邊檢機關(guān)采集旅客生物信息的安全問題

劉 欣

（中國人民武裝警察部隊學(xué)院 研究生部， 河北 廊坊 065000）

邊檢機關(guān)采集旅客生物信息的安全問題

劉 欣

（中國人民武裝警察部隊學(xué)院 研究生部， 河北 廊坊 065000）

隨著電子護(hù)照以及自助通關(guān)設(shè)備在出入境邊防檢查領(lǐng)域的推廣普及，出入境人員的個人信息安全問題受到廣泛關(guān)注。通過將日常工作中遇到的問題作為研究對象（以實踐問題導(dǎo)向為出發(fā)點），提出我國出入境邊防檢查領(lǐng)域中個人信息采集及使用保護(hù)方面的建議。

邊防檢查；隱私權(quán)；信息安全

邊防檢查工作是圍繞旅客身份確認(rèn)展開的。在目前的身份認(rèn)證研究和應(yīng)用領(lǐng)域，可以區(qū)分個體生物的特征有人臉、虹膜、指紋、聲音、掌紋、步態(tài)、指靜脈、掌靜脈、簽名等①。若在出入境時首次使用自助通關(guān)設(shè)備，旅客需要到邊檢旅客生物信息采集處采集指紋、面相等信息備案，簽署《信息采集授權(quán)書》?！冻鼍橙刖彻芾矸ā奉C布實施之前，在我國的立法中關(guān)于出入境人員信息使用的規(guī)定很少，所以本文擬通過對出入境旅客提出的質(zhì)疑為切入點，對我國出入境邊防檢查領(lǐng)域中個人信息的安全問題予以討論。

一、旅客生物信息在出入境查控中起到了重要作用

出入境證件中最重要的信息包括持證人的證件號碼、姓名、出生年月日、照片等。采集旅客照片需要龐大的數(shù)據(jù)庫作為支撐，人像數(shù)據(jù)信息量巨大，對技術(shù)要求較高，但是其對于查控工作的價值同樣巨大。2001年美國“911恐怖主義襲擊事件”之后，國際上反恐形勢嚴(yán)峻，在出入境口岸阻止恐怖分子出入境的任務(wù)也更為繁重。為了有效阻截違法人員，各國的移民部門更加注重對出入境人員的個人生物信息的采集工作，其中包括出入境人員的面部、指紋以及虹膜，此外，包括國際航班載運人員信息預(yù)報系統(tǒng)（advance passenger information，API）在內(nèi)的旅客信息分析研判系統(tǒng)也已成熟并投入使用。數(shù)據(jù)表明，新時期恐怖分子、偷渡人員、“三非”人員采用更多的是替換資料頁信息或持用他人證件而非整版?zhèn)卧?，這不僅降低制假成本而且更不易被識別。替換照片是近期高發(fā)的案件類型，廣州出入境邊防檢查總站針對此種情況開發(fā)出人像識別系統(tǒng)，此系統(tǒng)是通過人臉識別技術(shù)來有效識別旅客身份，發(fā)現(xiàn)企圖從事非法出入境活動人員。該總站自從使用此系統(tǒng)后查獲了多起此類案件。而利用人像系統(tǒng)進(jìn)行查控的基礎(chǔ)就是采集出入境旅客的面相信息。

二、出入境邊防檢查領(lǐng)域中旅客生物信息采集存在的安全問題及成因

出入境邊防檢查的核心工作職能就是驗證旅客出入境證件的真?zhèn)我约叭藛T身份和所持證件是否相符。近些年來電子護(hù)照、電子簽證、自助通關(guān)設(shè)備在出入境邊防檢查領(lǐng)域的應(yīng)用越來越廣泛，隨之而來的個人生物信息采集與個人信息安全之間存在的問題也受到更多人的關(guān)注。

