厘權(quán)·曬權(quán)·監(jiān)權(quán)：廣州市治理“一把手”權(quán)力腐敗的實(shí)踐探索與啟示

郭文亮，張恩銘

(中山大學(xué) a.黨史黨建研究所;b.馬克思主義學(xué)院，廣州 510275)

厘權(quán)·曬權(quán)·監(jiān)權(quán)：廣州市治理“一把手”權(quán)力腐敗的實(shí)踐探索與啟示

郭文亮a,b，張恩銘b

(中山大學(xué) a.黨史黨建研究所;b.馬克思主義學(xué)院，廣州 510275)

領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”在廉潔政治建設(shè)中居于重要位置，承擔(dān)第一責(zé)任，發(fā)揮以上率下作用，因而加強(qiáng)對(duì)“一把手”的權(quán)力監(jiān)督歷來(lái)是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)中的重中之重。廣州市結(jié)合推進(jìn)廉潔城市建設(shè)，以法治方式厘清“一把手”用人、用錢、決策、審批等權(quán)力，通過(guò)公布權(quán)力清單曬權(quán)，監(jiān)督規(guī)范“一把手”權(quán)力運(yùn)行，為破解“一把手”權(quán)力監(jiān)督難題提供了有益借鑒?？偨Y(jié)治理“一把手”權(quán)力腐敗經(jīng)驗(yàn)，對(duì)凈化政治生態(tài)、建設(shè)廉潔政治、推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展具有重要示范與借鑒意義。

“一把手”；權(quán)力腐??；科學(xué)厘權(quán)；陽(yáng)光曬權(quán)；嚴(yán)格監(jiān)權(quán)

“一把手”權(quán)力監(jiān)督問(wèn)題，既是長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)中的一個(gè)難題，也是學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)。但在學(xué)界現(xiàn)有的“一把手”權(quán)力監(jiān)督研究中，一般性理論研究較多，而深入的實(shí)證研究薄弱，特別是對(duì)黨的十八大以來(lái)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的研究偏少。以習(xí)近平同志為核心的黨中央十分重視黨內(nèi)監(jiān)督，尤其是對(duì)“一把手”的監(jiān)督問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)“各級(jí)黨組織要多設(shè)置一些監(jiān)督‘探頭’，使“一把手”置身于黨組織、黨員、群眾監(jiān)督之下”，“上級(jí)紀(jì)委要把下級(jí)“‘把手’納入監(jiān)督重點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索及時(shí)處置”[1]。黨的十八大以來(lái)，按照黨中央和廣東省委要求，廣州市結(jié)合推進(jìn)廉潔城市建設(shè)，依照“制度+科技+文化”的思路，運(yùn)用法治思維和法治方式厘清“一把手”的用人、用錢、決策、審批等權(quán)力，公布權(quán)力清單曬權(quán)，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”的監(jiān)督，著力營(yíng)造風(fēng)清氣正和干事創(chuàng)業(yè)的政治生態(tài)環(huán)境。廣州市破解“一把手”權(quán)力監(jiān)督難題的探索，不但可以彌補(bǔ)學(xué)界研究的不足，而且對(duì)于實(shí)踐層面破解“一把手”監(jiān)督難、推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展具有重要示范和借鑒意義。

一、典型案例：“一把手”權(quán)力很任性

全面梳理黨的十八大以來(lái)廣州市查處的“一把手”權(quán)力腐敗案件，不難發(fā)現(xiàn)，一些“一把手”在權(quán)力面前很任性，不僅過(guò)去在用人和決策過(guò)程中為所欲為，甚至現(xiàn)在面對(duì)反腐敗高壓態(tài)勢(shì)，仍然頂風(fēng)違紀(jì)，不收斂、不收手，其權(quán)力任性的程度和后果令人觸目驚心。僅舉幾例，可見(jiàn)一斑。

廣州市從化區(qū)原區(qū)委書(shū)記、區(qū)人大常委會(huì)主任黃河鴻案。經(jīng)查，1999—2015年間，黃河鴻涉嫌利用職務(wù)之便為他人謀利，先后收受他人賄送人民幣100多萬(wàn)元、港幣數(shù)十萬(wàn)元以及商品房一套。特別是2010年主政從化后，“一人得道，雞犬升天”，黃河鴻把手中的權(quán)力當(dāng)作自己和親友“發(fā)家致富”的工具，讓其哥哥、侄子、大舅子等家人在當(dāng)?shù)仄髽I(yè)掛名大肆斂財(cái)；黃河鴻還熱衷于“朋友圈”“親友圈”，默許老鄉(xiāng)成為其代言人，四處行騙；與江湖兄弟互相勾結(jié)，壟斷工程；任人唯親、放任管理，培植心腹并上下勾結(jié)，在工程建設(shè)項(xiàng)目上違規(guī)操作；篤信風(fēng)水，迷信大師[2]。

