基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合改革之設(shè)想

□劉彩娥，譚新民，張青松

（1．湖南省通道侗族自治縣人民檢察，湖南通道418500；2．湖南省人民檢察院，湖南長(zhǎng)沙410001；3．湖南省瀘溪縣人民檢察院，湖南瀘溪416100）

基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合改革之設(shè)想

□劉彩娥1，譚新民2，張青松3

（1．湖南省通道侗族自治縣人民檢察，湖南通道418500；2．湖南省人民檢察院，湖南長(zhǎng)沙410001；3．湖南省瀘溪縣人民檢察院，湖南瀘溪416100）

從基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合改革和的必要性和基本遵循出發(fā)，建議從五個(gè)方面整合檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)：設(shè)立反貪污賄賂局，整合反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局、預(yù)防科以及林檢科和監(jiān)所科職務(wù)犯罪案件偵查職能；設(shè)立刑事檢察局，整合偵監(jiān)科、公訴科、監(jiān)所科和林檢科的偵監(jiān)與公訴職能；設(shè)立民事行政檢察局，整合民行科、以及林檢科行政執(zhí)法監(jiān)督職能；設(shè)立案件管理局，整合案件管理中心、執(zhí)法狀況考評(píng)辦公室、檢務(wù)督察辦公室、檢委會(huì)辦公室等職能；設(shè)立檢務(wù)保障局，整合辦公室、行政裝備科、人民監(jiān)督辦公室、技術(shù)科職能。

基層檢察機(jī)關(guān)；內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)；整合改革

一、基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合改革的必要性

與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，L縣檢察院作為少數(shù)民族地區(qū)基層院，執(zhí)法辦案業(yè)務(wù)總量相對(duì)來(lái)說(shuō)不多，機(jī)關(guān)人員數(shù)量偏少，而在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置上卻長(zhǎng)期堅(jiān)持全省同一標(biāo)準(zhǔn)和模式，造成機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多、職權(quán)配置不完善、名稱不統(tǒng)一、職能交叉重疊、辦案力量分散等弊端，嚴(yán)重影響了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的充分發(fā)揮，不能很好地適應(yīng)少數(shù)民族地區(qū)法治建設(shè)和檢察工作，凸顯對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行職能歸并和有機(jī)整合的重要性和緊迫性。

（一）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置職能交叉重疊，影響檢察職權(quán)行使的整體發(fā)揮

通過(guò)對(duì)現(xiàn)有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能的梳理，該院各科室職能交叉重疊的地方特別多。職務(wù)犯罪偵查職能分散行使，如林檢科、監(jiān)所科享有偵查職能、批捕職能、起訴職能，影響偵查職能和其他法律監(jiān)督職能的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。以L縣檢察院反貪局、反瀆局為例，貪污賄賂罪和瀆職侵權(quán)罪，雖然犯罪類型不同，但偵查工作的程序、手段和主要內(nèi)容卻相同，且貪污賄賂犯罪和瀆職侵權(quán)犯罪相互交織錯(cuò)綜復(fù)雜，實(shí)踐中反貪部門線索多，查案缺人手，瀆職侵權(quán)部門案源少，有力無(wú)處使，遇到涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權(quán)犯罪的案件，通常分別立案?jìng)刹?，不僅造成重復(fù)訊問(wèn)取證、浪費(fèi)司法資源，而且兩個(gè)部門之間容易造成力量?jī)?nèi)耗，不利于統(tǒng)一調(diào)配偵查資源，削弱偵查權(quán)的行使。同樣，在綜合管理部門也存在職能交叉重疊的現(xiàn)象。

（二）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)量過(guò)多過(guò)細(xì)，影響有限檢察資源的優(yōu)化組合