（一）出入境邊防檢查中個人生物信息使用存在泄漏的問題

隨著邊檢便民措施的不斷推行，某邊檢站前不久對檢查臺實施了改造：出境入境各減少兩個驗證臺，各增加五條自助通道，并且更新了自助通關(guān)的系統(tǒng)，采用更加高效清晰的識別設(shè)備。出入境人員生物信息在出入境邊防檢查領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用在為工作帶來便利的同時也可能出現(xiàn)對旅客信息安全的威脅。在一線工作近兩年的時間里，筆者曾多次遇到采集旅客生物信息遭到質(zhì)疑的情況，例如：

1.在前臺驗放旅客并照相時，有旅客問到照相的目的以及照片的作用及存儲安全問題如：為何要照相，照片做何用，照片的存儲是否安全？

2.旅客如果想要使用自助通關(guān)時，需要采集旅客的面相和指紋的信息。采集信息之后，要求旅客簽一份《授權(quán)邊檢機關(guān)使用指紋面相信息確認(rèn)書》，同意邊檢機關(guān)在旅客使用自助通道時使用其面相和指紋。有些旅客擔(dān)心自己的指紋等信息泄漏。

3.之前在微博等社交媒體上曾發(fā)現(xiàn)一些明星出入境時，邊檢機關(guān)所采集的他們的照片。因此有些旅客質(zhì)疑邊檢民警的保密意識。

旅客的擔(dān)憂并不是毫無根據(jù)的，我們執(zhí)法者的法律意識的確有待提高，在對一些問題的處理方面缺乏深入的思考。

（二）出入境邊防檢查中旅客生物信息存在泄漏風(fēng)險的原因

證件資料頁和旅客生物信息被泄漏，主要原因有：

一是缺少個人信息數(shù)據(jù)庫的管理制度。邊防檢查機關(guān)在數(shù)據(jù)收集過程中，保密硬件設(shè)施不完備，存在黑客入侵的風(fēng)險，導(dǎo)致個人信息泄漏。

二是部分邊檢民警法律意識淡薄。出于對明星的好奇，將信息發(fā)布到社交工具上，甚至?xí)型蒂u數(shù)據(jù)的情況發(fā)生?！蹲o(hù)照法》中第12條、第20條規(guī)定②了護(hù)照簽發(fā)機關(guān)及其工作人員保守因工作中知悉的公民個人信息的義務(wù)及法律責(zé)任。但有些民警意識淡薄違規(guī)操作，就可能出現(xiàn)泄露出入境人員個人信息的情況。

三是監(jiān)督機制不健全。我國出入境系統(tǒng)對出入境人員生物信息的監(jiān)督機制不夠明確。公安部四局和六局職責(zé)分散，沒有統(tǒng)一的移民機構(gòu)，在工作和業(yè)務(wù)上無法實現(xiàn)其獨立的領(lǐng)導(dǎo)，信息共享無法有效實現(xiàn)，從而無法進(jìn)行有效的監(jiān)督。出入境監(jiān)督機構(gòu)職能問題也未得到真正解決，以往的監(jiān)督主要是針對邊檢工作人員索取或收受賄賂、徇私舞弊等情況，而對出入境邊防檢查機關(guān)和工作人員是否侵害出入境人員個人信息權(quán)的監(jiān)督則較少。另外，邊檢機關(guān)的監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置仍不夠完善、合理，監(jiān)督上存在盲區(qū)，這些都不利于我國保護(hù)出入境人員生物信息機制的發(fā)展。同時，在對出入境人員個人信息侵害如何賠償問題上，更是沒有相關(guān)規(guī)定。