廣州市城市管理委員會(huì)原主任李廷貴案。經(jīng)查，2005—2015年期間，特別是2009年10月任廣州“大城管”首位主任、書(shū)記“一把手”后，“臺(tái)上大談廉潔，臺(tái)下大肆受賄”，利用職務(wù)便利為他人承攬戶外廣告謀取利益，收受禮金和財(cái)物；“一邊大談黨性，一邊欺瞞組織”，利用職務(wù)便利違規(guī)與合伙人從事?tīng)I(yíng)利活動(dòng)，申報(bào)個(gè)人財(cái)產(chǎn)等有關(guān)事項(xiàng)隱瞞妻子的房產(chǎn)；“一邊大談為民，一邊勞民傷財(cái)”，濫用職權(quán)、失職瀆職，未經(jīng)集體決策程序，擅自同意建設(shè)“大田山生態(tài)循環(huán)園”項(xiàng)目，終至“爛尾”，給國(guó)家造成重大經(jīng)濟(jì)損失，并造成嚴(yán)重的不良社會(huì)影響；“一邊大談約束，一邊自我放縱”，在查處李廷貴案中，城管系統(tǒng)官員遭拉攏腐蝕多達(dá)28人，個(gè)人涉案金額從數(shù)千元到上百萬(wàn)元不等，十八大后仍不收斂[3]。

廣州市國(guó)營(yíng)白云農(nóng)工商聯(lián)合公司原總經(jīng)理(正處級(jí))張新華案。經(jīng)查，1998—2013年，張新華在白云公司及其下屬公司轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地使用權(quán)和合作開(kāi)發(fā)房產(chǎn)項(xiàng)目中，為相關(guān)單位、個(gè)人提供幫助，收受賄款共計(jì)人民幣450萬(wàn)元、港幣3 529萬(wàn)元；2003年后，張新華未經(jīng)上級(jí)同意，私自處理廣田公司、新雨田公司，陸續(xù)通過(guò)虛設(shè)債務(wù)、低估資產(chǎn)、主動(dòng)訴訟及和解、以物抵債等方式無(wú)償取得白云公司及其下屬公司的房產(chǎn)、地塊，進(jìn)而通過(guò)出租、轉(zhuǎn)讓獲取的利潤(rùn)以及股東集資方式，繼續(xù)侵吞白云公司及其下屬公司的房產(chǎn)、土地等國(guó)有資產(chǎn)近2.845億元。2010—2013年，張新華利用自己控制的廣田公司、新雨田公司的職務(wù)便利，為他人提供幫助，收受“好處費(fèi)”港幣3 529萬(wàn)元、人民幣450萬(wàn)元。為應(yīng)對(duì)反腐高壓態(tài)勢(shì)，張新華通過(guò)增加作案行為的“合法性”“復(fù)雜性”規(guī)避腐敗風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)關(guān)聯(lián)公司、虛構(gòu)債務(wù)、低價(jià)評(píng)估等倒賣國(guó)有資產(chǎn)的行為，多起由律師事務(wù)所律師為其策劃，并將涉案巨額資金向港澳等境外轉(zhuǎn)移[4]。

從上述典型案例來(lái)看，廣州市“一把手”權(quán)力腐敗現(xiàn)象的成因，既有腐敗生成的普遍性因素，亦有“一把手”權(quán)力任性的個(gè)性因素。綜合起來(lái)看，主要有以下三個(gè)方面的因素：

(一)高度集權(quán)

從根本上看，“一把手”腐敗的深層次原因在于掌握著過(guò)多過(guò)大的權(quán)力，而且是高度集中地行使權(quán)力。權(quán)力本身具有雙重性，既能夠完成權(quán)力所有者(人民)期待的目標(biāo)，也可能造成權(quán)力使用者(官員)以權(quán)謀私。實(shí)踐表明，權(quán)力越多越大，就越容易出現(xiàn)“燈下黑”[5]。早在18世紀(jì)的啟蒙運(yùn)動(dòng)時(shí)期，法國(guó)思想家孟德斯鳩就指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵6]由于各種主客觀原因，在當(dāng)代中國(guó)政治體制中，權(quán)力高度集中的問(wèn)題始終沒(méi)有得到根本解決。正如鄧小平曾指出的：“在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書(shū)記，特別是集中于第一書(shū)記，什么事都要第一書(shū)記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。全國(guó)各級(jí)都不同程度地存在這個(gè)問(wèn)題?！盵7]328-329“一把手”的權(quán)力往往處于一個(gè)地區(qū)、一個(gè)部門權(quán)力結(jié)構(gòu)的最高層次、最核心位置，具有權(quán)力高度集中、邊界模糊、運(yùn)行封閉以及權(quán)責(zé)脫節(jié)等四個(gè)方面特征。權(quán)力高度集中后，一些“一把手”往往利用手中的決策主導(dǎo)權(quán)，凌駕于班子集體之上，大搞一言堂，甚至一手遮天，從而影響權(quán)力的規(guī)范行使，造成權(quán)力腐敗。

