關于立法協(xié)商的實踐探索

于 力張海英

（1.中共葫蘆島市委黨校 遼寧 葫蘆島 125000 2.遼寧省社會主義學院 遼寧 沈陽 110032）

關于立法協(xié)商的實踐探索

于 力1張海英2

（1.中共葫蘆島市委黨校 遼寧 葫蘆島 125000 2.遼寧省社會主義學院 遼寧 沈陽 110032）

立法協(xié)商是立法過程中廣納建言的一種民主形式，也是推進社會主義協(xié)商民主的重要載體。從地方立法協(xié)商實踐看，存在立法協(xié)商主體作用發(fā)揮不到位、立法信息公開程度低和協(xié)商參與機制不健全等問題。構建立法協(xié)商制度應重點構建立法信息公開機制、立法協(xié)商辯論機制、立法協(xié)商反饋機制。

立法協(xié)商；實踐；探索

立法協(xié)商是立法過程中廣納建言的一種民主形式，也是推進社會主義協(xié)商民主的重要載體。在立法過程中，平等主體廣泛參與、公開協(xié)商與互動，并且積極反饋協(xié)商結果。立法過程中的協(xié)商，對于拓寬公民參與立法的渠道、保障平等自由參與權利、推進科學立法與民主立法、確保法律法規(guī)的有效實施，都具有重大而深遠的意義。

一、地方立法協(xié)商的探索

目前，我國的立法協(xié)商實踐已經(jīng)在各地逐步鋪開，幾乎所有的大城市以及一些中小地級城市都開展了形式多樣的立法協(xié)商。不過，在頂層設計缺乏的情況下，實踐探索中積累成功經(jīng)驗的同時也暴露了諸多問題。

（一）立法協(xié)商主體作用發(fā)揮不到位

第一，人大主導立法協(xié)商地位不明晰?，F(xiàn)行制度下，人大作為立法機關在立法協(xié)商中的主導地位不明確，發(fā)揮作用也不到位。十八屆四中全會提到“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制”，而立法協(xié)商屬于立法活動的一部分，應當由人大來主導。也就是說，立法協(xié)商程序的啟動、各參與主體工作的協(xié)調(diào)、最終的審議和決定權等都屬于人大或其常委會。當前的立法協(xié)商實踐呈現(xiàn)一定的隨意性。從相關媒體報道看，政協(xié)的有關專門委員會和政協(xié)委員成為了立法協(xié)商的主角，甚至一些參加人民政協(xié)的各有關單位、界別、個人的話語協(xié)商權被政協(xié)統(tǒng)一代表了，立法協(xié)商到頭了來呈現(xiàn)出人大和政協(xié)二者的協(xié)商局面，這不進不能滿足民主立法的本質(zhì)需求，也不符合法律的規(guī)定，更不符合我國政治運行的特點和規(guī)則，難以保證立法協(xié)商有序有效的進行。

第二，立法協(xié)商主體的廣泛參與有利于增強立法的科學性和民主性?？墒?，當前的立法協(xié)商實踐中，協(xié)商參與主體有限，并且參與的積極性不高。現(xiàn)行制度將主體過多的限定在人大與政協(xié)社法委、政府法制辦與政協(xié)社法委之間；將立法協(xié)商公眾參加者定位為是立法咨詢專家，相關領域的專家學者、實務工作者等。而普通公眾在立法協(xié)商中的參與很少，普通公眾參與立法協(xié)商還處于初級階段。

協(xié)商參與主體的積極性不高體現(xiàn)在：法律草案公布后，立法協(xié)商遭遇冷遇、少有人問津。葫蘆島市人大制定《水源地保護條例》，出現(xiàn)只有一名網(wǎng)友回復意見的尷尬情形。部分立法咨詢專家也存在被動參與甚至是怠于履行義務的情況。此外，立法協(xié)商主體對意見是否被采納毫不知情，也在某種程度降低了協(xié)商主體參與的積極性。

（三）立法協(xié)商信息公開程度低

社會公眾只有獲知了立法的相關信息，才可能去構思意見、發(fā)表建議，才能有立法過程中的協(xié)商?？墒悄壳?，從立法協(xié)商的內(nèi)在要求講，立法信息的公開還有很大的提升空間。

首先，立法文件的文本公開范圍有限。目前除了法律草案所涉及的立法信息較為全面外，行政法規(guī)、地方性法規(guī)立法時公布的文件一般只有法規(guī)草案，而其他相關的起草說明、修訂說明等并未予以公布。