由于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多，檢察干警被分散至各個(gè)科室，過(guò)多的機(jī)構(gòu)和有限的人員之間的矛盾日益突出，導(dǎo)致部分機(jī)構(gòu)人員嚴(yán)重不足，不可避免地出現(xiàn)“一人科”、“二人科”，甚至出現(xiàn)“無(wú)人科室”，難以有效履行檢察職能。一些業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的干警往往跨幾個(gè)部門兼職，跨部門之間人員頻繁抽調(diào)，導(dǎo)致辦案力量薄弱，有的干警忙閑不均，有的部門相互推諉扯皮。L縣檢察院現(xiàn)有19個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，按實(shí)有在崗45人（其中1人為職工，從事司機(jī)），除去8名院領(lǐng)導(dǎo)外，平均每個(gè)科室只有1．9人。實(shí)踐中，人員不足的問(wèn)題都是通過(guò)兼職或者合署辦公的方式來(lái)解決。

（三）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)于“行政化”，影響檢察干警的工作熱情和專業(yè)養(yǎng)成

受“官本位”思想的影響，長(zhǎng)期以來(lái)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置還承載著解決人事編制、增加干部職數(shù)、提高干警待遇的“功能”。正因?yàn)槿绱?，?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置在領(lǐng)導(dǎo)職級(jí)、職數(shù)、編制等方面也存在較大差異。該院只有反貪局、反瀆局、政工科三個(gè)部門明確為副科長(zhǎng)級(jí)，而其他科室均為科員級(jí)，嚴(yán)重影響了干警工作的主動(dòng)性和積極性。加之，由于科室過(guò)多容易造成“官多兵少”。不僅如此，一些具有較高專業(yè)水平的檢察官經(jīng)提拔之后，通常無(wú)法繼續(xù)留任在業(yè)務(wù)部門工作，造成專業(yè)人才浪費(fèi)，影響檢察官職業(yè)化、專業(yè)化的養(yǎng)成。此外，層層請(qǐng)示匯報(bào)的辦案審批制，有違司法的親歷性，容易造成集體負(fù)責(zé)卻無(wú)人負(fù)責(zé)的“怪圈”，最終導(dǎo)致辦案者無(wú)決定權(quán)、決定者不辦案，難以真正體現(xiàn)檢察官的主體地位。

二、基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合改革的基本遵循

（一）總體思路

貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神，按照黨中央“完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”的司法改革總體要求，以保障檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)為目標(biāo)，以突出檢察官辦案主體地位為核心，以落實(shí)和強(qiáng)化檢察官司法責(zé)任為重點(diǎn)，科學(xué)劃分檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法辦案權(quán)限，逐步形成符合檢察工作規(guī)律、檢察職業(yè)特點(diǎn)、檢察隊(duì)伍管理和法律監(jiān)督運(yùn)行要求的組織結(jié)構(gòu)、責(zé)任體制和運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)辦案管理扁平化和辦案組織專業(yè)化、職業(yè)化，推動(dòng)檢察工作科學(xué)發(fā)展。

（二）基本原則

1、堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法有序推進(jìn)相統(tǒng)一原則。始終堅(jiān)持在黨委的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)檢察院的統(tǒng)一部署下，以遵循司法規(guī)律與檢察工作特點(diǎn)為出發(fā)點(diǎn)，注重頂層設(shè)計(jì)與基層探索相結(jié)合，爭(zhēng)取地方黨委政府對(duì)改革的重視和支持，在法律授權(quán)范圍內(nèi)和現(xiàn)行制度框架下依法有序、積極穩(wěn)妥推進(jìn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合改革試點(diǎn)，確保隊(duì)伍思想穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合改革與現(xiàn)行法律制度深度融合，彰顯檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的憲法定位。

2、堅(jiān)持健全組織體系與完善檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制相統(tǒng)一原則。堅(jiān)持訴訟職能和訴訟監(jiān)督職能適度分離，實(shí)行案件管理職能與案件辦理職能適度分離，有效整合內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能，建立符合檢察職能要求的基本辦案組織和司法行政管理模式，既要適當(dāng)去行政化又要注意加強(qiáng)司法管理，積極探索檢察辦案組織與辦案責(zé)任制、檢察人員分類管理、完善職業(yè)保障相結(jié)合，減少案件層級(jí)審批，在改變司法行政化的同時(shí)不能削弱行政事務(wù)管理。

