公民提起環(huán)境公益訴訟的原告資格探析

候丹丹

(蘭州理工大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州 730050)

公民提起環(huán)境公益訴訟的原告資格探析

候丹丹

(蘭州理工大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州 730050)

當(dāng)前我國正在致力于構(gòu)建生態(tài)文明社會，對環(huán)境問題非常重視。在環(huán)境形勢異常嚴峻的情況下，公益訴訟成為保護環(huán)境的一個重要手段。在司法實踐中，檢察機關(guān)和環(huán)保組織作為原告提起的環(huán)境公益訴訟案件漸漸興起，但以公民個人作為原告的案件少之又少。采用實證分析和比較分析的方法，分析公民作為環(huán)境公益訴訟案件原告的必要性和可行性，分析其所面臨的困境，結(jié)合國外有益的經(jīng)驗，為公民提起環(huán)境公益訴訟的制度設(shè)計提出設(shè)想。

公民;環(huán)境公益訴訟;原告資格

1 賦予公民提起環(huán)境公益訴訟原告資格的必要性

1.1 保護生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)實需求

隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，人們在感受到生活水平提高的同時，也深刻地感受到了環(huán)境的變化。當(dāng)天空被霧霾籠罩、河水被污染、森林大面積減少、極端天氣頻繁出現(xiàn)的時候，人們深刻認識到生態(tài)環(huán)境已經(jīng)惡化，并且嚴重影響了人們的生存和發(fā)展。在這樣嚴峻的形勢之下，為了保持經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，維護公民的合法利益，保護環(huán)境已經(jīng)成為當(dāng)前一項緊迫的任務(wù)。司法救濟不僅是保護個人權(quán)益的一個重要手段，同時也是保護公共利益的一條重要途徑。因此，賦予公民提起環(huán)境公益訴訟的原告資格，不僅能夠為改善環(huán)境作貢獻，而且能在一定程度上提升人們的環(huán)保意識。

1.2 彌補現(xiàn)存訴訟主體不足的需要

在司法實踐中，我國環(huán)境公益訴訟的案件大多數(shù)是由檢察機關(guān)和環(huán)保組織提起的，尤其是在2017年7月1日檢察機關(guān)提起公益訴訟被正式列入《民事訴訟法》和《行政訴訟法》以后，公益訴訟在很大程度上打擊了一些企業(yè)的環(huán)境違法行為。但是，國家機關(guān)和環(huán)保組織在保護環(huán)境過程中也有其不足之處。對國家機關(guān)而言，由于人力有限，對一些環(huán)境違法行為不能進行全面的監(jiān)督；除此之外，由于地方保護主義盛行，很容易出現(xiàn)行政機關(guān)對環(huán)境違法行為放縱不管的情況，因此，環(huán)境的保護不能單純依靠國家機關(guān)。對環(huán)保組織而言，《環(huán)境保護法》第五十八條對原告資格的限定，使能夠提起公益訴訟的組織數(shù)量大幅度減少，加之公益訴訟需要很強的專業(yè)技能以及雄厚的資金作為支撐，環(huán)保組織面臨著心有余而力不足的窘?jīng)r。因此，保護環(huán)境需要每一名公民的參與，這樣不僅有利于擴大監(jiān)督的范圍，及時發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染和生態(tài)破壞的現(xiàn)象，而且能夠完善公眾參與制度，促進環(huán)境司法的公正。

1.3 構(gòu)建和諧社會的內(nèi)在要求

當(dāng)生態(tài)環(huán)境惡化時，公民是最直接的受害群體。而在公民尋求救濟方式維護自己利益時，就容易引發(fā)群體性事件。由環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件在我國呈逐年增長的趨勢，一些典型的事件也引起了社會的高度關(guān)注，這些群體性事件發(fā)生后，如果不進行合理的引導(dǎo)，就可能升級為暴力性事件，造成不可控制的局面，從而導(dǎo)致社會秩序混亂，不利于我國和諧社會的構(gòu)建。因此，在環(huán)境問題上，必須賦予公民原告資格，讓其通過公益訴訟的形式來監(jiān)督違法行為，通過司法途徑解決由環(huán)境引發(fā)的各種矛盾與沖突，防止群體性事件的發(fā)生。