(二)暗箱操作

“一把手”權(quán)力腐敗現(xiàn)象還與權(quán)力運(yùn)行不透明、權(quán)力職責(zé)不清有關(guān)。長(zhǎng)期以來(lái)，在我國(guó)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中，“缺少嚴(yán)格的從上而下的行政法規(guī)和個(gè)人負(fù)責(zé)制，缺少對(duì)于每個(gè)機(jī)關(guān)乃至每個(gè)人的職責(zé)權(quán)限的嚴(yán)格明確的規(guī)定”[7]328?！耙话咽帧钡臋?quán)限如何設(shè)置、權(quán)力運(yùn)行程序如何規(guī)范、民主集中制在領(lǐng)導(dǎo)班子中如何操作等制度，大多只有原則性的規(guī)定，而缺少具有可操作性的具體細(xì)則，在涉及關(guān)鍵決策的過(guò)程，權(quán)力的行使、步驟、程序等，公開(kāi)性不足，公眾參與度不高，自由裁量權(quán)過(guò)大，容易給“一把手”留下暗箱操作的空間。特別是工程建設(shè)領(lǐng)域案件中，“一把手”涉案比例相當(dāng)高。在工程前期立項(xiàng)、單位資質(zhì)使用、工程競(jìng)標(biāo)發(fā)包、工程監(jiān)理建設(shè)、工程款結(jié)算等關(guān)鍵環(huán)節(jié)中，作為決策者的“一把手”能起決定性作用，其權(quán)力吸引著施工企業(yè)不惜代價(jià)拉攏，也為權(quán)錢交易、以權(quán)謀私留下足夠的空間。一些逐利的企業(yè)老板千方百計(jì)地接近、圍獵決策權(quán)集中的“一把手”及其家人親屬、身邊工作人員等，從而使“一把手”在一些權(quán)力行使不規(guī)范、自由裁量權(quán)過(guò)大的環(huán)節(jié)上暗箱操作，干擾公共資源配置的正常秩序，為自己親屬和特定關(guān)系人謀取利益、大發(fā)不義之財(cái)。

(三)難以監(jiān)督

從某種意義上說(shuō)，權(quán)力本身具有腐蝕性，而缺少監(jiān)督的權(quán)力更是容易滋生腐敗。英國(guó)歷史學(xué)家阿克頓勛爵有句名言：“權(quán)力傾向于腐敗，絕對(duì)的權(quán)力傾向于絕對(duì)的腐敗。”[8]從廣州市查處的“一把手”腐敗案件情況看，“一把手”腐敗都與權(quán)力制約監(jiān)督不力有關(guān)。權(quán)力只要不受監(jiān)督和制約，就可能會(huì)被濫用，容易導(dǎo)致腐敗。過(guò)去，“一把手”權(quán)力腐敗之所以比較嚴(yán)重，從宏觀上來(lái)看，主要是因?yàn)楝F(xiàn)行的監(jiān)督體制沒(méi)有科學(xué)解決監(jiān)督機(jī)構(gòu)必要的獨(dú)立性與權(quán)威性，即監(jiān)督者既要監(jiān)督“一把手”，又要接受“一把手”的領(lǐng)導(dǎo)，這種尷尬局面導(dǎo)致權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)有心無(wú)力，難以監(jiān)督權(quán)力任性的“一把手”，從而導(dǎo)致“黨內(nèi)監(jiān)督制度不健全、覆蓋不到位、責(zé)任不明晰、執(zhí)行不力等問(wèn)題”[9]。從微觀來(lái)看，主要表現(xiàn)在：一是監(jiān)督責(zé)任不實(shí)。目前，對(duì)“一把手”職責(zé)的規(guī)定，往往是“主持全面工作”，具體能做什么、什么不能做，責(zé)任不具體、邊界不明晰，容易導(dǎo)致“副職分管、正職監(jiān)管、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策”的制約機(jī)制失靈，使“一把手”游離于監(jiān)督之外。紀(jì)委對(duì)因?yàn)樨瀼芈鋵?shí)“兩個(gè)責(zé)任”不到位、管黨治黨寬松軟，導(dǎo)致本轄區(qū)、本系統(tǒng)發(fā)生區(qū)域性、系統(tǒng)性嚴(yán)重違紀(jì)違法案件的，或因?yàn)榘l(fā)現(xiàn)重大腐敗問(wèn)題而沒(méi)有及時(shí)制止、查處和報(bào)告的，多追究當(dāng)事人的責(zé)任，很少追究“一把手”的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。二是監(jiān)督鏈條不全。紀(jì)委對(duì)“一把手”的監(jiān)督主要集中在懲治性的事后監(jiān)督，而預(yù)防性的事前、事中監(jiān)督比較薄弱，加上有的紀(jì)委機(jī)構(gòu)不健全，監(jiān)督責(zé)任發(fā)揮不夠，以至常常出現(xiàn)今天是“好干部”、明天是“階下囚”的現(xiàn)象。三是監(jiān)督渠道不暢。上級(jí)監(jiān)督雖有效，但疏于監(jiān)督、松于監(jiān)督；同級(jí)監(jiān)督雖直接，但不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督；干部群眾監(jiān)督雖廣泛，但對(duì)一些“一把手”濫用手中權(quán)力的隱蔽行為無(wú)力監(jiān)督、無(wú)法監(jiān)督。

