教育券視角下義務(wù)教育擇校治理研究

祝志芬(湖北師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院，湖北 黃石 435002)

教育券視角下義務(wù)教育擇校治理研究

祝志芬(湖北師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院，湖北 黃石 435002)

義務(wù)教育擇校問(wèn)題不是某一國(guó)家單獨(dú)存在的現(xiàn)象，而是全世界范圍內(nèi)所具有的共性問(wèn)題。目前許多國(guó)家已制定、實(shí)施擇校政策，其中美國(guó)的擇校政策較為完善。以美國(guó)的教育券制度為研究對(duì)象，基于擇校政策實(shí)踐發(fā)展?fàn)顩r，揭示其影響與價(jià)值。并深入分析教育券的制度環(huán)境，力圖為我國(guó)義務(wù)教育階段擇校政策的制定和教育改革提供參考。

教育券；義務(wù)教育；擇校

為提高民族文化水平，世界各國(guó)采取各種不同的措施和政策保障義務(wù)教育發(fā)展，以保障其社會(huì)成員的義務(wù)教育平等權(quán)利。但由于每個(gè)國(guó)家都會(huì)面臨優(yōu)質(zhì)教育資源短缺的問(wèn)題，義務(wù)教育階段擇校問(wèn)題成為全世界所關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題之一，也是教育理論界的熱門主題之一。多年來(lái)，學(xué)術(shù)界圍繞義務(wù)教育公平與效率問(wèn)題進(jìn)行了系列的激烈爭(zhēng)論，并提出了許多義務(wù)教育擇校治理建議或?qū)嵺`方案。美國(guó)經(jīng)過(guò)多年的歷史經(jīng)驗(yàn)積累，形成了一套適合解決義務(wù)教育公平與效率問(wèn)題的較為完善的教育券制度，掀起了世界許多學(xué)者也包括我國(guó)理論界從不同研究方法和學(xué)科立場(chǎng)出發(fā)，對(duì)教育券研究的熱潮，就“教育券”的理論淵源、內(nèi)涵、實(shí)踐情況等進(jìn)行了大量研究，試圖推行本土化的教育券計(jì)劃。但隨著美國(guó)對(duì)公共教育券計(jì)劃的不斷調(diào)整，教育改革對(duì)象的轉(zhuǎn)移使教育券計(jì)劃引起了很大的爭(zhēng)議。筆者結(jié)合我國(guó)浙江長(zhǎng)興、湖北監(jiān)利等地的教育券實(shí)踐情況，試圖從社會(huì)政策視角出發(fā)，研究教育券的制度環(huán)境，為解決我國(guó)義務(wù)教育擇校問(wèn)題提供借鑒和參考。

一、美國(guó)教育券制度的實(shí)踐與發(fā)展

1955年，美國(guó)公共教育存在制度僵化、資源使用效率低下等嚴(yán)重問(wèn)題，美國(guó)芝加哥新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家米爾頓·弗里德曼提出實(shí)行“教育券制度”。即改變政府對(duì)公立學(xué)校直接補(bǔ)助的教育投入方式，主張政府把教育經(jīng)費(fèi)折算成等價(jià)的教育券直接發(fā)給所有適齡兒童，學(xué)生憑券可以進(jìn)行自由選擇公立學(xué)?；蛩搅W(xué)校。[1]教育券制度，意味著公立學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)份額取決于其所吸納學(xué)生、教育券的數(shù)量，不再由政府劃拔和指定。教育券使學(xué)校和教師真正成為教育的自主生產(chǎn)者，使學(xué)生及其家長(zhǎng)真正成為教育的自主消費(fèi)者，不僅可以打破公私立學(xué)校之間的制度性分割，有利于促進(jìn)公立、私立學(xué)校之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，還可以全面提高美國(guó)的教育質(zhì)量和確保教育公平。美國(guó)現(xiàn)行教育券模式按照資助對(duì)象的類型分為通用券、城鎮(zhèn)券、弱勢(shì)學(xué)生券、特殊教育券。在美國(guó)，由于各州和地區(qū)具有自治權(quán)，所采用的教育券類型不完全一樣。[2]