2 賦予公民提起環(huán)境公益訴訟原告資格的可行性

2.1 公民提起環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)

公民提起環(huán)境公益訴訟最基本的理論依據(jù)是環(huán)境權(quán)理論。隨著社會的發(fā)展與進步，人們的生活水平有了很大的提高，所享有的權(quán)利不再局限于人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，而是在不斷地延伸與擴大，在環(huán)境領(lǐng)域體現(xiàn)為環(huán)境權(quán)的產(chǎn)生和發(fā)展。環(huán)境權(quán)主要是在20世紀60年代提出來的，在各個國家經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，生態(tài)環(huán)境遭受到了嚴重的破壞和污染，環(huán)境領(lǐng)域的專家開始重視環(huán)境問題，將環(huán)境權(quán)視為公民的基本權(quán)利，只是各國對環(huán)境權(quán)的內(nèi)容規(guī)定有所不同。我國理論界對環(huán)境權(quán)的探討開始于20世紀80年代，認為環(huán)境權(quán)是環(huán)境法的核心問題，環(huán)境權(quán)主要是指公民具有在健康良好的環(huán)境中生存與發(fā)展的權(quán)利。在此基礎(chǔ)之上，賦予公民提起環(huán)境公益訴訟的原告資格，實質(zhì)上是對公民環(huán)境權(quán)的延伸與發(fā)展。

2.2 公民法律意識和環(huán)保意識增強

在當(dāng)前我國實行依法治國戰(zhàn)略的大背景之下，公民的法治意識不斷增強。當(dāng)面對利益受到損害的情況時，越來越多的人選擇通過司法途徑來解決問題。同時，隨著“五位一體”戰(zhàn)略布局的深入推進，人們的環(huán)保意識也逐漸增強，對環(huán)境保護方面的問題更加關(guān)注和重視。人們深刻地意識到，如果環(huán)境公共利益遭受損害，個人利益也會隨之遭受損害。因此，在此基礎(chǔ)之上，在環(huán)境公益訴訟中賦予公民原告資格是可行的。它不僅能夠保護公民自身的合法權(quán)益，而且能夠在一定程度上推動公民保護環(huán)境的積極性，為建設(shè)生態(tài)文明社會營造一種良好的氛圍。在司法實踐中，我國也出現(xiàn)了公民提起環(huán)境公益訴訟的案件——2012年蔡長海起訴龍興光污染河流案。該案件的審理不僅突破了《民事訴訟法》對公民提起環(huán)境公益訴訟的限制，而且促進了公益訴訟制度和理論的發(fā)展。

2.3 國外相關(guān)制度可以借鑒

在國外，無論是大陸法系還是英美法系，公民作為原告提起環(huán)境公益訴訟都較為普遍。美國作為環(huán)境公益訴訟發(fā)展最早、最快的國家，不僅在成文法上規(guī)定了公民訴訟，而且在判例法上逐步放寬了限定原告資格的標準，為公民提起環(huán)境訴訟提供了良好的條件。除此之外，美國還為公民訴訟設(shè)置了相關(guān)的配套制度，使環(huán)境公益訴訟制度更加完善。除了美國，其他國家也以不同的形式規(guī)定了公民提起環(huán)境公益訴訟的制度。如：瑞典在環(huán)境法領(lǐng)域規(guī)定的個人訴訟請求制度、印度規(guī)定的書信管轄權(quán)制度都不同程度地發(fā)揮了公民在環(huán)境公益訴訟方面的作用。國外相關(guān)制度的發(fā)展，為我國公民提起環(huán)境公益訴訟提供了有益的經(jīng)驗，能夠促使我國的環(huán)境公益訴訟制度不斷發(fā)展與完善。

3 賦予公民提起環(huán)境公益訴訟原告資格的現(xiàn)實困境

3.1 缺乏法律上的依據(jù)