二、重要舉措：標(biāo)本兼治“一把手”權(quán)力腐敗頑疾

當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)體制變革、社會(huì)矛盾凸顯、利益格局調(diào)整、思想觀念變化的轉(zhuǎn)型時(shí)期，反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)已形成并鞏固發(fā)展，但黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)仍然呈現(xiàn)出成效明顯與問(wèn)題突出并存，防治力度加大和腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)并存，群眾對(duì)反腐敗期望值不斷上升和腐敗現(xiàn)象短期內(nèi)難以根治并存的總體態(tài)勢(shì)。廣州市作為改革開(kāi)放的前沿陣地，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革早。尤其是經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期保持高速發(fā)展，腐敗誘因大大增多，權(quán)力與利益勾結(jié)，權(quán)力利益化、利益權(quán)力化傾向比較明顯，一些領(lǐng)域的“一把手”權(quán)力任性與權(quán)力腐敗成為久治難愈的頑疾。為了徹底根治“一把手”權(quán)力任性與腐敗的頑疾，廣州市秉持標(biāo)本兼治的理念，大膽探索，勇于創(chuàng)新，推出一系列行之有效的重要舉措，初步遏制了“一把手”權(quán)力任性與腐敗蔓延的勢(shì)頭。

(一)推行各轄區(qū)黨委主要負(fù)責(zé)人和市級(jí)黨委、政府所屬部門、單位黨組織主要負(fù)責(zé)人“述責(zé)、述德、述廉”(以下簡(jiǎn)稱“三述”)制度

從2014年起，在每年市紀(jì)委全會(huì)期間，安排數(shù)名市各轄區(qū)、市直部門、市屬高校和市管企業(yè)“一把手”向紀(jì)委全會(huì)述責(zé)、述廉、述德，每人15分鐘，至今已有27個(gè)單位的黨委(黨工委、黨組)主要負(fù)責(zé)同志在市紀(jì)委全會(huì)上“三述”；組織市紀(jì)委委員和市特邀監(jiān)察員、市政風(fēng)行風(fēng)督察員、廉潔廣州建設(shè)人民觀察員代表對(duì)“三述”同志進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)提問(wèn)；組織市紀(jì)委委員和市特邀監(jiān)察員、市政風(fēng)行風(fēng)督察員、廉潔廣州建設(shè)人民觀察員代表進(jìn)行書(shū)面評(píng)議；由市黨廉辦匯總活動(dòng)情況和測(cè)評(píng)結(jié)果，形成書(shū)面報(bào)告報(bào)市委，同時(shí)抄送市委組織部，作為“一把手”交流輪崗、選拔使用的重要依據(jù)；由市紀(jì)委負(fù)責(zé)同志對(duì)問(wèn)題反映突出、評(píng)價(jià)“滿意率”較低的“一把手”進(jìn)行約談，督促整改[10]。從2017年起，廣州市紀(jì)委在“三述”內(nèi)容設(shè)定上，要求參加“三述”的“一把手”結(jié)合本單位、本系統(tǒng)信訪舉報(bào)、巡視巡察和紀(jì)律審查掌握的黨風(fēng)廉政問(wèn)題進(jìn)行述職，同時(shí)報(bào)告包括個(gè)人有關(guān)重要事項(xiàng)和被組織談話、函詢的情況；在“三述”的程序上，市紀(jì)委要求“一把手”在“三述”前，應(yīng)將“三述”報(bào)告在其所在單位一定范圍公開(kāi)，并組織市紀(jì)委委員到準(zhǔn)備參加“三述”同志的所在單位聽(tīng)取、收集干部群眾意見(jiàn)并向“一把手”反饋，意見(jiàn)整改落實(shí)情況作為“三述”評(píng)議重要標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐證明，“三述”制度有利于進(jìn)一步推動(dòng)“一把手”落實(shí)全面從嚴(yán)治黨第一責(zé)任，規(guī)范黨內(nèi)政治生活，形成以上率下、自覺(jué)接受監(jiān)督的良好政治氛圍。

(二)推行《廣州市落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任約談“一把手”制度》

從2016年起，該制度對(duì)約談內(nèi)容的界定、約談主體和對(duì)象、約談工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、約談?lì)愋秃颓樾?、約談工作程序、約談結(jié)果運(yùn)用、約談紀(jì)律等做出明確規(guī)定。約談“一把手”的主要做法包括：一是由市紀(jì)委提出約談建議名單，建議名單主要根據(jù)群眾信訪反映、巡察、審計(jì)、紀(jì)律審查和黨風(fēng)廉政建設(shè)檢查考核等綜合情況，從市轄各區(qū)、市直部門、市屬高校和市屬國(guó)企中存在一定問(wèn)題但情節(jié)輕微、未達(dá)到組織處理或黨紀(jì)政紀(jì)處分的“一把手”，或者從市轄各區(qū)、市直部門、市屬高校和市屬國(guó)企普遍存在一定問(wèn)題，產(chǎn)生一定不良影響，但情節(jié)輕微、未達(dá)到改組或予以解散的黨組織中建議產(chǎn)生；二是由市委書(shū)記、市紀(jì)委書(shū)記進(jìn)行約談，必要時(shí)請(qǐng)市委組織部部長(zhǎng)參加；三是由約談對(duì)象負(fù)責(zé)整改，整改情況必須在當(dāng)年度所在單位黨組織民主生活會(huì)上對(duì)照檢查，并納入個(gè)人年度“三述”報(bào)告；四市紀(jì)委負(fù)責(zé)將約談材料抄送市委組織部備案，作為干部選拔任用、評(píng)優(yōu)評(píng)先的重要參考[11]。值得注意的是，該制度所定位的約談，既不同于常規(guī)意義上的調(diào)研約談、信訪約談和任職約談，也不同于普通的單位內(nèi)部或系統(tǒng)內(nèi)的誡勉約談，而是指上級(jí)黨委、紀(jì)委主要負(fù)責(zé)人以問(wèn)題為導(dǎo)向，對(duì)下級(jí)黨政“一把手”，以及下級(jí)黨委(黨工委、黨組)領(lǐng)導(dǎo)班子，采取談話的方式進(jìn)行教育提醒，并督促糾正的一種監(jiān)督措施。

