論消費者協(xié)會面臨之困境及路徑選擇

張遠照（中共重慶市委黨校，重慶400000）

社會學(xué)研究

論消費者協(xié)會面臨之困境及路徑選擇

張遠照
（中共重慶市委黨校，重慶400000）

消費者保護協(xié)會自1984年成立至今，其在消費者權(quán)益保護、維護市場經(jīng)濟秩序、保護不特定消費者公共利益等方面做出了巨大貢獻。然而消費者保護協(xié)會仍呈現(xiàn)出主體資格半官方性、職責(zé)弱化性、相關(guān)立法模糊性與非科學(xué)性等弊端。這無疑增加了消協(xié)行使職權(quán)和保護消費者權(quán)利的難度。有鑒于此，有必要對消協(xié)的職能和上述消協(xié)存在的問題進行探討。

消費者保護協(xié)會；公益訴訟；消協(xié)職能

1983年，河北省新東縣成立了我國第一個消費者組織，緊接著，1984年，中國消費者協(xié)會（以下簡稱消協(xié)）在北京成立。自消協(xié)成立至今，其在保護消費者權(quán)益、維護市場秩序、維護市場公共利益等方面發(fā)揮了較大作用。然而，消協(xié)自身的內(nèi)部機構(gòu)建制、職能履行、內(nèi)部監(jiān)督等方面仍存在諸多難題，其在公益訴訟、支持消費者訴訟及內(nèi)部人員專業(yè)性等方面的有待于改進。如何構(gòu)建一套既能維護消費者權(quán)益，又能體現(xiàn)其自治性和發(fā)揮社會監(jiān)督功能的消費者權(quán)益保護體系，“消協(xié)”的重構(gòu)任重而道遠。

一、消協(xié)面臨的諸多困境

（一）主體資格存疑

1.消協(xié)法律地位模糊不清，欠缺獨立性。正如前述消協(xié)的歷史沿革所述的那樣，消協(xié)經(jīng)濟上過分依賴于政府，其資金完全出自于政府的財政，這難免使消協(xié)有淪為“政府內(nèi)設(shè)機構(gòu)”之嫌，很難為消費者服務(wù)。這種經(jīng)濟上的不獨立直接導(dǎo)致了其身份的“半官半民”性；這種經(jīng)濟上的不獨立性和身份上的不獨立性又進而導(dǎo)致消協(xié)一方面公信力不足，另一方面又不能充分享有和行使自主決定權(quán)?！?〕

2.消協(xié)的整個組織缺乏專業(yè)性和職業(yè)化。隨著社會的高度發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)的快速交流，消費者的消費場所正在從實體市場向虛擬市場轉(zhuǎn)變，然而，網(wǎng)絡(luò)的匿名性、虛擬性使得消費者的損害呈現(xiàn)隱蔽性、擴散性及危害性的特征。如此一來，提高消協(xié)組織的專業(yè)化和職業(yè)化水平成為其不可回避的責(zé)任。

就目前而言，其缺乏專業(yè)性和職業(yè)化的表現(xiàn)是：（1）以公益訴訟為例，消協(xié)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置中，沒有專門負(fù)責(zé)支持訴訟的部門和專項經(jīng)費，公益訴訟和支持訴訟職能只能被擱淺?！?〕（2）消協(xié)的工作人員未經(jīng)過相關(guān)專業(yè)培訓(xùn)且其決策制定、人員管理、經(jīng)費收支等沒有具體的規(guī)定作為依據(jù),其內(nèi)部運作欠缺規(guī)范化和透明性。這無疑給消協(xié)的不作為提供了契機。〔3〕（3）消協(xié)與相關(guān)部門的協(xié)作不暢通。隨著群體消費性事件和侵犯眾多不特定消費者權(quán)益的出現(xiàn)，消費者權(quán)益的損害的保護呈現(xiàn)出跨部門、跨區(qū)域合作的趨勢。然而，消協(xié)與行政執(zhí)法機關(guān)、質(zhì)監(jiān)部門、消防部門、司法機關(guān)的配合依然欠缺，單靠消協(xié)的力量無法真正維護消費者的合法權(quán)益。（4）消協(xié)不作為大量存在。一方面，消協(xié)履行職責(zé)存在被動性。大部分維護消費者權(quán)益的案件是在受害者或第三人的檢舉、舉報、投訴情況下進行的，消協(xié)較少主動依法出擊。另一方面，消協(xié)較少發(fā)布銷售者或生產(chǎn)者的經(jīng)營信息且未依法對消費者進行消費培訓(xùn)。實踐中，消協(xié)只有3月15日最忙，其余時間很少對消費者發(fā)布遭投訴公司或企業(yè)的信用信息。據(jù)此，消費者依然處于弱勢地位?！?〕