其次，立法討論的過程公開范圍有限。從規(guī)定層面講，就法規(guī)草案涉及人民群眾切身利益的內(nèi)容或者是普遍關注的內(nèi)容申請旁聽，在大部分地區(qū)都能找到制度上依據(jù)。但是，實際參與到旁聽的人數(shù)是非常有限的，甚至根本沒有人參與立法旁聽。

此外，立法審議結果的公開范圍有限。立法審議后，大部分地區(qū)并未對結果公開。即使有公開的，審議結果公開的范圍也是非常有限的。

（四）協(xié)商參與機制不健全

立法過程中，協(xié)商主體自由的對話、辯論、說服，有了“你來我往”，才能形成協(xié)商的局面。目前，立法機關與協(xié)商主體之間缺少保障充分溝通、互動和協(xié)商的運行機制。而立法協(xié)商參與機制的不健全主要表現(xiàn)為辯論和反饋機制的不完善上。

從嚴格意義上講，目前的立法協(xié)商實踐很多不是立法協(xié)商，只是公眾參與，相當于立法咨詢。因為，當前的立法協(xié)商中，更多的體現(xiàn)為：立法機關聽取意見，其他參與者提供意見和建議，缺少協(xié)商主體的“據(jù)理力爭”，缺少立法觀點的碰撞、辯論和博弈。這種局面阻卻了立法機關通過協(xié)商獲得更多意見、社會各方達成實質(zhì)共識的可能。

同時，由于立法協(xié)商沒有明確的意見采納的標準和要求，實踐中的反饋就出現(xiàn)了不同的情形。有的立法協(xié)商止步于對法規(guī)草案提出意見建議，有“走過場”的嫌疑；有的立法機關僅僅是對意見采納情況的簡單通報，并沒有經(jīng)過質(zhì)詢。另外，立法機關即使反饋意見被采納情況，但反饋意見也不及時。

二、立法協(xié)商的制度構建

構建立法協(xié)商制度，目的在于保證立法協(xié)商能夠成功有序進行。立法協(xié)商的制度構建，應在全面推進依法治國的總目標之下，根據(jù)《加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》的精神，確定“黨委領導，人大主導，政協(xié)為主要渠道，相關主體積極聯(lián)動，平等參與、形式多樣地開展協(xié)商”的總體框架。在此框架之下，制定出一定的程序規(guī)則和相關運行機制。其中重點構建如下機制：

（一）立法信息公開機制

立法信息的公開為社會公眾參與立法協(xié)商提供了一個前提條件。全方位的公開，不單有利于潛在的立法參與主體知曉相關的立法信息，還有利于立法參與者在相關信息的基礎上充分表達自己的意見，最后為立法機關與社會公眾的互動提供保障。

1.立法文件的公開

立法協(xié)商的潛在參與主體獲知立法文件的內(nèi)容，才能為開展立法協(xié)商做好預熱工作。為此，立法文件的公開涉及擬修訂或制定的法律法規(guī)草案文本的公開、與立法事項相關的包括立法的必要性與可行性的公開、有關起草說明等在內(nèi)的立法背景資料的公開、輔助理解立法草案的相關文件的公開等。目前，法律的制定中，立法信息公開的程度較高，基本上公開了以上資料。但在法規(guī)的制定上，大部分地區(qū)只是對法規(guī)草案文本的公開。有效的協(xié)商必須建立在對立法文件的全面了解基礎上，否則難以提出有針對性的協(xié)商意見。所以，在公開立法文件時可一并考慮就立法草案重點條款進行解讀、制定新舊法規(guī)條文對照表及鄰法條文對照表等，以便普通公眾理解相關的立法內(nèi)容。

2.立法討論過程的公開

立法討論過程的公開，指的是立法機關審議過程的公開。這包括：完善公民旁聽制度。對于涉及公民切身利益或者受到普遍關注的立法草案，公民可以提出申請，參與到立法機關的審議過程中來。同時也可有針對性地邀請有關公民參與立法討論過程的旁聽。值得注意的是，立法機關在確定旁聽公民時應注意遵循一定的程序，確保公平公正。確立立法討論過程直播制度。對于涉及社會公眾重大利益、或是社會廣泛關注的立法草案的討論，可通過電視或者網(wǎng)絡進行直播。立法討論過程的直播能在一定程度上倒逼參會人員積極發(fā)言，這不僅增加了立法參與主體的利益博弈，還能吸引更多公民的注意，激發(fā)公民參與立法協(xié)商的熱情。完善立法聽證制度。在聽證程序中，公開陳述人發(fā)言材料。不僅要求陳述人向立法機關提前交發(fā)言稿，也要使該發(fā)言稿讓其他陳述人知曉。這樣，其他陳述人才能針對發(fā)言方提出的觀點做好的充分準備。具體公開的方式，可以是通過立法機關接收并轉交，也可以通過網(wǎng)絡郵箱傳閱電子版。當然公開的時間不宜過短，目的在于為協(xié)商參與者提供足夠的準備時間。