(三)出臺(tái)“一把手”監(jiān)督十項(xiàng)措施

從2017年2月起，廣州市依照推動(dòng)“一把手”監(jiān)督“一把手”、突出重點(diǎn)監(jiān)督“一把手”、關(guān)口前移監(jiān)督“一把手”、創(chuàng)新方法監(jiān)督“一把手”的思路，進(jìn)一步從制定公開(kāi)權(quán)力清單、落實(shí)選人用人責(zé)任、健全違規(guī)干預(yù)插手有關(guān)事項(xiàng)記錄、公開(kāi)個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)、加強(qiáng)巡察和派駐監(jiān)督、實(shí)行問(wèn)題直報(bào)等十項(xiàng)舉措，規(guī)范“一把手”的監(jiān)督，建立完善主體責(zé)任約談“一把手”工作機(jī)制。該機(jī)制要求各單位黨組織主要負(fù)責(zé)人定期就下級(jí)單位“一把手”履行主體責(zé)任、廉潔自律等情況進(jìn)行談話提醒，推動(dòng)“一把手”監(jiān)督“一把手”；將“一把手”作為巡察、派駐監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象，建立“一把手”巡察檔案和“一把手”涉嫌違紀(jì)問(wèn)題線索的快速核查制度，加強(qiáng)對(duì)“一把手”的巡察監(jiān)督和派駐監(jiān)督；建立“一把手”違規(guī)干預(yù)、插手有關(guān)事項(xiàng)記錄制度等措施，在選人用人、工程建設(shè)、執(zhí)紀(jì)執(zhí)法、司法活動(dòng)等重點(diǎn)問(wèn)題和領(lǐng)域上監(jiān)督“一把手”；采取公布“一把手”權(quán)力清單、公開(kāi)“一把手”個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)、提高民主生活會(huì)質(zhì)量等措施，明確“一把手”權(quán)力內(nèi)容、邊界、行使方式和程序，發(fā)揚(yáng)民主、推行黨務(wù)政務(wù)公開(kāi)，讓“一把手”權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，推動(dòng)關(guān)口前移監(jiān)督“一把手”。該機(jī)制還對(duì)“一把手”決策權(quán)進(jìn)行規(guī)范，要求對(duì)涉及“三重一大”決策事項(xiàng)必須集體研究，“一把手”不能以現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)、招商引資會(huì)、文件圈閱等形式?jīng)Q定；黨委(黨組)會(huì)議集體研究工作，黨委其他班子成員應(yīng)明確表達(dá)意見(jiàn)，“一把手”應(yīng)末位表態(tài)；對(duì)班子成員和“一把手”的意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)形成會(huì)議紀(jì)要。此外，該機(jī)制還對(duì)貫徹民主集中制度的細(xì)節(jié)做出具體規(guī)定，體現(xiàn)了以問(wèn)題為導(dǎo)向的制度建設(shè)價(jià)值取向。

黨的十八大以來(lái)，廣州市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)保持懲治腐敗的高壓態(tài)勢(shì)，堅(jiān)決查處了一批“一把手”權(quán)力腐敗案件。2012年至2016年11月，廣州市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案4332件4405人。其中，市管干部124件124人，處級(jí)以上干部730件734人[12]。廣州市共被立案查處市、區(qū)、鎮(zhèn)(街)等三級(jí)黨政機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位的“一把手”165人，其中，市管“一把手”違紀(jì)案件38件38人，涉案“一把手”九成違反廉潔自律[13]。廣州大力度地查處“一把手”違紀(jì)案件情況，有效地震懾了“一把手”權(quán)力任性的心理與行為，初步遏制住“一把手”權(quán)力腐敗蔓延的勢(shì)頭。

三、深刻啟迪：厘權(quán)、曬權(quán)、監(jiān)權(quán)三位一體有效約束“一把手”權(quán)力任性

權(quán)力腐敗緣自權(quán)力任性，權(quán)力任性緣自權(quán)力缺乏約束。有鑒于此，黨的十八大以來(lái)，廣州市根據(jù)黨中央和省委全面從嚴(yán)治黨的決策部署，重點(diǎn)落實(shí)“抓一把手”和“一把手抓”，并著力從科學(xué)厘權(quán)、陽(yáng)光曬權(quán)和嚴(yán)格監(jiān)權(quán)等三個(gè)維度全面推進(jìn)廉潔廣州建設(shè)，深度破解“一把手”高度集權(quán)、暗箱操作、難以監(jiān)督難題，為今后各地進(jìn)一步治理“一把手”權(quán)力腐敗提供了重要樣本與深刻啟示。