（二）相關(guān)立法欠完備

1.有關(guān)消協(xié)的立法缺乏科學(xué)性。我國新消法明確規(guī)定消協(xié)依法提公益訴訟是其職責(zé)，這原本是消費者權(quán)益保護立法理念的一大進步，但新消法第47條和新《民事訴訟法》有關(guān)公益訴訟的規(guī)定又限制了原告提起公益訴訟的主體資格。新消法47條規(guī)定對侵害眾多消費者合法權(quán)益的行為，“中國消費者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費者協(xié)會”，“可以”向人民法院提起訴訟。

新《民事訴訟法》則規(guī)定“法定的機關(guān)和有關(guān)組織”“可以”提起公益訴訟。從上述新消法和新民訴法觀之，可以發(fā)現(xiàn)以下問題：（1）均采用“可以”二字，這就足以說明提起公益訴訟是消協(xié)或有關(guān)組織、機關(guān)的權(quán)利，而非“職權(quán)”。這無疑顯現(xiàn)出立法的非嚴(yán)謹(jǐn)性和破環(huán)法制統(tǒng)一性。（2）新消法47條嚴(yán)格限制了消協(xié)提起公益訴訟的原告主體資格。倘若前述主體不依法提起消費者公益訴訟，消費者的權(quán)益將無法獲得保障。與此不同的是，在國外和臺灣，放寬公益訴訟的原告主體資格已是主流。（3）新民訴法于公益訴訟主體資格的規(guī)定一方面具有模糊性，另一方面又削弱了消協(xié)的功能。依照新民訴法的規(guī)定，意味著除消協(xié)外，還有其他主體可以提起消費者公益訴訟，這無疑削弱了消協(xié)的功能，同時顯示出立法的非科學(xué)性。（4）另外，現(xiàn)行消法、訴訟法以及其相關(guān)立法并未對消協(xié)的主體資格進行界定。自消法實施至今，有關(guān)消協(xié)究竟是“社會自治團體”還是“半行政化部門”的爭論一直延續(xù)至今，以至于消協(xié)背上了“半官半民”的罵名。之所以出現(xiàn)消協(xié)不獨立以及缺乏公眾責(zé)任感，其中相關(guān)立法無疑是罪魁禍?zhǔn)住?/p>