3、堅(jiān)持精簡(jiǎn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量與提升法律監(jiān)督效能相統(tǒng)一原則。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，統(tǒng)籌職能優(yōu)化，去除執(zhí)法辦案中的行政色彩，突出司法屬性，采用“職能相近重組、業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)合并、職能強(qiáng)化和承繼拓展新職能相結(jié)合”的模式進(jìn)行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合重組，理順內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能和人員配備，建立檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的“大部制”組織架構(gòu)，對(duì)相應(yīng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行職能歸并調(diào)整，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)扁平化和辦案專業(yè)化。

三、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合的基本設(shè)想及職能劃分

對(duì)于整合后的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)名稱，各試點(diǎn)省份不一致，湖北、吉林統(tǒng)一稱為“部”，部分地方“局、辦、科、室”并存?？紤]“局”沒(méi)有明顯的層級(jí)差別，且級(jí)別規(guī)格可大可小，筆者傾向于對(duì)業(yè)務(wù)部門以“局”命名，一則遵循司法規(guī)律，體現(xiàn)“檢察”業(yè)務(wù)的職業(yè)特點(diǎn)，二則能夠與不同層級(jí)的國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)置平行，彰顯檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的憲法定位。司法警察大隊(duì)按照有關(guān)規(guī)定實(shí)行單獨(dú)序列管理，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定設(shè)立。

（一）設(shè)立反貪污賄賂局，整合反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局、預(yù)防科以及林檢科和監(jiān)所科職務(wù)犯罪案件偵查職能

1、設(shè)定依據(jù)：建立健全懲治與預(yù)防腐敗體系，是黨中央從全局和戰(zhàn)略高度作出的重大決策，是檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化法律監(jiān)督、維護(hù)社會(huì)公平正義的必然要求。隨著反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)的日益嚴(yán)峻，整合偵查預(yù)防資源，提高偵查預(yù)防質(zhì)量和效率，既是落實(shí)黨中央決策部署的重要體現(xiàn)，也是適應(yīng)人民群眾對(duì)反腐倡廉建設(shè)充滿期待的必然要求。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查預(yù)防工作存在一些運(yùn)行體制不暢、機(jī)制不健全、職能分散等問(wèn)題?？紤]反貪污賄賂局這塊牌子對(duì)老百姓來(lái)說(shuō)深入人心，在借鑒最高人民檢察院和其他改革試點(diǎn)院設(shè)置模式的基礎(chǔ)上，有效整合職務(wù)犯罪偵查預(yù)防資源，傾向于將職務(wù)犯罪偵查預(yù)防部門稱為“反貪污賄賂局”，其目的就是要形成“初查、偵查、預(yù)防”三位一體的反腐工作機(jī)制，促進(jìn)廉潔政治建設(shè)，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、保障人民群眾權(quán)益。

2、優(yōu)劣分析：優(yōu)勢(shì)在于整合職務(wù)犯罪偵查預(yù)防資源，強(qiáng)化職務(wù)犯罪偵查預(yù)防信息收集研判，加大職務(wù)犯罪查辦力度，提升職務(wù)犯罪預(yù)防效果。劣勢(shì)在于可能使這一機(jī)構(gòu)形成“一股獨(dú)大”，如果在內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制沒(méi)有跟緊的情況下可能“用權(quán)任性”，顧此失彼，弱化職務(wù)犯罪預(yù)防職能。