(一)科學(xué)厘權(quán)：明確權(quán)力邊界

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流暢。完善黨務(wù)、政務(wù)和各領(lǐng)域辦事公開(kāi)制度，推進(jìn)決策公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)。黨的十八屆六中全會(huì)進(jìn)一步要求，實(shí)行權(quán)力清單制度，公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程和結(jié)果，改革完善用權(quán)機(jī)制，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。因此，科學(xué)厘清“一把手”的權(quán)力清單，明確“一把手”擁有權(quán)力的數(shù)量、規(guī)模和邊界，既有利于“一把手”依法行使職權(quán)，又有利于接受黨組織和干部群眾的監(jiān)督。在宏觀層面上，廣州注重頂層設(shè)計(jì)，著手起草《廣州市預(yù)防職務(wù)犯罪條例》，在全國(guó)率先探索開(kāi)展廉潔廣州建設(shè)立法工作；結(jié)合貫徹《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》關(guān)于黨的地方委員會(huì)應(yīng)當(dāng)建立職責(zé)清單制度的要求，及時(shí)修改完善了“兩個(gè)責(zé)任清單”，進(jìn)一步明確了黨組織主要負(fù)責(zé)人7項(xiàng)責(zé)任清單。在中觀層面上，制定實(shí)施《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)“一把手”監(jiān)督的十項(xiàng)措施》，明確要求建立“一把手”權(quán)力清單，并需在一定范圍內(nèi)公開(kāi)，接受干部群眾監(jiān)督；制定實(shí)施《關(guān)于強(qiáng)化落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”責(zé)任追究工作的意見(jiàn)(試行)》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)黨政機(jī)關(guān)工作人員問(wèn)責(zé)工作的意見(jiàn)》等制度，明確黨委是責(zé)任追究的決定機(jī)關(guān)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是責(zé)任追究的實(shí)施主體，并分清領(lǐng)導(dǎo)班子的集體責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人責(zé)任以及主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，對(duì)出現(xiàn)區(qū)域性、系統(tǒng)性腐敗案件等六種情形的地區(qū)、部門和單位，開(kāi)展“一案雙查”，即既要查清相關(guān)責(zé)任人涉嫌違紀(jì)違法問(wèn)題，又要查清相關(guān)黨委、紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”的情況。對(duì)需要追究責(zé)任的，及時(shí)啟動(dòng)責(zé)任追究程序。在微觀層面上，廣州市實(shí)施分權(quán)，限定“一把手”不能直接分管人事、財(cái)務(wù)、物資采購(gòu)、工程項(xiàng)目建設(shè)和行政審批事項(xiàng)等，對(duì)不落實(shí)的進(jìn)行通報(bào)，限期整改；實(shí)行確權(quán)，細(xì)分“一把手”在貫徹執(zhí)行權(quán)、決策拍板權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)、審批把關(guān)權(quán)、選人用人權(quán)、紀(jì)律處分權(quán)等權(quán)力中的具體責(zé)任清單；注重微觀配套，在廣州市深入開(kāi)展廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作，推動(dòng)各單位新建、修改反腐敗規(guī)章制度4 000多項(xiàng)，初步形成上下銜接、實(shí)體和程序配套的法規(guī)制度體系框架。并制定實(shí)施《廣州市開(kāi)展制度廉潔性評(píng)估工作實(shí)施意見(jiàn)》，以規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、防止利益沖突、防控廉政風(fēng)險(xiǎn)為重點(diǎn)，對(duì)已出臺(tái)實(shí)施的和正在起草制定的制度進(jìn)行“廉政體檢”，讓“帶病上崗”“超期服役”的制度“退役下崗”“加工回爐”，防止產(chǎn)生“問(wèn)題文件”和“制度腐敗”。