2.有關(guān)消協(xié)的立法缺乏全面性和可操作性。（1）新消法第37條明確了消協(xié)于消費者權(quán)益保護的主要職責(zé)范圍，但就每一種職權(quán)的履行程序和消協(xié)不履行相關(guān)職責(zé)的法律后果只字未提。（2）消協(xié)的八大職責(zé)中，支持起訴和公益訴訟是保護消費者權(quán)益最重要和最有力的手段，但具體的實踐操作中，何種條件下提起公益訴訟及提起公益訴訟的程序、條件等都未具體規(guī)定，這無疑使消協(xié)的職責(zé)不具可操作性，如此一來，消費者權(quán)益保護也只是一紙空文。（3）相關(guān)立法未就消協(xié)提起訴訟時的訴訟費用承擔(dān)、舉證責(zé)任等進行明確規(guī)定。依照法理可知，在民事訴訟領(lǐng)域，實行“誰主張，誰舉證”以及由敗訴方承擔(dān)訴訟費用的訴訟原則，如果上述規(guī)定適用于消協(xié)，對于原本經(jīng)濟非獨立的消協(xié)來說將是滅頂之災(zāi)；加之如果讓消協(xié)對訴訟承擔(dān)舉證責(zé)任，這將對消協(xié)產(chǎn)生不利后果，保護消費者合法權(quán)益的責(zé)任更加無法實現(xiàn)?！?〕（4）立法未就消協(xié)提起訴訟時的訴訟時效和“公共利益”做出合理的界定。眾所周知，倘若適用民訴法規(guī)定的2年訴訟時效，將對消費者保護不利；另外，立法者當(dāng)初并未就公共利益給出合理的界定范圍，而是將其交給司法實踐，關(guān)鍵的問題是到目前為止，也未有司法解釋就相關(guān)問題給出解答，這無疑使得公益訴訟成為擺設(shè)；再退一步說，即使有關(guān)司法解釋對公共利益作出限定，從立法學(xué)的角度看，這仍然是消費者權(quán)益保護立法的失敗。

3.有關(guān)立法未就消協(xié)不履行職責(zé)、越權(quán)履行職責(zé)、濫用職權(quán)等做出立法限制。（1）消法及有關(guān)立法未就消協(xié)不履行職責(zé)的行為進行法律性質(zhì)上的認(rèn)定。正如本文開篇提到的那樣，消協(xié)的“半官半民性”決定了消協(xié)不作為、亂作為性質(zhì)的認(rèn)定。試想對這種不作為的性質(zhì)按照民事訴訟處理還是按照行政訴訟或行政復(fù)議處理，其結(jié)果將大相徑庭。（2）有關(guān)立法未就消協(xié)不作為的法律后果作出明確規(guī)定。當(dāng)然有鑒于第（1）點，第（2）將是邏輯使然。（3）有關(guān)立法未就消協(xié)行使處分權(quán)、調(diào)解權(quán)等實體權(quán)利和程序權(quán)利進行規(guī)范。消協(xié)是消費者的“保護傘”，是經(jīng)營者和銷售者的“緊箍咒”，是社會主義市場經(jīng)濟秩序和消費者公共利益的維護者。但倘若消協(xié)在履行職責(zé)過程中，其行使實體權(quán)利和程序權(quán)利時侵犯不特定消費者的公共利益時，消費者如何自救以及事后追償?shù)瘸绦颍F(xiàn)行有關(guān)法律并未給出明確答復(fù)。

（三）基本權(quán)能受限

1.支持起訴與公益訴訟的選擇困境。新消法就消協(xié)的訴訟職能作了基本規(guī)定，其主要包含支持起訴和提起公益訴訟，然而就什么條件下適用支持起訴或公益訴訟，不僅立法未給出明確的答復(fù)，而且司法實踐中，于二者的選擇亦是一種困惑。按照法理，二者在本質(zhì)上是有區(qū)別的，前者是針對私人利益而言的，其原告仍是消費者個人；后者本質(zhì)上則為不特定消費者的公共利益服務(wù)，消協(xié)是訴訟的發(fā)起者。這種選擇的模糊性不僅直接增加了司法成本，而且增加了消費者維權(quán)的難度；另外，立法的模糊性和不確定性弱化了二者功能的發(fā)揮，且阻礙消協(xié)職能的發(fā)揮。