三、完善我國出入境旅客個人生物信息保護(hù)的對策

自2012年新版電子護(hù)照出版以來，人們在申請辦理護(hù)照時，需要采集照片和指紋的信息，在邊檢自助通關(guān)的時候就不需要再次登記指紋面相等信息。比如香港旅客使用回鄉(xiāng)卡，在任意一個我國的口岸采集了生物信息，在其他口岸通關(guān)時，就不需要再次采集。出入境邊防檢查機關(guān)和地方出入境管理局為了提高工作效率而進(jìn)行辦證人個人信息共享，亟需得到法律的規(guī)范。為了減少個人信息采集重疊浪費人力資源，改善公共服務(wù)質(zhì)量，或是加強市場監(jiān)督建立個人信息信用體系網(wǎng)絡(luò)，政府部門之間信息共享正在不斷推進(jìn)。與此同時，如何平衡邊檢機關(guān)和地方出入境管理部門在個人生物信息采集共享和提高服務(wù)行政效率之間的關(guān)系，使政府機構(gòu)的信息共享不僅可以緩解持證人對個人隱私安全性的擔(dān)憂，又可以避免重復(fù)個人信息采集所帶來的資源浪費，提高政府部門的工作效率，這是我們需要關(guān)注的問題。

（一）從立法層面上解決個人生物信息的保護(hù)問題

《出境入境管理法》第七條規(guī)定，公安部、外交部可以留存出境入境人員的指紋識別信息，該條修訂標(biāo)志著將我國政府收集指紋信息的權(quán)力以立法形式確定下來③。但有關(guān)個人信息保護(hù)的立法仍舊缺位，目前保護(hù)護(hù)照中個人信息的法律依據(jù)只有2007年1月1日開始實施的《護(hù)照法》，即護(hù)照法第12條第三款規(guī)定和第20條第5項，這并未涵蓋保護(hù)護(hù)照個人生物信息的全部過程，缺乏操作性的規(guī)定，象征意義大于實際意義，對于保護(hù)出入境人員的生物信息資料的力度有待加強。我國關(guān)于保護(hù)出入境人員生物信息的法律不夠系統(tǒng)全面，導(dǎo)致目前個人生物信息被盜用甚至販賣的情況時有發(fā)生。雖然國務(wù)院早在2003年初就著手《個人信息保護(hù)法（草案）》的起草工作，但是至今還未頒布。有學(xué)者就未來有關(guān)個人信息保護(hù)方面立法的目的進(jìn)行了研究。齊愛民教授認(rèn)為，個人信息保護(hù)方面的立法目的應(yīng)當(dāng)規(guī)范個人信息處理，保護(hù)人格權(quán)，保障個人信息的合法利用。④周漢華教授認(rèn)為，為規(guī)范政府機關(guān)或其他個人信息處理者對個人信息的處理，保護(hù)個人權(quán)利，促進(jìn)個人信息的有序流動，根據(jù)憲法制定本法⑤。

從我國國情和現(xiàn)實情況出發(fā)，由外交部、公安部通過國務(wù)院法制辦提請全國人大常委會修改護(hù)照法、或者是對護(hù)照法的相關(guān)條款作立法解釋不失為一種一勞永逸而且全面的做法。一是要明確公民在個人生物信息隱私權(quán)方面的權(quán)利與義務(wù)：公民有向出入境邊防檢查機關(guān)提供個人生物等信息的義務(wù)，同時也享有查詢、更正、停止使用的權(quán)利。二是要明確出入境邊防檢查機關(guān)、護(hù)照生產(chǎn)單位、出入境管理部門，在個人生物信息的提取、使用過程中，承擔(dān)有保密義務(wù)。只有這樣，出入境證件中的個人生物信息的保護(hù)才具有充分的法律依據(jù)。

(二)強化出入境邊防檢查機關(guān)對旅客生物信息保護(hù)的責(zé)任意識

現(xiàn)階段的安全監(jiān)督機制所規(guī)定的出入境部門作為監(jiān)督主體的主體地位較弱?！蹲o(hù)照法》雖說規(guī)定了護(hù)照簽發(fā)機關(guān)及其工作人員對個人信息承擔(dān)保護(hù)責(zé)任以及如果泄漏的賠償責(zé)任，但是對于出入境人員的賠償，出入境行政主體機關(guān)能否接受，以及對于不能夠接受的部分行政機關(guān)是否需要理由等問題，法律沒有規(guī)定，也就是說這部分應(yīng)屬于行政機關(guān)自由裁量權(quán)的范圍。既然對于出入境主體機關(guān)沒有強制的約束力，其對個人生物信息保護(hù)的責(zé)任意識也存在減弱的可能性。