2015年以來，我國環(huán)境公益訴訟得到了快速的發(fā)展，主要表現(xiàn)就是在立法上予以不斷完善。我國法律上對環(huán)境公益訴訟原告資格的規(guī)定主要限定在社會組織和國家機關(guān)范圍內(nèi)，如：《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定了社會組織、有關(guān)機關(guān)和檢察機關(guān)的原告資格，《環(huán)境保護法》第五十八條規(guī)定了社會組織作為原告資格的條件，《行政訴訟法》第二十五條規(guī)定了檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的原告資格。

從立法上可以看出，我國并未在法律上明確規(guī)定公民的原告資格。立法上的缺失導(dǎo)致公民無法進入環(huán)境公益訴訟的司法程序，從而在司法實踐中公民提起環(huán)境公益訴訟的結(jié)果是不予立案或者駁回起訴，很大程度上打擊了公民參與環(huán)境保護的積極性。同時，當(dāng)國家機關(guān)和社會組織怠于提起公益訴訟時，環(huán)境公共利益又沒有辦法得到維護，與我國保護環(huán)境的立法初衷相違背。因此，有必要在立法上對公民的原告資格予以確認，讓公民參與到環(huán)境公益訴訟中來。

3.2 專業(yè)技術(shù)方面的限制

由于環(huán)境污染問題比較復(fù)雜，環(huán)境公益訴訟與一般的訴訟案件相比具有較強的專業(yè)性，需要起訴主體擁有一定的專業(yè)技術(shù)能力，否則會面臨取證、舉證困難等問題，這對于公民提起環(huán)境公益訴訟而言是一大障礙。具體表現(xiàn)為：

首先，在面對環(huán)境污染案件時，原告必須了解案件所涉及的相關(guān)環(huán)境知識，并且需要進行證據(jù)收集和對相關(guān)物品鑒定，這對公民的專業(yè)水平有較高的要求，但是，一般公民不具備這樣的專業(yè)能力，因此這也就成為了公民怠于提起環(huán)境公益訴訟的原因之一。其次，在訴訟過程中，由于專業(yè)技術(shù)能力的限制，公民在調(diào)查取證方面比較困難，并且相比經(jīng)濟實力雄厚的企業(yè)以及專業(yè)技術(shù)較高的國家機關(guān)，公民處于非常弱勢的地位，這就導(dǎo)致公民面臨著敗訴的風(fēng)險。

3.3 訴訟成本過高

環(huán)境公益訴訟一旦提出，不僅要消耗很長的時間，而且需要投入很大的訴訟成本。目前我國對公益訴訟的訴訟費用承擔(dān)沒有專門的規(guī)定，在適用方面仍然適用關(guān)于普通私益訴訟的規(guī)定，原告在提起訴訟后要繳納案件受理費，在訴訟過程中還需要承擔(dān)鑒定費以及其他費用，這對于公民個人而言是難以承受的。

除此之外，由于公益訴訟的公益性，以及我國沒有規(guī)定相應(yīng)的獎勵機制，公民在環(huán)境公益訴訟中并不能得到任何的收益。因此，在這種投入高無收益的情況下，公民對提起環(huán)境公益訴訟的積極性大大降低，即使想提出公益訴訟也心有余而力不足。

4 賦予公民提起環(huán)境公益訴訟原告資格的制度設(shè)計

4.1 完善公民原告資格的相關(guān)立法

一項制度的形成必須以相關(guān)的法律規(guī)定為依據(jù)，要想讓公民能夠積極地提起環(huán)境公益訴訟，就必須在法律上對公民的原告資格予以確認，讓公民的原告資格法定化。

首先，應(yīng)該在《憲法》中明確規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)?！稇椃ā纷鳛槲覈母敬蠓?，是一切法律制度最根本的依據(jù)，因此在《憲法》中明確規(guī)定環(huán)境權(quán)為公民的一項基本權(quán)利，不僅可以引起公民對環(huán)境權(quán)的重視，而且為法律規(guī)定其他具體的環(huán)境權(quán)利提供了最根本的依據(jù)。