2.代表訴訟與公益訴訟的選擇困境。我國新民訴法規(guī)定了當(dāng)事人的代表訴訟，其主要包含當(dāng)事人確定的代表訴訟和當(dāng)事人不確定的代表訴訟，并且這二者的判決都具有預(yù)決效力。尤其值得注意的是，當(dāng)眾多不特定消費者的合法權(quán)益受到損害時，在公益訴訟與人數(shù)不確定的代表訴訟之間存在競合，這一方面增加了當(dāng)事人的選擇，同時亦增加了消協(xié)維權(quán)的成本。另外，倘若當(dāng)事人選擇代表訴訟進行維權(quán)，消協(xié)的功能將會弱化，這無疑亦將損害消協(xié)的公信力。

3.和解、調(diào)解、約談、仲裁與訴訟的選擇困境。消協(xié)在維護消費者權(quán)益時，可以通過采取和解、調(diào)解、約談、仲裁和訴訟的方式進行。然而在實踐中，究竟采取何種方式最有利于保護消費者以及諸方式之間是否存在前置適用程序仍是一個值得探討的問題。另外，消協(xié)亦未向消費者提供相關(guān)方面的知識培訓(xùn)。據(jù)此，這種救濟途徑選擇的多元化所導(dǎo)致的局面就是，消協(xié)的諸多救濟途徑在保護消費者權(quán)益時仍顯得無能為力。

二、消協(xié)之重構(gòu)

消協(xié)自成立至今，經(jīng)歷了三十多個風(fēng)風(fēng)雨雨，當(dāng)然這期間取得了可喜的成績。就目前而言，全國已建立省級消協(xié)組織31個，地市級消協(xié)組織402個，基層維權(quán)網(wǎng)絡(luò)點47.3萬個，這無疑將為消費者的權(quán)益保護提供可靠保障。但消協(xié)在具體行使職權(quán)的過程中仍面臨上述諸多問題，消協(xié)的明天仍需努力。

（一）明確主體地位

為發(fā)揮消協(xié)的最大職能以保護消費者的合法權(quán)益，采取以下措施是必須的：

1.明確消協(xié)的主體地位和主題功能，使其從現(xiàn)行的“半官半民”的罵名中解脫出來，使其走出行政色彩濃重的怪圈；發(fā)揮其社會自治團體的自治性和優(yōu)越性，樹立起保護消費者權(quán)益的真正權(quán)威。

2.加強消協(xié)本身的基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)和工作人員的專業(yè)性、職業(yè)化。在互聯(lián)網(wǎng)日益發(fā)展的今天，網(wǎng)絡(luò)購物已是消費者購物的常態(tài)，然而，互聯(lián)網(wǎng)交易給消費者帶來的損害更具隱蔽性和危害性。加強消協(xié)的通信設(shè)施、信息發(fā)布平臺、信息披露等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已是一種必然。

3.加強消協(xié)與相關(guān)部門的合作。消費者權(quán)益保護不僅僅是一個社會問題，而且這個問題已呈現(xiàn)全球化、國際化、合作化的趨勢，真正保護消費者的合法權(quán)益不僅需要部門間進行合作，中國消協(xié)與地方消協(xié)以及消協(xié)內(nèi)部各機構(gòu)間亦必須加強溝通和協(xié)作。

4.強化消協(xié)的職責(zé)。一方面，消協(xié)必須進行內(nèi)部自律和外部監(jiān)督，盡量公開其掌握的消費者信息，接受社會各界的監(jiān)督；另一方面，對于消協(xié)不履行職責(zé)或亂履行職責(zé)的行為，相關(guān)部門以及立法一定要進行追責(zé)?！?〕

（二）完善相關(guān)立法

1.強消協(xié)主體資格立法。立法先行，消協(xié)的職權(quán)是法律授予的，無法律則無消協(xié)，立法者將來在進行相關(guān)立法時，盡量對消協(xié)主體資格進行明確規(guī)定，同時對消協(xié)行使職權(quán)時的條件、限度、裁量范圍、行使程序等問題進行量化。