美國(guó)教育券制度在支持與反對(duì)的爭(zhēng)論中得以發(fā)展。2003年8月，曼哈頓政策研究院以參與教育券計(jì)劃的家長(zhǎng)和學(xué)生為調(diào)查對(duì)象，就教育券計(jì)劃對(duì)佛羅里達(dá)州公立學(xué)校影響、公眾對(duì)公立學(xué)校與私立學(xué)?；蚪虝?huì)學(xué)校的滿意度進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)參與教育券的家庭對(duì)公立學(xué)校的滿意度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于所擇的學(xué)校，同時(shí)發(fā)現(xiàn)實(shí)施教育券計(jì)劃雖使佛羅里達(dá)州公立學(xué)校面臨競(jìng)爭(zhēng)性壓力，但產(chǎn)生了重要的積極的影響。1990年至2000年， 密爾沃基市的公共教育評(píng)價(jià)結(jié)果顯示， 由于教育券計(jì)劃參與學(xué)校在1990-2000年間從7所增加到103所，教育券增加了低收入家庭學(xué)生進(jìn)入私立學(xué)校的機(jī)會(huì)，他們的教育選擇權(quán)在增強(qiáng)。[3]通過(guò)系列研究成果，教育券制度支持者認(rèn)為，教育券計(jì)劃不僅有效地激勵(lì)學(xué)校特別是公立學(xué)校不斷主動(dòng)改進(jìn)教育和管理，在競(jìng)爭(zhēng)中不斷提高辦學(xué)質(zhì)量和社會(huì)效益，教育券計(jì)劃也為家長(zhǎng)和學(xué)生提供了更多的擇校機(jī)會(huì)，滿足教育需求。盡管如此，在美國(guó)教育券制度的反對(duì)者也振振有詞。他們認(rèn)為，教育券制度是一種冒險(xiǎn)性的教育改革。政府允許學(xué)生持教育券到營(yíng)利性的私立學(xué)?；蚪虝?huì)學(xué)校就讀，政府必須撥付資金給私立學(xué)校，使占主體地位的公立學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)被參加教育券計(jì)劃的私立學(xué)校擠占了，教育券計(jì)劃不僅損害了絕大多數(shù)學(xué)生的利益，也有悖于美國(guó)憲法所規(guī)定的營(yíng)利性活動(dòng)不能占用公共資金的原則。雖然2002年美國(guó)最高法院已向公眾宣布裁定結(jié)果為教育券制度并不違憲，但仍有些州立法中明確規(guī)定教育券不合法，至今反對(duì)者的聲音沒有停止過(guò)。縱觀美國(guó)教育券計(jì)劃40多年歷程，由于其自身的不完善和既得利益集團(tuán)的反對(duì)等原因，該制度艱難而緩慢地發(fā)展，所覆蓋區(qū)域、實(shí)施規(guī)模和層次都十分有限。但每一個(gè)制度從實(shí)施到發(fā)展都不是一帆風(fēng)順的，越來(lái)越多的跡象表明，美國(guó)教育券計(jì)劃在促進(jìn)教育質(zhì)量、教育公平和效益的導(dǎo)向和示范作用越來(lái)越顯著，美國(guó)教育券制度發(fā)展的速度在加快。

