協(xié)商民主視域下的基層治理實踐
——以遼陽市“兩代表一委員”工作室為例

王偉達(dá)

（中共遼陽市委黨校 遼寧 遼陽 111000）

協(xié)商民主視域下的基層治理實踐
——以遼陽市“兩代表一委員”工作室為例

王偉達(dá)

（中共遼陽市委黨校 遼寧 遼陽 111000）

協(xié)商民主作為我國社會主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢，正在經(jīng)歷著從一種民主理念向社會治理實踐的轉(zhuǎn)換。遼陽市“兩代表一委員”工作室集協(xié)商民主與基層社會治理功能于一體，按照利益訴求平臺、矛盾化解平臺、協(xié)商對話平臺的框架對社會基層協(xié)商治理做出了重大創(chuàng)新。工作室的創(chuàng)立將協(xié)商民主在基層進(jìn)行了制度化的嘗試、實現(xiàn)了多元主體參與的網(wǎng)絡(luò)型協(xié)商治理體系、實現(xiàn)了黨代表、人大代表、政協(xié)委員從“會議代表”向“民意代表”的轉(zhuǎn)變。對于社會基層協(xié)商治理實踐具有重要的意義。

協(xié)商民主；基層治理；兩代表一委員

協(xié)商民主理論雖然發(fā)源于西方世界，但自引進(jìn)我國之后，已烙上了鮮明的“中國印記”。正如黨的十九大報告指出的：“協(xié)商民主是黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢?！蔽覈厣鐣髁x已進(jìn)入社會主要矛盾發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)變的新時代，如何用協(xié)商民主來化解基層中的矛盾和問題，如何“保證人民當(dāng)家作主落實到國家政治生活和社會生活之中”，成為當(dāng)下研究的重要課題。

本文以遼陽市“兩代表一委員”工作室為案例，探討基層協(xié)商民主的可操作化路徑，同時也為基層政府解決基層矛盾提供全新的思路，對基層治理實踐有一定的參考和指導(dǎo)作用，為推進(jìn)國家治理體系和能力現(xiàn)代化做有意義探索。

一、協(xié)商民主與基層社會治理的結(jié)合：遼陽“兩代表一委員”工作室的組織構(gòu)架與運(yùn)作模式

近年來，遼陽市積極探索“兩代表一委員”工作室發(fā)揮作用的有效途徑，按照“有平臺、有制度、有載體”的運(yùn)行架構(gòu)，在全市做到了工作室的全覆蓋。工作室以“察民情、知民意、解民憂、促發(fā)展”為主要工作內(nèi)容，通過群眾訴求在工作室反映，代表、委員作用在工作室發(fā)揮，走出一條社會協(xié)商治理的新路徑。

（一）加強(qiáng)組織保障，專門成立領(lǐng)導(dǎo)小組

對于工作室建設(shè)，市委高度重視，下轄的4區(qū)1市1縣都專門成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，區(qū)（縣、市)書記任組長，四大班子主要領(lǐng)導(dǎo)為副組長。組織部門會同人大、政協(xié)代表委員服務(wù)管理部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)調(diào)度，按照代表委員的具體住址、年齡結(jié)構(gòu)、職業(yè)特點，以1名黨代表、1名人大代表、1名政協(xié)委員的相對等比原則，把全市代表委員分配到各工作室。全市統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一采購、統(tǒng)一安裝，按照一個工作室牌匾、一塊公開欄、一個意見箱、一套辦公設(shè)備、一部聯(lián)系電話、一份工作計劃、一個資料庫、一套工作制度、一個工作臺賬的“九個一”標(biāo)準(zhǔn)，做到委員代表全覆蓋，與基層社會無縫對接。

