稅務行政審批制度改革后事中事后管理問題及建議

□劉慧平

（湖南稅務高等?？茖W校，湖南長沙410116）

稅務行政審批制度改革后事中事后管理問題及建議

□劉慧平

（湖南稅務高等?？茖W校，湖南長沙410116）

切實加強事中事后管理是稅務行政審批制度改革后的重中之重。闡述事中事后管理的內(nèi)涵，歸納國稅總局近年來在推動事中事后管理改革中的探索及取得的成效，剖析目前事中事后管理中存在的問題，并由此得出加強事中事后管理應重點注意的問題，有針對性地提出建議。

稅務行政審批制度；事中事后管理

一、事中事后管理改革探索與成效

嚴格來說，事中事后管理并非法律術語，我國現(xiàn)行法律條文中沒有對“事中事后”階段進行清晰規(guī)定?！笆轮惺潞蠊芾怼币辉~被我國領導人首次提及是李克強總理在一次關于倡導轉(zhuǎn)變國務院機構(gòu)職能的會議上①。之后，“事中事后監(jiān)管”一詞被廣泛運用?！笆轮惺潞蟆笔桥c“事前審批”所對應而形成的語言，在稅收管理工作實踐中，“事前”主要指各類涉稅業(yè)務的行政審批與核準。相對應地，“事中事后管理”則是指對納稅人稅收狀況的監(jiān)測分析、預警，以及核查處罰等。

從2002年2月至2013年5月，國務院先后取消了7批次審批項目，其中涉及稅務部門的有104項。截至2014年2月，稅務部門保留7項行政許可事項，80項非行政許可審批事項。2015年5月，進一步取消57項稅務非行政許可審批事項，并將23項稅務非行政許可審批事項調(diào)整為其他權(quán)力事項。

與此同時，國家稅務總局不斷加強事中事后管理。一是推進事中事后管理制度化。制定下發(fā)了《關于稅務行政審批制度改革若干問題的意見》（稅總發(fā)〔2014〕107號和稅總發(fā)〔2015〕102號）、《關于規(guī)范行政審批行為改進行政審批有關工作的意見》（稅總發(fā)〔2015〕142號）、《關于深化行政審批制度改革切實加強事中事后管理的指導意見》（稅總發(fā)〔2016〕28號）等一系列重要文件，對取消和下放的所有稅務行政審批項目，均制定了后續(xù)管理辦法和措施，截止目前，總局共發(fā)布后續(xù)管理規(guī)范28個。二是推進事中事后管理常態(tài)化。下發(fā)《關于加強稅收風險管理工作的意見》（稅總發(fā)〔2014〕105號）和稅總發(fā)〔2016〕54號），針對各類稅收風險，采取風險提醒、納稅評估、稅務審計、反避稅調(diào)查、稅務稽查等差異化應對手段，加強稅收風險監(jiān)控，強化事中、事后管理，堵塞稅收管理漏洞，防范稅收流失。三是實施納稅信用管理與稅收“黑名單”制度。對不同信用等級的納稅人采取針對性的管理和服務措施，促進建立守信激勵和失信懲戒機制。

通過改革，稅務行政審批事項得到全面清理、簡政放權(quán)力度加大，提升了納稅人滿意度，有效激發(fā)了市場活力。在事中事后管理方面具體表現(xiàn)為：一是對事中事后管理的重視程度不斷提高。《指導意見》下發(fā)后，各部門都對文件進行了認真學習，增強對事中事后管理重要性的認識，“重審批、輕監(jiān)管”的情況得到了有效改善。二是事中事后管理的制度體系不斷健全。國家稅務總局對事中事后管理制度進行了

二、目前事中事后管理中存在的問題

雖然稅務系統(tǒng)近年的改革取得了一定成效，但由于長期以來受“以批代管、只批不管”傳統(tǒng)的思維習慣和管理理念的影響，許多干部在大量行政審批事項取消下放后，思想觀念轉(zhuǎn)變不到位，不清楚管什么、不知道怎么管的問題普遍存在，出現(xiàn)“監(jiān)管迷?！?。

（一）思想認識不夠到位，理解片面

一是把簡政放權(quán)片面理解為放任不管、一放了之，認為改革后稅務部門的責任輕了，執(zhí)法風險也降低了；二是把加強事中事后管理理解為是要弱化事前管理；三是風險意識淡薄。有的干部沒有意識到有風險，特別是部分一線稅收管理員還是習慣于事前審批的管理模式，沒有充分認識到不重視事中事后管理存在的風險。有的干部雖然意識到有風險，但不知道風險是什么，即知道改革后管理要求發(fā)生了變化，如不按照新要求進行管理就會帶來風險，但并不清楚到底有哪些具體的風險事項，應該如何防范等。還有的干部意識到有風險，也知道風險是什么，但沒有積極防范風險。即由于主觀意識上工作不認真、不負責，明知不可為而為，明知應該為而不為，任由風險自行發(fā)生。