2.協(xié)調(diào)部門立法與消法的關(guān)系。針對目前消法與民訴法之間的不協(xié)調(diào)性，立法者應(yīng)該進行科學(xué)的修改；針對目前二者于消協(xié)的軟化規(guī)定，將來的立法進行強化規(guī)定，這樣消協(xié)才會依法維權(quán)。

3.把消協(xié)不作為、亂作為等行為納入立法范圍。正如我們所知，按照法理，“無權(quán)利則無救濟”，不存在救濟可能性法定權(quán)利只是一張白紙；同理，無職權(quán)作為保障的權(quán)利將無法得到救濟。

4.立法的科學(xué)性、確定性和可操作性。諸如針對前述“公共利益”、“訴訟時效”、“訴訟費用”、“舉證責(zé)任”等相關(guān)概念作出明確界定。筆者認(rèn)為，為了保護消費者的合法權(quán)益和維護市場經(jīng)濟秩序，不應(yīng)對訴訟時效做嚴(yán)格限制；就訴訟費用而言，盡管有關(guān)方面的一些專家提出按照現(xiàn)行的財政補貼進行支出，筆者認(rèn)為這種方法不是太科學(xué)，其實，只要解決消協(xié)的主體資格問題，訴訟費用問題也就迎刃而解。至于舉證問題，筆者認(rèn)為應(yīng)區(qū)分不同情形采取不同措施，但原則上，對于經(jīng)營者的損害救濟，以過錯推定的歸責(zé)原則進行比較適宜?？傊鲜鲞@些問題都有待于司法解釋和立法的完善。

（三）明確消協(xié)的宗旨

依照現(xiàn)行消法和民訴法的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)消費者權(quán)益遭到損害時，消協(xié)可以采取調(diào)解、和解、約談、仲裁以及訴訟的方式進行維權(quán)，然而上述各種途徑的救濟效果大相徑庭。筆者認(rèn)為，在選擇上述救濟途徑和時，應(yīng)允許消費者有選擇的權(quán)利，但原則上應(yīng)以訴訟為原則。換句話說，當(dāng)消費者的損害可以通過訴訟、和解、仲裁、約談的方式可以解決的，就不應(yīng)選擇訴訟的方式；當(dāng)采取上述各種手段所消耗的成本存在差異時，消協(xié)應(yīng)選擇最有利于消費者的方式進行救濟；根據(jù)目前的立法，在選擇訴訟時，應(yīng)賦予消費者或消協(xié)選擇代表訴訟和公益訴訟的權(quán)利。需要注意的是，筆者原則上鼓勵消協(xié)以訴訟的方式維護消費者的合法權(quán)益，其原因在于：一方面，消協(xié)可以提高其公信力和威望，同時這也是司法最終性的體現(xiàn)；另一方面，消協(xié)或消費者在行使上述各種救濟途徑時，應(yīng)以不存在前置程序為宜。

〔1〕郝芳馨.消費者協(xié)會的地位和職能問題研究〔J〕.法律雜談，2015，（11）：220.

〔2〕王秋艷.消協(xié)落實支持訴訟職能問題研究〔J〕.中國工商管理研究，2014，（11）：45-47.

〔3〕敖雙紅.論中國消費者組織的轉(zhuǎn)型問題〔J〕.法學(xué)與法制建設(shè)，2008，（06）：76.

〔4〕楊俊威.消費者協(xié)會職能問題研究題〔J〕.法學(xué)研究，2016，（02）：118.

〔5〕王琳.消協(xié)公益訴訟問題探析〔J〕.中國工商管理研究，2014，（11）：47-48.

〔6〕韓紅俊，王均榮.公益訴訟的理性思考〔J〕.國家檢察官學(xué)院學(xué)報，2004，（04）：86.

〔責(zé)任編輯：譚蕊〕

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1009—2234（2017）08—0084—03

2017—08—12

張遠照（1989—），男，云南宣威人，碩士研究生，研究方向：憲法與行政法。