（二）劃分五條工作主線，明確職責(zé)分工

在“兩代表一委”工作開展上，堅持五條工作主線：一條由各級（市、區(qū)、縣）組織部具體細(xì)化各項措施安排，定期深入一線檢查指導(dǎo)工作室建設(shè)情況，協(xié)調(diào)區(qū)人大、政協(xié)分別召開各領(lǐng)域部署會，組織召開各代表小組及專委會工作會議，研究部署駐室代表、委員工作；一條由各鎮(zhèn)（街）黨委、人大工委牽頭成立鎮(zhèn)（街）級工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)對村、社區(qū)工作室建設(shè)的組織指導(dǎo)；一條由各村（社區(qū)）黨組織具體負(fù)責(zé)工作室的建設(shè)和運(yùn)行，設(shè)立聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)工作室日常工作開展，為代表委員安排工作時間、做好群眾接待工作；一條由區(qū)委督查室負(fù)責(zé)對各級工作室建設(shè)情況和代表、委員發(fā)揮作用情況進(jìn)行定期督導(dǎo)檢查；一條由區(qū)、鎮(zhèn)（街）、村（社區(qū)）三級利用多種形式進(jìn)行宣傳，使群眾更多地了解“兩代表一委員”工作室的情況，讓百姓更多地利用這一平臺來解決身邊的問題。

（三）整合資源，實現(xiàn)資源共享

“兩代表一委員”工作室與鎮(zhèn)（街）公共行政服務(wù)中心、社區(qū)便民服務(wù)大廳、在職黨員活動站、志愿者服務(wù)工作站建成了“五位一體”服務(wù)模式。完善陣地建設(shè)，健全管理制度，強(qiáng)化代表委員駐室履職，規(guī)范民情日記臺賬。形成了陣地共建、制度共通、人員共享、活動共辦的“四共”服務(wù)格局。使代表委員履行職責(zé)更加有方、民主監(jiān)督更加有聲、參政議政更加有為、服務(wù)發(fā)展更加有力。建立和完善了意見建議收集、分流、落實、督辦、答復(fù)等“五級辦理機(jī)制”，即：由鎮(zhèn)（街）各駐室主任收集村（社區(qū)）的意見建議上報至對應(yīng)領(lǐng)域的負(fù)責(zé)同志（黨代表聯(lián)絡(luò)辦、人大代表辦、政協(xié)委員辦）；各領(lǐng)域的負(fù)責(zé)同志在組織部統(tǒng)一協(xié)調(diào)下進(jìn)行分流，確定責(zé)任單位和責(zé)任人；責(zé)任單位和責(zé)任人抓好落實；由區(qū)委組織部和區(qū)委督察室負(fù)責(zé)落實督辦并將處理結(jié)果向代表委員反饋；最后由代表委員答復(fù)群眾。

（四）注重利用科技手段，創(chuàng)新工作載體

工作室注重利用現(xiàn)代技術(shù)的平臺，利用網(wǎng)絡(luò)開展工作。如白塔區(qū)建立了服務(wù)QQ群、微信平臺等網(wǎng)絡(luò)形式的工作室，遼陽縣利用新農(nóng)村綜合事務(wù)“6+1”工作平臺開通了網(wǎng)上工作室。讓群眾足不出戶就能與代表委員面對面溝通交流，實現(xiàn)了小事兒不出門、大事兒不出社區(qū)的高效便民模式，實現(xiàn)了聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾網(wǎng)絡(luò)全覆蓋。

二、“兩代表一委員”工作室對于社會基層治理的創(chuàng)新價值

“兩代表一委員”工作室集協(xié)商與治理功能于一體，在百姓身邊創(chuàng)建治理公共事務(wù)的平臺。它在匯集民眾意見的基礎(chǔ)上對基層社會的公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)和自主治理，以協(xié)商民主化解利益沖突，減少矛盾，使社會治理既講求效率，又充滿活力。

（一）構(gòu)建利益訴求平臺

協(xié)商民主是各利益主體利益博弈的過程，在政府與民眾、民眾與組織、組織與組織以及民眾之間等眾多主體間的利益博弈。“兩代表一委員”工作室通過黨代表、人大代表、政協(xié)委員來保證本區(qū)域內(nèi)的群眾、企業(yè)等組織通過體制內(nèi)的途徑，來維護(hù)自身利益。