3.立法審議結果的公開

立法審議的結果，包括對草案的審議、修訂案的審議等所有立法草案的審議結果，所以，它不是人們通常理解的立法決定。立法審議結果的公開，涉及公開立法機關的審議意見、初審意見、修改情況的報告、審議結果的報告等。比如，草案的修訂稿是在審議結果的基礎上重新修改的，而審議結果反映了修訂稿的起草過程。這樣，對于草案審議結果的公開，既有利于草案審議的參與者獲得認同感，又有利于社會公眾理解立法草案的相關背景、掌握法律的形成過程。立法審議結果應在會議結束后及時公開，公開的方式可以是書面告知，也可以是網(wǎng)上集中公布。

（二）立法協(xié)商辯論機制

立法是一個利益的協(xié)商和博弈的過程，立法進行協(xié)商，其實預設了一個命題，即對同一議題各方存在不同主張。如果各方對同一議題都意見一致，或是一致贊同，那就根本不需要借助協(xié)商凝聚共識。由此，通過辯論讓不同的觀點在立法協(xié)商中碰撞、博弈，求同存異、凝聚共識，才能真正實現(xiàn)立法協(xié)商的目的。

1.立法協(xié)商辯論的原則

立法協(xié)商中的辯論是各方協(xié)商和博弈的一個重要方式，它應遵循自由理性的原則，為立法參與主體提供一個平等充分、自由理性表達利益訴求的平臺。在立法協(xié)商的辯論中，自由原則要求立法機關賦予協(xié)商主體自由表達的機會，非強制性提出和接受他人的觀點或意見，除了法律、立法協(xié)商規(guī)定以及辯論規(guī)則以外，不受制于他人的權力、金錢等手段的干涉。理性原則要求立法參與主體在相互尊重的基礎上，陳述及接受對方的觀點或立場。尤其是當前，立法協(xié)商參與主體在價值觀、利益訴求等方面存在很大的差異，這樣，在表達意見、消除分歧直至達成共識的過程中，可能在一些焦點問題上會爭論不休。因為，相互尊重有利于保障辯論的順利進行，有利于避免因觀點沖突導致的場面失控。所以，理性基礎上相互尊重達成共識就顯得更為重要。

2.立法協(xié)商辯論的程序

立法協(xié)商的辯論在更多情況下是在多元化與觀點分歧的背景下進行的。眾所周知，書面立法協(xié)商模式和網(wǎng)絡立法協(xié)商模式下，不存在參與主體間的面對面交流，所以，立法協(xié)商辯論主要適用于會議立法協(xié)商的模式?！俺绦蚩梢酝苿铀枷敫偁幉⒁虼耸菇Y論獲得廣泛接受”，[2]那如何讓辯論在有序有效的狀態(tài)下進行呢？這里，不妨嵌入訴訟法中有關于法庭辯論環(huán)節(jié)的設計，考慮以下程序的安排：一是辯論焦點或者分歧點的確定問題。實踐中，目前已有的辯論并未明確規(guī)定分歧點由誰確定，通常的做法是由主持人歸納。其實，主持人歸納分歧點存在較大的主觀性，并且分歧點的歸納是否得到參加人的認可在很大程度上取決于主持人的個人能力。所以，為了使分歧點的歸納更加科學合理，主持人應當征詢其他參加人的意見，并且經(jīng)參加人認可后方能確定。二是辯論前的意見如何集中的問題。分歧點確定后，首先應對分歧的意見進行集中，然后再對相同或相近的意見進行歸類。其中，意見的類別不宜過多，否則，發(fā)散的觀點辯論起來會直接影響辯論的秩序以及質(zhì)證的有效進行。不過，對相同或者相近的意見歸類并非強制地取消少數(shù)意見者的發(fā)聲，在辯論過程中還是應當允許保留和尊重少數(shù)人的意見。三是如何進行質(zhì)證的問題。在開展辯論中，由同一或相似觀點的類別推選出陳述人發(fā)言，其他成員進行補充，發(fā)言過程中可就己方觀點提供證據(jù)支持，對對方提出的觀點進行質(zhì)證。質(zhì)證的運用需要給予充分的時間保障。如果辯論中遇到涉及重大分歧的，可以就分歧內(nèi)容另行安排會議再行辯論。