其次，應(yīng)該在《環(huán)境保護法》中明確賦予公民提起環(huán)境公益訴訟的原告資格?！董h(huán)境保護法》在2015年修訂時，專門增加了對社會組織提起環(huán)境公益訴訟的規(guī)定，使我國的環(huán)境公益訴訟制度得到了進一步的發(fā)展。但是僅僅賦予社會組織原告資格是遠遠不夠的，還應(yīng)當(dāng)將原告資格擴大到公民個人，形成一套完整的環(huán)境公益訴訟主體制度，這樣才能夠讓公益訴訟在環(huán)境保護領(lǐng)域完全發(fā)揮作用。

最后，應(yīng)當(dāng)在訴訟法方面對公民的原告資格予以確認。我國的《民事訴訟法》雖然規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟，但是只是規(guī)定了社會組織和有關(guān)機關(guān)的原告資格，而《行政訴訟法》中也只是規(guī)定了檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟，并未規(guī)定公民的原告資格，并且對公民的起訴資格規(guī)定為必須與案件有直接利害關(guān)系，這就使公民無法通過提起公益訴訟進入司法程序。因此，我國應(yīng)當(dāng)在訴訟法層面對公民的起訴資格予以確認，明確公民的起訴范圍，讓公民提起的環(huán)境公益訴訟案件能夠順利進行。

4.2 采用舉證責(zé)任倒置的原則

證據(jù)是決定一個案件成敗的關(guān)鍵因素，當(dāng)事人提出的證據(jù)越多越充分，則勝訴的可能性越大，環(huán)境公益訴訟案件也不例外。環(huán)境公益訴訟的案件比一般的司法案件要復(fù)雜，耗時長且對專業(yè)技術(shù)水平的要求較高。如果在舉證責(zé)任方面采用一般民事案件中的“誰主張，誰舉證”的原則，對公民而言是非常困難的，在訴訟中幾乎沒辦法與被告相抗衡。因此，針對公民提起環(huán)境公益訴訟的案件，應(yīng)當(dāng)采用舉證責(zé)任倒置的原則，作為原告的公民僅僅需要承擔(dān)初步的證明責(zé)任，證明環(huán)境公共利益受到了損害，而將最主要的證明責(zé)任交給被告來承擔(dān)，這樣就平衡了原告與被告的訴訟地位，讓原告有信心提起環(huán)境公益訴訟案件，最終達到保護生態(tài)環(huán)境的目的。

4.3 設(shè)立防止公民濫訴的制度

雖然目前我國公民提起環(huán)境公益訴訟的意愿不是很高，但是當(dāng)公民提起環(huán)境公益訴訟所面臨的障礙逐步消除、公民的環(huán)保意識不斷增強時，環(huán)境公益訴訟案件就會大幅度增加，同時難免會有濫訴現(xiàn)象的發(fā)生，這也是我國到目前為止未在立法上賦予公民原告資格的原因之一。因此，在賦予公民原告資格的同時，可以設(shè)立一些程序來防止濫訴現(xiàn)象的發(fā)生。

首先，可以設(shè)置訴前通知程序。規(guī)定公民在提起訴訟前應(yīng)當(dāng)通知被告，要求被告停止違法行為或者履行職責(zé)，如果被告在合理期限內(nèi)糾正了自己的行為，則不能提起訴訟；反之，如果被告在合理期限內(nèi)未糾正自己的行為，公民則可以提起環(huán)境公益訴訟。根據(jù)國外的相關(guān)經(jīng)驗以及我國人民檢察院提起公益訴訟試點的規(guī)定，訴訟通知期限一般規(guī)定為60日。其次，由于環(huán)境案件涉及的范圍較廣、人數(shù)較多，為避免產(chǎn)生針對同一案件重復(fù)起訴的現(xiàn)象，可以規(guī)定團體訴訟，這樣既可以節(jié)約司法資源，還可以避免群體性事件的發(fā)生。

4.4 建立訴訟激勵機制

目前，在我國的司法實踐中，環(huán)境公益訴訟案件大多數(shù)都由社會組織和國家機關(guān)提起，公民提起環(huán)境公益訴訟的積極性并不是很高，除了上述所說的專業(yè)技術(shù)能力等限制外，還受到我國公民排斥訴訟傳統(tǒng)思想的影響，因此需要采取一定的措施來激勵公民提起環(huán)境公益訴訟。