二、中國(guó)教育券的實(shí)踐與發(fā)展

我國(guó)浙江省長(zhǎng)興縣率先推行教育券制度，于2001年出臺(tái)了《關(guān)于教育券使用辦法的通知》，引起國(guó)內(nèi)社會(huì)各界的廣泛關(guān)注和研究熱潮。長(zhǎng)興縣教育局根據(jù)不同的對(duì)象發(fā)放不同面值的教育券，再根據(jù)學(xué)生入學(xué)后的教育券金額撥教育經(jīng)費(fèi)給相應(yīng)學(xué)校：(1)九年義務(wù)教育的民辦學(xué)校學(xué)生?？梢淮涡垣@得的教育券面值為500元。(2)九年義務(wù)教育的貧困生。每學(xué)期小學(xué)貧困生、初中貧困生可獲得的教育券面值為200元、300元。(3)公辦普通高中和民辦高中的新生。通知規(guī)定凡到指定的公辦普通高中和民辦高中就讀的新生，可一次性獲得面值200元和100元的教育券。(4)職業(yè)高中的學(xué)生。凡就讀于職業(yè)高中(含公辦和民辦)的新生，可一次性獲得教育券的面值為300元。[4]目前為止浙江省已在全省內(nèi)推廣教育券，主要有救助型、支持型和發(fā)展型三種?！熬戎汀苯逃?，主要用于減免貧困家庭學(xué)生學(xué)費(fèi)；“支持型”教育券”適用對(duì)象為民辦學(xué)校、職業(yè)學(xué)校的學(xué)生，扶持職業(yè)教育和民辦教育的發(fā)展；“發(fā)展型”教育券”，主要用于繼續(xù)教育，衢州的“農(nóng)民工培訓(xùn)教育券”、杭州市上城區(qū)的“社區(qū)終身教育教育券”。[5]2005年，長(zhǎng)興縣提出了在高中階段全面推行教育券計(jì)劃，每年政府把生均經(jīng)費(fèi)以教育券形式發(fā)放給學(xué)生，學(xué)生持券自由擇校。推行教育券后，長(zhǎng)興縣教育事業(yè)得到了很大的改善：(1)基本解決了義務(wù)教育階段貧困生學(xué)費(fèi)問(wèn)題。2001年，浙江省長(zhǎng)興縣發(fā)放了面值共65萬(wàn)元的教育券，1800多名學(xué)生獲得了教育券。(2)基本解決了普通高中、職業(yè)高中發(fā)展不均衡的問(wèn)題。為了鼓勵(lì)學(xué)生報(bào)考職高，扶持公辦職業(yè)高中的發(fā)展，自愿報(bào)考職高的學(xué)生可獲得由縣教育局發(fā)放的教育券，學(xué)生報(bào)到時(shí)職高可直接減免300元學(xué)費(fèi)，2000年-2003年，普高、職教招生比由1∶0.73達(dá)到了1∶1，職高報(bào)到率大大增加，職高招生情況有了明顯的轉(zhuǎn)好。為了扶持民辦清泉武術(shù)學(xué)校，縣教育局發(fā)放教育券給在該校就讀的義務(wù)教育階段學(xué)生，獲券學(xué)生每學(xué)期憑券可減免500元雜費(fèi)，清泉學(xué)校生源從40多人增加到290人。[6]

由于長(zhǎng)興縣教育券的試點(diǎn)為解決教育發(fā)展不均衡問(wèn)題奠定了良好基礎(chǔ)，全國(guó)各地教育券試點(diǎn)風(fēng)起云涌。2003年夏季，由于淮河流域遭受特大洪澇災(zāi)害，安徽省淮安市發(fā)放教育券給遭洪澇災(zāi)害地區(qū)的貧困生，以確保貧困學(xué)生正常入學(xué)。2003年10月，湖北監(jiān)利縣出臺(tái)了《關(guān)于基礎(chǔ)教育綜合改革的實(shí)施意見》，決定從2004年起義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)設(shè)立專項(xiàng)賬戶，政府將義務(wù)教育生均費(fèi)以教育券的形式發(fā)放給全縣所有義務(wù)教育階段的中小學(xué)生，學(xué)生持券可自由選擇到公辦學(xué)校或民辦學(xué)校就讀。同時(shí)縣政府還發(fā)放“義務(wù)救助卡”以保障貧困學(xué)生完成學(xué)業(yè)。2004年10月10日，山東淄博市發(fā)行的教育券，可以為義務(wù)教育階段貧困學(xué)生減免學(xué)費(fèi)，建立了貧困救助新機(jī)制。學(xué)前期幼兒的教育券由街道財(cái)政和教育等部門統(tǒng)一蓋章后發(fā)放給街道居委會(huì)或村居委會(huì)再發(fā)給幼兒家長(zhǎng)，入園時(shí)持教育券可抵繳相關(guān)費(fèi)用，幼兒園將收到的教育券交到街道財(cái)政部門可以兌換等額現(xiàn)金，用于幼兒園公用經(jīng)費(fèi)和支付幼兒教師工資。此外，山東沾化、廣東南海、浙江上虞、山東海鹽等地都相繼試行了教育券制度，云南省大理白族自治州推行的教育券制度包含了公辦和民辦中學(xué)，杭州市上城區(qū)教育局為加強(qiáng)教師的繼續(xù)教育，首創(chuàng)了教師教育券，吉林省長(zhǎng)春市為了扶持中等職業(yè)學(xué)校的發(fā)展，發(fā)放教育券給報(bào)考了全市職業(yè)高中的農(nóng)村應(yīng)屆初中畢業(yè)生。[7]