3.立法協(xié)商委員會的組建

我國的立法協(xié)商中，協(xié)商會議的召開是非連續(xù)性的，與會人員也只是臨時通知被動的參與會議，甚至每次會議參與人員均不相同。也就是說，參與立法協(xié)商的成員不能有效深入了解協(xié)商的議題，也不可能對分歧點有一個理性的思考和辯論。所以，在我國的立法協(xié)商中，可考慮成立立法協(xié)商委員會的機構，就立法問題全程專項協(xié)商，定期或不定期的就立法專項問題進行辯論協(xié)商。

（三）立法協(xié)商反饋機制

協(xié)商結果是立法協(xié)商影響立法的最終環(huán)節(jié)，以什么樣的方式或程度去影響立法，直接決定著立法協(xié)商的成效。為此應明確：

1.協(xié)商意見的反饋原則

協(xié)商結果的反饋要遵循及時和便民的原則。及時原則是指立法機關對協(xié)商意見的反饋應當在意見征集后一定的時間內(nèi)予以反饋。便民原則是指立法機關對協(xié)商意見的反饋應當采取社會公眾容易知悉的方式進行反饋。否則的話，反饋意見難以到達社會公眾，反饋就會形同虛設。

2.協(xié)商意見的反饋內(nèi)容

協(xié)商意見的反饋內(nèi)容包括：協(xié)商中各方的主張、主要共識、分歧和爭論焦點、人大代表或常委會組成人員對立法協(xié)商成果的討論情況、表決通過的法律文件對協(xié)商成果的采納情況等。上述內(nèi)容由人大的有關機構匯總并整理為協(xié)商意見反饋報告，告知參與該次立法協(xié)商的有關主體，并以適當形式向社會公開，從而杜絕協(xié)商意見“有來無回”、立法協(xié)商“有頭無尾”的情形。

3.協(xié)商意見的采納標準

科學合理是協(xié)商意見被采納的標準。立法機關以此標準對協(xié)商意見進行考量，并做出是否采納的意見。在制定具體的標準中應該考慮：協(xié)商意見是否與上位法沖突；協(xié)商意見是否與“鄰法”重復；協(xié)商意見是否符合實際情況等。凡是不符合上述標準的就應當不予采納。值得注意的是，在不予采納的反饋意見中，需要明確依據(jù)的標準和具體的原因。

4.協(xié)商意見的反饋渠道

當前，可采用多種方式對協(xié)商意見進行反饋。其中，通過網(wǎng)絡反饋協(xié)商意見的采納情況，此種方式集中反饋簡便易行，成本較低，便于社會公眾知曉。但是，前提得做好這方面的宣傳，尤其是做好部分不上網(wǎng)的群眾的宣傳工作；采取新聞發(fā)布會的形式對協(xié)商意見進行反饋，影響大、成本較高，通常只適用于立法過程中涉及重大利益、爭議較大等的立法情況。此外還可以嘗試采取說明會、書面回復、召開立法座談會等方式進行反饋。

總之，應摒棄當前實踐中的各種問題，總結地方立法協(xié)商的經(jīng)驗，來構建我國統(tǒng)一的立法協(xié)商制度，從而推動民主立法、科學立法的進程，最終實現(xiàn)我國的民主與法治建設的“雙豐收”。

與注釋

[1]河北日報在《立法協(xié)商成政協(xié)履職新亮點》一文中報道了“2009年以來，省政協(xié)通過專題協(xié)商座談會和書面溝通協(xié)商意見等形式，參與制定和修改地方性法規(guī)11部”；人民政協(xié)報在《七年立法協(xié)商路——濟南市政協(xié)立法前協(xié)商的成功實踐》一文中指出“立法前協(xié)商在濟南市已經(jīng)堅持了7年，市人大、市政府共收到政協(xié)協(xié)商立法項目14項”，并認為是濟南市立法前協(xié)商的成功實踐；全國政協(xié)于2014年3月20日就“安全生產(chǎn)法修正”問題組織座談交流。此次會議就被很多學者稱為全國政協(xié)的首次立法協(xié)商會議，中國人民大學湯維建教授還認為是“此舉首次實現(xiàn)了國家層面的立法協(xié)商”。從參會名單看，全國政協(xié)唱主角，立法機關并沒有派人參加。

[2]戴建華.裁量基準效力研究[J].法學評論，2012（02）

D61

A

1672—4496（2017）04—068—05

2017-09-15

1.于 力，女，中共葫蘆島市委黨校，教授。2.張海英，女，遼寧省社會主義學院，教授。

責任編輯/王曉蕊