首先，在訴訟費用方面，在適用“敗訴方承擔(dān)”原則的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)規(guī)定當(dāng)公民作為原告時減繳或者免繳訴訟費用，減輕公民的負擔(dān)，保證案件能夠順利進行。其次，在減免訴訟費用的基礎(chǔ)上，設(shè)置環(huán)境公益訴訟專項基金，為公民提供援助，當(dāng)原告敗訴時，訴訟中產(chǎn)生的費用可以由專項基金支付。最后，還應(yīng)當(dāng)設(shè)立獎勵制度，當(dāng)公民為保護環(huán)境公共利益提起公益訴訟勝訴后，給予公民一定的資金獎勵，以此激勵公民重視環(huán)境保護意識，為維護環(huán)境公共利益貢獻自己的一份力量。

5 結(jié)語

隨著生態(tài)文明建設(shè)的深入，保護生態(tài)環(huán)境不再只應(yīng)單純依靠國家機關(guān)和社會組織，而是需要人民群眾的參與，壯大保護環(huán)境主體的力量。因此，國家應(yīng)當(dāng)適應(yīng)時代的需要，在立法上賦予公民原告資格，設(shè)置相應(yīng)的配套制度，提高公民的環(huán)境保護責(zé)任感。從目前我國正式賦予檢察機關(guān)公益訴訟原告資格的發(fā)展趨勢來看，賦予公民提起環(huán)境公益訴訟的原告資格也指日可待。

注釋：

①蔡守秋.從環(huán)境權(quán)到國家環(huán)境保護義務(wù)和環(huán)境公益訴訟[J].現(xiàn)代法學(xué)，2009(9).

②趙蘇，周寧.環(huán)境保護法關(guān)于公民個人提起環(huán)境公益訴訟問題研究[J].甘肅警察職業(yè)學(xué)院學(xué)報，2016(2).

③陳亮.美國環(huán)境公益訴訟原告適格規(guī)則研究[M].北京：中國檢察出版社，2010.

[1]趙蘇，周寧.環(huán)境保護法關(guān)于公民個人提起環(huán)境公益訴訟問題研究[J].甘肅警察職業(yè)學(xué)院學(xué)報，2016(2).

[2]蔡守秋.從環(huán)境權(quán)到國家環(huán)境保護義務(wù)和環(huán)境公益訴訟[J].現(xiàn)代法學(xué)，2009(9).

[3]孫洪坤.環(huán)境公益訴訟的原告資格探究[J].河北科技師范學(xué)院學(xué)報，2013(1).

[4]舒保國.公民個人提起環(huán)境公益訴訟的原告資格研究[D].蘭州：蘭州大學(xué)，2016.

[5]陳亮.美國環(huán)境公益訴訟原告適格規(guī)則研究[M].北京：中國檢察出版社，2010.

責(zé)任編輯：盧宏業(yè)

ResearchoftheCitizens’PlaintiffQualificationofEnvironmentalPublicInterestLitigation

HOU Dan-dan

(Lanzhou University of Technology, Lanzhou 730050, China)

At present, China is committed to the construction of an ecological civilization,and attaches great importance to environmental issues.In the severe circumstances of the environment, public interest litigation has become an important means of protecting the environment.In judicial practice, procuratorial organs and environmental protection organizationsbrought environmental public interest litigation casesas the plaintiff gradually rise, and the cases of individual citizens as plaintiffs are very few.Therefore,use empirical analysis and comparative analysis method,analysis of the necessity and feasibility of the citizen as the plaintiff of environmental public interest litigation,put forward the dilemma faced by it,combining useful experience from other countriesfor citizens to raise environmental public interest litigation system design.

Citizen;Environmental public interestlitigation; Plaintiff qualification

10.3969/j.issn.1674-6341.2017.06.001

D925.1;X328

A

1674-6341(2017)06-0001-03

2017-08-14

候丹丹(1992—)，女，山西臨汾人，碩士研究生。研究方向：環(huán)境法。