（二）設(shè)立刑事檢察局，整合偵監(jiān)科、公訴科、監(jiān)所科和林檢科的偵監(jiān)與公訴職能

1、設(shè)定依據(jù)：考慮報(bào)請(qǐng)批捕的案件和移送審查起訴的案件不多的現(xiàn)實(shí)情況，將審查逮捕與審查起訴職能有機(jī)整合，旨在強(qiáng)化偵查監(jiān)督、公訴對(duì)偵查行為的引導(dǎo)和規(guī)制，避免割裂批捕與起訴之間的內(nèi)在聯(lián)系。公訴是連接偵查和審判的橋梁，具有承上啟下的功能。設(shè)立刑事檢察局就是要強(qiáng)化批捕與公訴兩種職能銜接，更好地適應(yīng)以審判為中心訴訟制度改革的推進(jìn)，統(tǒng)一由公訴人代表國(guó)家對(duì)各類公訴案件進(jìn)行審查起訴，出庭支持公訴。

2、優(yōu)劣分析：優(yōu)勢(shì)在于將刑事批捕、公訴案件統(tǒng)一由刑事檢察局行使，有利于整合辦案資源，充實(shí)一線辦案力量，嚴(yán)把案件質(zhì)量進(jìn)口關(guān)、出口關(guān)，提高辦案效率，促進(jìn)辦案干警向職業(yè)化、專業(yè)化方向邁進(jìn)。劣勢(shì)在于偵查監(jiān)督、公訴職能整合在一起，亟須加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制約和案件流程監(jiān)控。

（三）設(shè)立民事行政檢察局，整合民行科、以及林檢科行政執(zhí)法監(jiān)督職能

1、設(shè)定依據(jù)：對(duì)民事行政訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，是憲法和法律賦予人民檢察院的重要職責(zé)。全面加強(qiáng)對(duì)民事行政訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督，促進(jìn)司法公正，既是黨中央的明確要求，也是人民群眾的迫切愿望。當(dāng)前，執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公、司法腐敗仍是人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題，是影響司法公信力的重要因素。這些問(wèn)題不僅嚴(yán)重?cái)乃痉ü藕头ㄖ螜?quán)威，而且嚴(yán)重?fù)p害黨和國(guó)家形象，同時(shí)也凸顯加強(qiáng)民事行政訴訟監(jiān)督的重要性和緊迫性。

2、優(yōu)劣分析：優(yōu)勢(shì)在于整合民事行政訴訟監(jiān)督資源，充實(shí)民行檢察力量，把基層訴訟監(jiān)督的短板接長(zhǎng)，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為和行政強(qiáng)制措施的法律監(jiān)督，拓寬檢察監(jiān)督空間，延伸檢察監(jiān)督職能，促進(jìn)整個(gè)檢察工作全面發(fā)展、均衡發(fā)展。劣勢(shì)在于訴訟監(jiān)督職能錯(cuò)綜復(fù)雜，在業(yè)務(wù)多或者重疊的情況下可能出現(xiàn)“能力不足”等問(wèn)題。

（四）設(shè)立案件管理局，整合案件管理中心、執(zhí)法狀況考評(píng)辦公室、檢務(wù)督察辦公室、檢委會(huì)辦公室等職能

1、設(shè)定依據(jù)：加強(qiáng)案件管理是推進(jìn)檢察改革的重要內(nèi)容，也是檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督的重要保障。黨的十八屆三中、四中全會(huì)提出，加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的法律監(jiān)督，健全內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。這些規(guī)定為檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)案件管理和案件監(jiān)督指明了方向?？紤]案件管理不能包容案件督察職能的特殊性，筆者傾向于將案件管理和執(zhí)法考評(píng)等職能予以整合，設(shè)立案件管理局。其目的就是要優(yōu)化整合原有案件管理與檢務(wù)督察的職能，對(duì)案件業(yè)務(wù)流程辦理進(jìn)行全程、實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)監(jiān)控，使所有案件自受理開(kāi)始直到訴訟終結(jié)，構(gòu)建內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督常態(tài)機(jī)制，建立健全保障公正司法的辦案責(zé)任制，保證檢察權(quán)運(yùn)行內(nèi)部監(jiān)督效能的穩(wěn)定性和持續(xù)性，提升案件質(zhì)量和辦案效率。