以上我國(guó)興起的教育券制度實(shí)施目的都是為了解決本地區(qū)貧困學(xué)生失學(xué)、普職比例失調(diào)、民辦學(xué)校薄弱等問(wèn)題，無(wú)論是從廣度上還是在深度上都非常注重教育公平。教育券制度削減了政府的教育行政職能，政府只負(fù)責(zé)發(fā)行教育券，有利于政校分離，一方面可以從權(quán)力的源頭遏制義務(wù)教育擇校引起的腐敗，減少原有校際間教育資源分配的不公平，另一方面，學(xué)校為爭(zhēng)取經(jīng)費(fèi)，只有贏得家長(zhǎng)和學(xué)生信賴，既保護(hù)了學(xué)生教育擇校權(quán)利，提高了學(xué)生教育福利，也激發(fā)了學(xué)校真正的辦學(xué)自主權(quán)活力，促進(jìn)了民辦學(xué)校發(fā)展。總之，教育券旨在扶助貧困學(xué)生就學(xué)、推動(dòng)職業(yè)教育和促進(jìn)民間資金對(duì)教育的投入，有效地解決了各個(gè)地區(qū)普通存在的教育發(fā)展不均衡問(wèn)題，從而促進(jìn)了實(shí)驗(yàn)區(qū)教育系統(tǒng)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，是一種教育模式的創(chuàng)新，有益于創(chuàng)建具有中國(guó)特色的教育制度，是值得推廣的。

三、構(gòu)建中國(guó)特色的教育券制度環(huán)境的思考

縱觀中美教育券的演變過(guò)程，同為擇校政策但兩者在價(jià)值取向、政策目標(biāo)、改革背景、實(shí)施措施等都不相同，[8]在借鑒美國(guó)先進(jìn)的教育理念和擇校政策來(lái)完善我國(guó)義務(wù)教育教育體制時(shí)，對(duì)教育券制度環(huán)境必須有深入的認(rèn)識(shí)。

1.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是推行教育券制度的必要條件

從2001年和2008年布什政府多次提出了以減稅為核心的財(cái)政政策，為經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃創(chuàng)造了較好條件。美國(guó)經(jīng)濟(jì)很快渡過(guò)了泥淖地帶，已進(jìn)入擴(kuò)張階段。2003年，美國(guó)聯(lián)邦政府設(shè)立了國(guó)家擇校激勵(lì)基金，總額為7500萬(wàn)美元，主要用于資助首都華盛頓以及其他城市推行教育券計(jì)劃，允許家長(zhǎng)憑教育券為子女選擇私立學(xué)校讀書。[9]浙江省長(zhǎng)興縣是全國(guó)綜合實(shí)力百?gòu)?qiáng)縣，2001年長(zhǎng)興縣財(cái)政預(yù)算內(nèi)有1.9億元的可用資金，其中約有8600萬(wàn)元的教育經(jīng)費(fèi)投入。2002年，政府為3220名中小學(xué)貧困學(xué)生提供了156萬(wàn)元教育券，2004年共有5046名學(xué)生獲得了總額達(dá)221萬(wàn)元的教育券。中美教育券的實(shí)踐證明，社會(huì)經(jīng)濟(jì)是教育發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是教育水平提高的必要條件。如果不考慮其他因素，當(dāng)一國(guó)經(jīng)濟(jì)處于增長(zhǎng)時(shí)，教育發(fā)展就有充分的物質(zhì)基礎(chǔ)，政府可以為國(guó)民提供高質(zhì)量、多元化的教育服務(wù)，社會(huì)成員享有的教育資源、自由就比較豐富、充分。相反，當(dāng)一國(guó)經(jīng)濟(jì)處于下滑時(shí)，教育發(fā)展就缺乏必要的物質(zhì)基礎(chǔ)，政府只能提供水平較低的、單一的教育服務(wù)，社會(huì)成員享有的教育資源、自由就比較匱乏、不足。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，借鑒鄧小平的先富帶動(dòng)后富論，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可率先試行教育券制度，逐步推廣，最終全面實(shí)現(xiàn)教育券制度。