首先，了解訴求直接。委員代表每周都會專門有一天駐室，掛牌坐班，面對面接待群眾。通過探索定點接訪、重點約訪、專題接訪、帶案下訪、入戶訪問等形式，聽取基層群眾在工作生活中遇到的困難和問題。

其次，收集訴求合力。“兩代表一委員”工作室充分發(fā)揮各級黨代表、人大代表、政協(xié)委員和各民主黨派在征求社情民意的作用，廣泛宣傳動員各類社團(tuán)組織和個人志愿者的力量來為群眾服務(wù)。例如，白塔區(qū)主動加入義工巡回服務(wù)隊，分別編排到科技、民政、教育、司法、農(nóng)經(jīng)、工商、衛(wèi)計等七支服務(wù)隊，先后深入11個街道、63個社區(qū)就居民群眾提出的熱點難點問題提供咨詢等相關(guān)服務(wù)。

再次，解決訴求有效?！皟纱硪晃瘑T”對群眾反映的意見建議及困難，能當(dāng)場說明或解決的，應(yīng)當(dāng)場予以說明或解決；不能當(dāng)場說明或解決的，要做好解釋工作。對于群眾普遍反映突出的問題，黨代表、委員還會以議案、提案的方式，提交同級黨代表大會、人大會、政協(xié)會議及相關(guān)部門處理。爭取做到件件有答復(fù)，事事有回音?？梢姡皟纱硪晃瘑T”工作室不僅是收集訴求的平臺，也是解決訴求的平臺，給群眾以必要的政策、人力、物力鼓勵與支持，從而形成協(xié)助群眾利益訴求工作的網(wǎng)絡(luò)。

（二）構(gòu)建矛盾化解平臺

當(dāng)前我國社會主要矛盾已轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾”，并以各種形式反映到基層社會。如何有效化解和解決基層的矛盾和問題，是各級政府當(dāng)下面臨的重大挑戰(zhàn)。過去很長一段時間我們采取傳統(tǒng)的管制模式，輕視基層民眾的力量，更多地突出政府的權(quán)力，一味追求“為民做主”和“替民做主”。而“兩代表一委員”工作室以協(xié)商民主為精神內(nèi)核，以有效的途徑成功地化解社會矛盾，實現(xiàn)基層社會的和諧與穩(wěn)定。

首先，抓源頭，規(guī)范工作機(jī)制。駐室代表按照“誰接待、誰跟蹤、誰負(fù)責(zé)”的首問負(fù)責(zé)制的原則，規(guī)范完善領(lǐng)導(dǎo)干部上門入戶、約訪走訪等工作機(jī)制，對潛在的、正在萌芽中的矛盾糾紛能做到心中有數(shù)，并深入實際了解矛盾糾紛形成的原因，明底細(xì)，提出有針對性的建議和對策，切實解決一些積壓已久的難題。

其次，注重解決關(guān)系群眾民生的實際利益問題?！皟纱硪晃瘑T”堅持在群眾身邊解決群眾的事。每名代表委員按要求要聯(lián)系一定數(shù)量的貧困戶，幫助對接貧困戶建立致富項目。例如，遼陽縣穆家鎮(zhèn)各級代表委員有效解決生活用水、道路改造、環(huán)境治理、健身廣場和健身器材等群眾關(guān)心關(guān)注的熱點問題。又如，寒嶺鎮(zhèn)駐蒿甸子村的代表委員在走訪調(diào)研時發(fā)現(xiàn)村民出行難，吃水難，便積極協(xié)調(diào)籌集資金37萬元用于維修道路，解決了2700人口出行難的問題。協(xié)調(diào)資金30萬元用于整治河道，修壩護(hù)堤。協(xié)調(diào)水利局籌集資金45萬元用于農(nóng)村自來水改造工程，使300多戶、1100人口吃上了安全水、放心水。