在保護(hù)個人生物信息安全的活動中，加強對出入境機關(guān)工作人員的監(jiān)督以及培育領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識對個人生物信息安全的監(jiān)督工作起著至關(guān)重要的作用，對信息安全的監(jiān)督實效的提高起著關(guān)鍵性的作用。出入境行政主體機關(guān)的權(quán)力越大，運用權(quán)力失職導(dǎo)致信息泄漏造成的危害后果也就越嚴(yán)重。因此，要提高保護(hù)個人生物信息的安全性就要提高工作人員的政治素質(zhì)和道德水平，增強責(zé)任意識。

（三）建立健全出入境人員生物信息安全監(jiān)督機制

出入境人員生物信息安全監(jiān)督機制，需要的是一個不受其他政府機構(gòu)部門干擾的獨立機構(gòu)，具有獨立審查監(jiān)督職能，在行使監(jiān)督職權(quán)的時候不受其他的指令的約束。獨立監(jiān)督機構(gòu)不僅要對邊檢機關(guān)自身違法行為進(jìn)行認(rèn)定，還要對護(hù)照持有者提供個人信息保護(hù)方面的援助，還需要對出入境人員和邊檢機關(guān)的法律責(zé)任和法律關(guān)系作出明確規(guī)定。

首先，在公眾與出入境主體機關(guān)之間建立基礎(chǔ)性安全監(jiān)督關(guān)系，使其與出入境主體機關(guān)監(jiān)管關(guān)系平行。這將有利于破除出入境主體機關(guān)在對保護(hù)個人生物信息安全規(guī)則制定方面的壟斷，與懲罰性賠償措施結(jié)合使用，形成無論是信息安全存在泄漏風(fēng)險或?qū)嵢粻顟B(tài)，公眾都有與之相對應(yīng)的安全保護(hù)機制加以規(guī)制，在監(jiān)督機制的類型上實現(xiàn)對個人生物信息保護(hù)整個階段安全風(fēng)險的調(diào)整。公眾的監(jiān)督權(quán)要內(nèi)化為對個人生物信息安全保護(hù)的行動能力之上，將公眾對保護(hù)個人生物信息防止濫用的熱情轉(zhuǎn)化為對出入境主體機關(guān)的監(jiān)督制約之上，從風(fēng)險階段的利益相關(guān)人轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督機制的參與者。

其次，建立公眾監(jiān)督出入境主體機關(guān)的監(jiān)督關(guān)系，確立服務(wù)出入境人員利益的優(yōu)位性。保障出入境人員能夠以自己的名義、依靠已有的對個人生物信息安全保護(hù)方面的規(guī)則維護(hù)自身權(quán)利。無論出入境人員是出于保護(hù)自身生物信息安全或是利他的監(jiān)督動機，個人生物信息安全監(jiān)督機制都應(yīng)該設(shè)計防范生物信息安全風(fēng)險所適當(dāng)?shù)男袨榧?，保障出入境人員在權(quán)衡利弊時，不僅是站在維護(hù)自身利益的小圈子中，而能夠最大程度上激發(fā)出入境人員維權(quán)的積極性，減少出入境人員與一些出入境工作人員勾結(jié)違法的可能性。

最后，為出入境人員構(gòu)建完整的責(zé)任追究手段，其中包括信息泄漏的賠償、訴訟、責(zé)任追究等多元化的行為模式。不僅要為出入境人員創(chuàng)造監(jiān)督監(jiān)管者、被監(jiān)管者的法定關(guān)系，也可以利用出入境群體的監(jiān)督能力便利地維護(hù)個人生物信息的安全，激活出入境人員參與的積極性，在監(jiān)督機制、舉報機制、證據(jù)搜集等方面助力個人生物信息安全治理活動。