(二)陽(yáng)光曬權(quán)：讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行

“陽(yáng)光是最好的防腐劑”[14]。注重黨務(wù)政務(wù)公開(kāi)，積極構(gòu)建不能腐的防范機(jī)制。2013年，廣州市成為全國(guó)首個(gè)“曬出”權(quán)力清單的城市，全市共清理公布行政權(quán)力4 792項(xiàng)，其中，包含行政審批職權(quán)387項(xiàng)，行政處罰職權(quán)3 130項(xiàng)，并通過(guò)政府門戶網(wǎng)站等渠道接受社會(huì)監(jiān)督。2013年以來(lái)，廣州市先后制訂《廣州市規(guī)范行政權(quán)力公開(kāi)運(yùn)行總體方案》和權(quán)力清理、權(quán)力公開(kāi)、權(quán)力監(jiān)督等三個(gè)配套工作方案，以及兩個(gè)進(jìn)一步深化工作的指導(dǎo)意見(jiàn)，形成規(guī)范行政權(quán)力公開(kāi)運(yùn)行“1+3+2”工作模式，在全國(guó)率先建立并曬出行政權(quán)力清單，實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行結(jié)果在線查詢。開(kāi)設(shè)“廣州市規(guī)范行政權(quán)力公開(kāi)運(yùn)行”專欄，作為全市統(tǒng)一的行政權(quán)力公開(kāi)平臺(tái)，相關(guān)職權(quán)目錄都可以在這一平臺(tái)直接查詢；建立網(wǎng)上權(quán)力運(yùn)行管理平臺(tái)，對(duì)市、區(qū)兩級(jí)行政職權(quán)事項(xiàng)的新增、變更、刪除、合并、取消等信息進(jìn)行動(dòng)態(tài)、規(guī)范化管理，集中在市、區(qū)的網(wǎng)辦大廳公開(kāi)；開(kāi)通行政權(quán)力清單微信查詢，市民可以通過(guò)微信公眾平臺(tái)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力清單的在線查詢，行政相對(duì)人也可隨時(shí)查詢與自己有關(guān)的行政執(zhí)法結(jié)果。

(三)嚴(yán)格監(jiān)權(quán)：把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里

馬克思曾把國(guó)家公職人員比作人民群眾“可以隨時(shí)罷免的勤務(wù)員”，并且“總是在公眾監(jiān)督之下進(jìn)行工作”[15]。要真正有效治理“一把手”權(quán)力腐敗，就必須按照馬克思所說(shuō)的，讓掌權(quán)者時(shí)刻處于授權(quán)者的嚴(yán)格監(jiān)督之下。而要解決對(duì)“一把手”的權(quán)力監(jiān)督，就必須從根本上解決主體責(zé)任缺失、監(jiān)督責(zé)任缺位、管黨治黨寬松軟的問(wèn)題，把強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督作為黨的建設(shè)重要基礎(chǔ)性工程[9]。在強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督方面，一是推動(dòng)“一把手”落實(shí)主體責(zé)任、紀(jì)委落實(shí)監(jiān)督責(zé)任。制定實(shí)施落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任的意見(jiàn)，配套制定相應(yīng)的指導(dǎo)意見(jiàn)及責(zé)任追究意見(jiàn)，重點(diǎn)抓好下級(jí)黨委主要負(fù)責(zé)同志向上級(jí)紀(jì)委全會(huì)開(kāi)展“三述”“兩個(gè)責(zé)任”清單梳理、“兩個(gè)責(zé)任”責(zé)任追究等工作。制定實(shí)施紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)作區(qū)工作制度，增強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)能力。二是創(chuàng)新監(jiān)督執(zhí)紀(jì)體制機(jī)制。2016年，廣州市建立市委巡察體制，設(shè)置“一辦五組”，著手對(duì)122個(gè)市直黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的巡察全覆蓋，并已完成30個(gè)市直單位的常規(guī)巡察和11個(gè)區(qū)級(jí)、35鎮(zhèn)級(jí)的換屆風(fēng)氣專項(xiàng)巡察。2012年，在全國(guó)副省級(jí)城市率先設(shè)立兩個(gè)正局級(jí)的市屬國(guó)企派駐巡察組，對(duì)市屬國(guó)有企業(yè)開(kāi)展巡察，至今實(shí)現(xiàn)了對(duì)全市41家國(guó)有企業(yè)和企業(yè)化管理的事業(yè)單位的全覆蓋巡察，查處市管企業(yè)副職以上領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法案件36件36人，其中，“一把手”10人；按照單獨(dú)派駐和綜合派駐相結(jié)合的思路，新組建36家派駐機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對(duì)全市115家市一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐監(jiān)督全覆蓋，制定派駐機(jī)構(gòu)職責(zé)清單，將派駐機(jī)構(gòu)工作職責(zé)細(xì)化為8個(gè)方面36項(xiàng)，要求派駐機(jī)構(gòu)發(fā)揮“派”的權(quán)威和“駐”的優(yōu)勢(shì)，緊緊盯住駐在單位“關(guān)鍵少數(shù)”加強(qiáng)監(jiān)督。市紀(jì)委加強(qiáng)對(duì)各派駐機(jī)構(gòu)的考核，并對(duì)零辦案的派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談。三是積極構(gòu)建智能監(jiān)督預(yù)防腐敗機(jī)制。按照“權(quán)力制度嚴(yán)密化、權(quán)力運(yùn)行電子化、權(quán)力監(jiān)督智能化”的工作思路，廣州市紀(jì)委在全國(guó)率先成立智能監(jiān)察室，相繼建成廉政風(fēng)險(xiǎn)防控智能化系統(tǒng)，研發(fā)運(yùn)行行政執(zhí)法電子監(jiān)察系統(tǒng)、國(guó)有企業(yè)“三重一大”決策電子監(jiān)察系統(tǒng)、公車使用管理信息系統(tǒng)等智能監(jiān)督平臺(tái)。四是推動(dòng)公共服務(wù)廉潔化。2013年，在全國(guó)率先把公共服務(wù)廉潔化作為廉潔廣州建設(shè)的切入點(diǎn)和突破口，共選取與民生密切相關(guān)的教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)保、市政、規(guī)劃、工商、司法、供水、供氣、供電、公共交通、通信、金融服務(wù)、有線電視等35個(gè)單位開(kāi)展公共服務(wù)廉潔化工作，使公共服務(wù)廉潔化形成具體的政策框架體系。出臺(tái)《廣州市公共服務(wù)廉潔化測(cè)評(píng)指標(biāo)體系》，探索建立調(diào)研督導(dǎo)、年度點(diǎn)評(píng)、月報(bào)倒排、測(cè)評(píng)考核等工作方法，推動(dòng)形成課題式設(shè)計(jì)、項(xiàng)目式管理、工程式推進(jìn)、臺(tái)賬式督辦、績(jī)效式考核的工作機(jī)制。五是加強(qiáng)廉潔文化和領(lǐng)導(dǎo)干部家風(fēng)建設(shè)。通過(guò)開(kāi)展紀(jì)律教育學(xué)習(xí)月活動(dòng)、黨紀(jì)政紀(jì)法紀(jì)培訓(xùn)班等形式，重點(diǎn)選擇發(fā)生在“一把手”身邊的、熟悉的反面典型，剖析大案要案，專門組織參觀省反腐倡廉教育基地，安排服刑人員現(xiàn)身說(shuō)法，提醒“一把手”慎用權(quán)、用好權(quán)。同時(shí)，在全國(guó)率先出臺(tái)《廣州市委關(guān)于加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部家風(fēng)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，把家風(fēng)建設(shè)納入領(lǐng)導(dǎo)干部年度民主生活會(huì)、專題組織生活會(huì)和民主評(píng)議黨員工作。