再次，有效引導(dǎo)、注重辦理效果。針對有些時候?qū)θ罕姺从车膯栴}事先不明，只能“見招拆招”的情況，工作室廣泛征集群眾關(guān)注的熱點難點問題，集中匯總到各級工作室。然后根據(jù)收集到的意見建議結(jié)合全市近期的中心工作、重點工作和區(qū)委區(qū)政府的決策部署，每次接待確定一兩個主要議題，在接待前提前公示一周。最后，集中辦理。對于接待中群眾反映比較集中、相同或類似的問題，可以集中在一起合并解答或辦理。

（三）構(gòu)建協(xié)商對話平臺

“兩代表一委員”工作室關(guān)注研究問題多是涉及民眾的切身利益問題。代表、委員積極與居民協(xié)商溝通，激發(fā)居民個人參與的積極性，探索一條基層協(xié)商民主新渠道。

首先，實現(xiàn)委員代表與群眾協(xié)商方式的多樣化、靈活化?！皟纱硪晃瘑T”工作室通過定點接訪、重點約訪、專題接訪、帶案下訪、入戶訪問等形式，搜集、解決民眾的訴求、化解社會矛盾。集個別協(xié)商、集體協(xié)商、入戶走訪協(xié)商于一體的協(xié)商方式，使協(xié)商民主在基層社會實現(xiàn)了多樣化、靈活化和人性化，開辟了一條基層協(xié)商民主的新渠道。

其次，通過工作室架起黨、政府決策層和民眾協(xié)商的橋梁?！皟纱硪晃瘑T”工作室派代表委員定期或不定期地向黨員和群眾通報黨委、政府工作情況及重點項目與民生工作的進(jìn)展情況。讓民眾及時了解黨和政府的重大決策，同時代表委員們也把群眾中的意見建議及時向黨組織、政府傳遞，讓黨和政府了解基層群眾的心聲，為決策層的決策提供了有用參考。做到了決策層與群眾之間的有效溝通交流，建立了有效協(xié)商平臺。

再次，相關(guān)組織部門嚴(yán)格考察代表委員履職情況。通過街道黨工委評議駐室代表、委員，基層黨員群眾評議駐室代表、委員，駐室代表、委員評議的“三評議制度”“四考四評”等對代表、委員履職盡責(zé)情況進(jìn)行量化考評。有效避免工作室建設(shè)有殼無瓤，避免協(xié)商流于形式。

三、“兩代表一委員”工作室對于社會基層治理實踐的重大意義

遼陽市“兩代表一委員”工作室運(yùn)行經(jīng)驗表明協(xié)商民主與基層治理實踐之間有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性，給我們提供了解讀基層社會治理的新視角，對于社會基層治理具有重要的意義和啟示。

（一）將協(xié)商民主在基層進(jìn)行了制度化嘗試

現(xiàn)階段，協(xié)商民主在中國的實現(xiàn)途徑主要有七個層面，即政黨、政協(xié)、人大、政府、人民團(tuán)體、基層組織、社會組織等。而“兩代表一委員”工作室是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府執(zhí)行、人大與政協(xié)參與”基層群眾的一種自治機(jī)制。它把黨委、政府、政協(xié)、人大“四大領(lǐng)導(dǎo)班子”的職責(zé)都整合進(jìn)來，代表委員聯(lián)系群眾，積極開展基層民主協(xié)商。構(gòu)建了以“兩代表一委員”工作室為平臺的協(xié)商機(jī)構(gòu)，初步探索了“個別協(xié)商”“集體協(xié)商”及“入戶走訪協(xié)商”等形式，是協(xié)商民主在基層社會制度化的嘗試。