綜上所述，出入境邊防檢查中，對個人生物信息的采集、使用都必須以法律為基礎(chǔ)，在整個過程中出入境人員的生物信息都應(yīng)該在法律的保護(hù)之下。在建立出入境邊防檢查個人生物信息保護(hù)制度時，不僅要具有中國特色，還要在完善相關(guān)立法、加強監(jiān)督機制、強化出入境行政主體對個人生物信息保護(hù)的責(zé)任意識方面做的全面，以期使我國出入境邊檢領(lǐng)域中對出入境人員的生物信息安全的保護(hù)更上一層樓。

注 釋：

①夏振杰.深挖人像數(shù)據(jù)價值探索邊檢識別管控新標(biāo)準(zhǔn)[J].上海公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報（公安理論與實踐），2011（2）：65-67.

②《護(hù)照法》第12條，對護(hù)照簽發(fā)機關(guān)及其工作人員對因制作、簽發(fā)護(hù)照而知悉的公民個人信息，應(yīng)當(dāng)予以保密。第20條規(guī)定“護(hù)照簽發(fā)機關(guān)工作人員在辦理護(hù)照過程中泄漏因制作簽發(fā)護(hù)照而知悉的公民個人信息，侵害公民合法權(quán)益的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”

③《中華人民共和國出境入境管理辦法》（2013修正）第七條規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，公安部、外交部根據(jù)出境入境管理的需要，可以對留存出境入境人員的指紋等人體生物識別信息作出規(guī)定?！?/p>

④齊愛民.中華人民共和國個人信息保護(hù)法示范法草案學(xué)者建議稿[J].河北法學(xué)，2005（6）：2.

⑤周漢華.中華人民共和國個人信息保護(hù)法（專家建議稿）及立法研究報告[M].北京：法律出版社，2006:1.

[1]蔣 平.我國個人信息法律保護(hù)現(xiàn)狀及完善路徑[J].公安研究，2013（8）：51.

[2]夏振杰.深挖人像數(shù)據(jù)價值探索邊檢識別管控新標(biāo)準(zhǔn)[J].上海公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報（公安理論與實踐）,2011（2）：65.

[3]王秀哲.隱私權(quán)的憲法保護(hù)[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007.

[4]王 忠.大數(shù)據(jù)時代個人數(shù)據(jù)隱私規(guī)則[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014.

[5]張秀蘭.網(wǎng)絡(luò)隱私權(quán)保護(hù)研究[M].北京：北京圖書館出版社，2006：162-177.

[6]周漢華.個人信息保護(hù)前沿問題研究[M]. 北京：法律出版社，2006:145-243.

[7]孫長永.現(xiàn)代偵查取證程序[M].北京：中國檢察出版社，2005:42-44.

[8]梅紹租.個人信息保護(hù)的基礎(chǔ)性問題研究[J].蘇州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2005,7(2):25-30.

（責(zé)任編輯：陳 陽）

The Security Problems of Collecting Passengers’ Biological Information

LIU Xin
(Graduate Division,People’s Armed Police Forces College of China,Langfang Hebei 065000,China)

With the popularization of electronic passport and self-service clearance equipment in the field of entry and exit frontier inspection,the security of personal information of entry-exit personnel has been widely concerned. This paper puts forward some suggestions on the collection and use of personal information in the field of exit-entry front ier inspection in ou r country b y stud ying the problems encountered in the daily work as the research object.

frontier inspection; privacy right; information safety

D631.4

：A

：2096-0727(2017)03 -0065-04

2017-03-10

劉 欣（1991-），女，蒙古族，遼寧朝陽人，廣州出入境邊防檢查總站，科員，碩士研究生。研究方向：出入境邊防檢查。