立健全環(huán)境信息公開制度。霧霾污染信息要想及時、準確地通過大眾媒體向公眾公布，應當嚴格執(zhí)行環(huán)境信息公開制度，其中要盡可能排除“商業(yè)秘密”和“國家秘密”的干擾，做到公眾應當知曉就能夠知道；三是強化法制宣傳。各級政府要通過正確的引導，傳播環(huán)保知識，增強公眾環(huán)保意識，一旦發(fā)現(xiàn)污染空氣的違法行為，主動制止或向環(huán)保部門投訴、舉報，積極維護自身權(quán)益。霧霾治理亟需公眾參與，只有如此才可能早日重見白云藍天。