（二）實現(xiàn)了多元主體參與的網(wǎng)絡(luò)型協(xié)商治理體系

基層公共事務(wù)多是與民眾生活息息相關(guān)的具體事務(wù)，從管理層次上說，多是微觀層次的管理與和服務(wù)具體問題。民眾對這類事務(wù)更為關(guān)注，也更愿意親力親為，更愿意參與其中。而政府傳統(tǒng)的事無巨細(xì)、全權(quán)代理、“替民做主”“為民做主”的管理方式越來越難以適應(yīng)社會的發(fā)展，群眾也越來越不買賬。如何治理好基層事務(wù)成為各級政府的新課題。而“兩代表一委員”工作室的“協(xié)商方法能在個體之間以及個體與制度之間引起信任”，應(yīng)在黨委、政府主導(dǎo)下構(gòu)建多個治理主體，形成有次序的治理體系。建立“三級體系”網(wǎng)絡(luò)，在縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）分別設(shè)立代表委員聯(lián)系群眾的工作室，構(gòu)建三級聯(lián)動運(yùn)轉(zhuǎn)體系。發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)的作用，鼓勵和支持黨代表、人大代表和政協(xié)委員積極發(fā)揮作用，在協(xié)商和對話中實現(xiàn)了黨、政府、人大和政協(xié)的有機(jī)統(tǒng)一，建構(gòu)了由“點”到“面”的多元主體參與的網(wǎng)絡(luò)型協(xié)商治理體系。

（三）實現(xiàn)了人大代表、政協(xié)委員從“會議代表”向“民意代表”的轉(zhuǎn)變

聯(lián)系群眾、收集民意是人大代表和政協(xié)委員的基本職責(zé)。但是，長期以來，從全國到地方各級人大和政協(xié)在這些方面始終存在方式單一、渠道不通暢、代表委員履職積極性不高等問題。尤其民主黨派和人民政協(xié)履職長期存在著“協(xié)商有余、落實不夠、監(jiān)督不足”的問題。而在基層協(xié)商民主建設(shè)、基層協(xié)商治理領(lǐng)域，民主黨派、政協(xié)應(yīng)該有廣闊的發(fā)展空間，也應(yīng)力爭有所作為。

“兩代表一委員”工作室的成立，為代表委員們提供了從“會議代表”向“民意代表”轉(zhuǎn)變的平臺。代表委員們對于群眾普遍反映突出的問題，還會以議案、提案的方式，提交同級黨代表大會、人大會、政協(xié)會議及相關(guān)部門處理。這進(jìn)一步拓展了代表委員們的履職空間，代表委員們行使職權(quán)不僅限于會議期間，從會場走向了基層社會。

遼陽市通過“兩代表一委員”工作室還原黨代表、人大代表和政協(xié)委員密切聯(lián)系群眾的本質(zhì)屬性，來實現(xiàn)人民群眾利益訴求自上而下的有序整合，創(chuàng)設(shè)了代表委員發(fā)揮作用的平臺和載體。

任何一種民主形式、治理形式，都沒有最好，只有更好。從遼陽市的“兩代表一委員”工作室的運(yùn)行機(jī)制和工作特征來看，基層協(xié)商治理模式尚處在初級發(fā)展階段。但是，它所體現(xiàn)出的社會活力以及居民對這種治理形式的肯定、認(rèn)可，協(xié)商治理將會成為未來基層社會自治體系發(fā)展的主要趨勢。同時也為協(xié)商民主在基層的發(fā)展提供了廣闊的發(fā)展空間和動力支持。我們既要尊重和相信基層群眾創(chuàng)新的勇氣和智慧，又要加強(qiáng)頂層設(shè)計和指導(dǎo)。進(jìn)一步探索“兩代表一委員”的新鮮實踐，使這種民主治理形式向縱深延伸和發(fā)展。

D60;D628

A

1672—4496（2017）04—063—05

2017-09-15

王偉達(dá)，女，漢，中共遼陽市委黨校黨建教研室副教授。

責(zé)任編輯/趙洪波