2、優(yōu)劣分析：優(yōu)勢(shì)在于整合內(nèi)部監(jiān)督資源，充實(shí)案件管理和檢務(wù)監(jiān)督力量，由專人負(fù)責(zé)案件辦理流程監(jiān)控和執(zhí)法質(zhì)量狀況考評(píng)，對(duì)承辦人和相關(guān)業(yè)務(wù)部門進(jìn)行及時(shí)督促跟蹤監(jiān)督，強(qiáng)化檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制，實(shí)現(xiàn)案件管理與案件辦理相分離，提升司法公信力。劣勢(shì)在于案件監(jiān)督管理部門是一個(gè)“弱勢(shì)部門”，其獨(dú)立性和權(quán)威性不夠，對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)部門的監(jiān)督可能缺乏有效的制約手段。

（五）設(shè)立檢務(wù)保障局，整合辦公室、行政裝備科、人民監(jiān)督辦公室、技術(shù)科職能

1、設(shè)定依據(jù)：探索建立司法行政事務(wù)管理權(quán)與檢察權(quán)分離的工作機(jī)制，是黨的十八屆四中全會(huì)明確提出的要求。辦公室、政工科、人民監(jiān)督辦公室均系綜合服務(wù)部門，都是做人的工作，激發(fā)人的活力。檢務(wù)保障局包容性強(qiáng)，涵蓋了檢務(wù)、黨務(wù)、政務(wù)等各項(xiàng)管理職能，更能發(fā)揮智囊團(tuán)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，有利于優(yōu)化內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)，發(fā)揮檢務(wù)、黨務(wù)、政務(wù)保障職能，利好整合人力資源，為本院黨組服務(wù)、為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)服務(wù)、為上級(jí)檢察院服務(wù)、為業(yè)務(wù)部門服務(wù)。

2、優(yōu)劣分析：優(yōu)勢(shì)在于優(yōu)化檢察資源，充實(shí)綜合部門力量，建立健全綜合部門與業(yè)務(wù)部門、上級(jí)機(jī)關(guān)、地方黨委政府等部門的銜接機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)機(jī)關(guān)人財(cái)物的統(tǒng)一管理，提高辦公辦事效率，促進(jìn)黨組決策執(zhí)行有力，提升服務(wù)參謀水平。劣勢(shì)在于檢察技術(shù)部門是一項(xiàng)從事輔助性事務(wù)的工作，與行政事務(wù)、政工事務(wù)融合在一起，可能會(huì)淡化輔助崗位的職業(yè)特點(diǎn)，它們之間的界限模糊，需要科學(xué)界分。

［1］龍宗智．司法責(zé)任制與辦案組織建設(shè)中的矛盾及應(yīng)對(duì)［J］．人民檢察，2016（11）．

［2］鄭青．我國(guó)檢察機(jī)關(guān)辦案組織研究與重構(gòu)［J］．人民檢察，2015（10）．

D926．3

A

1008－4614－（2017）01－0049－03推進(jìn)基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合改革，不僅是全面落實(shí)中央深化司法體制改革的必然要求，而且是完善司法辦案責(zé)任制的重要前提。本文以L縣檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)運(yùn)行情況為樣本分析，深入分析目前內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)運(yùn)行態(tài)勢(shì)和現(xiàn)實(shí)困境，力爭(zhēng)提出基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合改革的完善方案，以期為全面推行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合改革提供可復(fù)制可推廣的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

湖南省人民檢察院2016年度檢察理論研究課題“基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題研究”（XJ2016C20）的階段性成果。

2017－2－10

劉彩娥（1968—），女，湖南邵陽(yáng)人，湖南省通道侗族自治縣人民檢察院副檢察長(zhǎng)，研究方向：刑法學(xué)。