眾所周知，由于“一把手”地位的特殊性和重要性，治理“一把手”權(quán)力腐敗是當(dāng)前反腐敗斗爭(zhēng)的重中之重和難中之難。廣州市的探索雖然做出可貴的嘗試，取得一些值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)，但只是拉開(kāi)治理“一把手”權(quán)力腐敗的序幕，許多涉及權(quán)力配置和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制上的深層次問(wèn)題，還有待于理論界和一線反腐工作者共同努力，進(jìn)一步深入探索出一套既有普遍意義又有地方特色的預(yù)防和治理“一把手”權(quán)力腐敗的制度機(jī)制，以便從根本上營(yíng)造風(fēng)清氣正、和諧發(fā)展的政治生態(tài)環(huán)境。

[1] 習(xí)近平.在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話[N].人民日?qǐng)?bào)，2016-05-03.

[2] 廣州市紀(jì)委深度剖析從化原區(qū)委書(shū)記黃河鴻違紀(jì)違法案[N].廣州日?qǐng)?bào)，2016-08-16.

[3] 起底“兩面人”李廷貴——廣州市紀(jì)委深度剖析市城管委原主任李廷貴違紀(jì)違法案[N].廣州日?qǐng)?bào)，2016-09-16.

[4] 靖力，鐘亞雅.聚焦廣州“第一貪”張新華：認(rèn)為自己不至于被判死刑[N].檢察日?qǐng)?bào)，2016-12-16.

[5] 習(xí)近平.在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話[N].人民日?qǐng)?bào)，2016-05-03.

[6] [法]孟德斯鳩.論法的精神：上[M].張雁深，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，1993：155.

[7] 鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[8] [英]阿克頓.自由與權(quán)力[M].侯健，等，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，2001：342.

[9] 習(xí)近平.關(guān)于《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的說(shuō)明[N].人民日?qǐng)?bào)，2016-11-03.

[10] 廣州市紀(jì)委.8位黨組織“一把手”向廣州市紀(jì)委全會(huì)述責(zé)述廉述德[N].廣州日?qǐng)?bào)，2016-03-03.

[11] 廉潔廣州舉辦首場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)布會(huì) 實(shí)施“一把手”約談制度[N].廣州日?qǐng)?bào)，2016-03-22.

[12] 廣州市紀(jì)委.廉潔廣州建設(shè)2017年3月份網(wǎng)絡(luò)發(fā)布會(huì)通報(bào)[N].廣州日?qǐng)?bào)，2017-03-21.

[13] 廣州市紀(jì)委.把紀(jì)律挺在前面[N].廣州日?qǐng)?bào)，2016-12-23.

[14] 十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編：上[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014：720.

[15] 馬克思恩格斯文集：第3卷[M].北京：人民出版社，2009：196.

〔責(zé)任編輯：劉建明〕

2017-08-23

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“構(gòu)建科學(xué)有效制約權(quán)力運(yùn)行的保障機(jī)制、防范機(jī)制和懲戒機(jī)制研究”(13AZD007)階段性成果

郭文亮(1953—)，男，湖南常寧人，所長(zhǎng)，教授，博士研究生導(dǎo)師，從事黨史黨建研究；張恩銘(1973—)，男，安徽天長(zhǎng)人，博士研究生，廣州市紀(jì)委派駐市公安局紀(jì)檢組副組長(zhǎng)，從事馬克思主義中國(guó)化研究。

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1000-8594(2017)06-0115-06