2.法律建設(shè)是推行教育券制度的保證條件

為了適應(yīng)人們對(duì)義務(wù)教育的多元化需求，解決教育資源的供需矛盾，美國(guó)把教育立法放在重要地位。2003年9月美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《華盛頓哥倫比亞特區(qū)家長(zhǎng)擇校激勵(lì)法案》，使美國(guó)部分州、市較好地實(shí)施了教育券計(jì)劃。2004年，科羅拉多州《教育券法》規(guī)定，如果該州轄區(qū)共11個(gè)學(xué)區(qū)中有8所以上未達(dá)標(biāo)學(xué)校的學(xué)區(qū)，只要符合條件的低收入家庭提出申請(qǐng)就可以獲得教育券，家長(zhǎng)憑借教育券可以為其子女選擇私立學(xué)校、教會(huì)學(xué)校就讀，其他學(xué)區(qū)是否參與教育券計(jì)劃可自行決定。規(guī)定還要求，對(duì)符合條件的家庭，由學(xué)區(qū)在每個(gè)學(xué)年內(nèi)分四次發(fā)送教育券，再由家長(zhǎng)上交給子女就讀的私立學(xué)校或教會(huì)學(xué)校，對(duì)享受教育券的學(xué)生，學(xué)區(qū)必須進(jìn)行跟蹤評(píng)估，并必須給州有關(guān)部門提交提交季度、年度評(píng)估報(bào)告。目前，我國(guó)長(zhǎng)興縣和監(jiān)利縣出臺(tái)了《關(guān)于教育券使用辦法的通知》和《關(guān)于基礎(chǔ)教育綜合改革的實(shí)施意見》，但都是地方政府部門通過(guò)的用于指導(dǎo)地區(qū)義務(wù)教育教育發(fā)展的法律規(guī)定，其實(shí)施力度和范圍都有一定的局限性，要消除義務(wù)教育擇校問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)目標(biāo)，必須凸顯以人為本的要義，進(jìn)一步加快建設(shè)相關(guān)法律體系，保障公民的義務(wù)教育權(quán)利。

3.價(jià)值取向是教育券制度路徑依賴的重要決定因素

目前為止，美國(guó)還沒有通用教育券，最常見的是私立券和有限券。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)39個(gè)州至少有100多個(gè)城市實(shí)行了私立券項(xiàng)目。而實(shí)行有限券項(xiàng)目的主要有佛羅里達(dá)、俄亥俄、威斯康里、賓夕法尼亞等州和地區(qū)。有限券主要適用于在薄弱學(xué)校就讀或低收入家庭學(xué)生，家長(zhǎng)可以使用弱勢(shì)學(xué)生券為學(xué)生選擇已經(jīng)達(dá)標(biāo)的任何其他公立學(xué)?；蛩搅W(xué)校就讀。私立券，主要為那些在尋求優(yōu)質(zhì)教育但條件不夠的學(xué)生設(shè)計(jì)，資金主要由慈善機(jī)構(gòu)或慈善家籌措，獲得資助的學(xué)生可以憑私立券選擇就讀于優(yōu)質(zhì)公立或私立學(xué)校。[10]

制度學(xué)派的經(jīng)濟(jì)史學(xué)家諾斯提出的制度依賴?yán)碚?，發(fā)現(xiàn)人們過(guò)去做的制度選擇總會(huì)必然地決定了他們現(xiàn)在可能的選擇，國(guó)家先前的制度也會(huì)決定它現(xiàn)在可能的制度選擇。美國(guó)先行教育制度是以社會(huì)效率為導(dǎo)向，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)提高教育效率，決定了其現(xiàn)行的教育券制度也可能以效率優(yōu)先原則，實(shí)踐已證實(shí)了這種可能，美國(guó)教育券制度在實(shí)施過(guò)程中更注重教育質(zhì)量和維護(hù)學(xué)生的教育自由選擇權(quán)。我國(guó)推行的教育券制度多是對(duì)弱勢(shì)教育、弱勢(shì)群體的一種補(bǔ)貼，也有義務(wù)教育券、教師教育券等，與先行的公平優(yōu)先原則一致。無(wú)論是哪一種制度選擇，平等和效率之間的沖突是無(wú)法避免的。在推行教育券過(guò)程中，我們都應(yīng)該堅(jiān)持：在平等中注入一些合理性，在效率中注入一些人道。[11]

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(責(zé)任編輯：胡喬)

湖北省教育廳項(xiàng)目“湖北城市義務(wù)教育擇校研究”(項(xiàng)目編號(hào)：14G327)

2017—01—25

祝志芬，女，湖北武漢人，副教授，研究方向：社會(huì)福利與社會(huì)工作。

G521

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2096- 3130(2017)04-0044- 03

10.3969/j.issn.2096-3130.2017.04.008