（二）配套制度不夠健全，制度建設滯后

一是對已經(jīng)被改革了的審批事項，原來配套的法律依據(jù)的清理、廢止跟進不及時，導致基層稅務機關在執(zhí)行時對政策要求取消和下放事項的具體把握口徑不一致，難以準確落實到位；二是相關稅收規(guī)范性文件的修改、相關信息系統(tǒng)、表證單書和業(yè)務流程的調(diào)整、納稅服務規(guī)范和稅收征管規(guī)范的更新等等未及時跟上，導致基層無所適從；三是對事中事后管理的相關配套措施研究不足，具體操作執(zhí)行不夠細化，執(zhí)法風險增大。

（三）機制運行不順暢，部門職責交叉

事中事后管理需要多部門聯(lián)合協(xié)作，更需要不同層級上下聯(lián)動，只有分清責任，齊抓共管，形成管理合力，才能收到較好的效果。目前，事中事后管理工作崗責模糊，部門之間工作銜接仍存在一定的問題。

（四）缺乏有效監(jiān)管手段，監(jiān)管效率不高

受傳統(tǒng)管理模式影響，監(jiān)管方法和手段多圍繞事前審批而定，無法滿足事中事后管理的全面性、動態(tài)性要求。一是數(shù)據(jù)信息的采集利用不夠，管理手段落后。由于稅收征管基礎數(shù)據(jù)在錄入、修改等環(huán)節(jié)上機制不健全，數(shù)據(jù)質(zhì)量難以得到保證，信息系統(tǒng)中垃圾數(shù)據(jù)較多。第三方信息提供沒有一套規(guī)范統(tǒng)一的數(shù)據(jù)表格，未經(jīng)加工的原始信息較多，第三方信息未能及時補充進入風險特征庫。對納稅人提供資料真實性、合法性的確認，仍停留在人工核查階段，管理手段落后。二是事中事后管理粗放，精細化程度不高。首先是風險特征指標覆蓋面不夠，無法完全覆蓋各個業(yè)務環(huán)節(jié)和政策管理事項，對企業(yè)動態(tài)運行過程中產(chǎn)生的風險點估計不足，不能及時準確做出預測預警。其次是風險特征指標的指向性不強，目前大數(shù)據(jù)分析能力不足，造成很多風險點無法數(shù)據(jù)化、公式化，只能通過文字表述提示評估人員逐項核查評估。再次管理對象確定被動。例如當上級審計機關要對某項減免稅事項進行審計時就會花費大量人力對該項目進行全面逐戶后續(xù)審查，甚至由評估部門直接對企業(yè)進行全面評估。而審計機關未列入審計范圍的事項，稅務機關就不太重視。這種被動式開展后續(xù)管理的工作方式，缺乏系統(tǒng)性與科學性，工作開展存在一定盲目性。

（五）資源配置不合理，人員業(yè)務素質(zhì)跟不上

過去的行政審批注重“以批代管”，對審批管理十分嚴格，相關的資源配置也主要集中于源頭的審批管理，事中事后管理力量明顯不足。而且簡政放權(quán)后干部與企業(yè)的“距離感”增強了，管理難度大了，對后續(xù)管理人員的稅收會計和法律知識、跟蹤和化解風險的能力提出了更加專業(yè)和精細的要求?；鶎佣悇展ぷ骶€多面廣，部分基層稅務人員業(yè)務熟而不精，難以適應事中事后管理的新要求。如企業(yè)所得稅優(yōu)惠事項備案資料的后續(xù)審核上，每一項優(yōu)惠事項涉及多條稅收政策規(guī)定，且需審核多項資料，加之每個企業(yè)的實際情況比較復雜。在實際工作中，往往會出現(xiàn)優(yōu)惠政策執(zhí)行把握不準確的問題。

三、加強事中事后管理的建議

在取消和下放行政審批事項過程中，如何加快建立健全事中事后管理體系，是當前擺在稅務機關面前的一個迫在眉睫、急待解決的重大現(xiàn)實課題。

（一）提高思想認識，實現(xiàn)理念創(chuàng)新

隨著行政審批制度改革進入“深水區(qū)”和“攻堅期”，稅務干部應直面改革思潮，加強風險意識。稅務部門應通過微博、微信、電視廣播、報刊雜志等媒介宣傳各項改革，澄清稅務干部的各類模糊思想認識。放權(quán)不是放松管理，更不是放任不管，而是要在放松事前審批的這只“手”后，握緊事中事后管理的另一只“手”，稅務部門要更加積極有為，采取有效措施，抓緊跟進。第一，加強風險意識教育，解決沒有風險意識問題。第二，制作風險清單，下發(fā)到一線稅收管理員，明確告知可能存在的風險事項，解決不知道具體風險事項的問題。第三，嚴格加強管理，解決主觀意識上麻木，在風險防范上不作為的問題。

（二）加強頂層設計，完善事中事后管理體系

稅收現(xiàn)代化改革向縱深推進是一項系統(tǒng)性工程，需要國際視野和整體改革理念。一是應繼續(xù)加快相關法規(guī)文件的清理與整合，進一步完善《納稅服務規(guī)范》和《稅收征管規(guī)范》，跟進取消項目后續(xù)管理的流程修改、資料簡并，進一步加快信息系統(tǒng)的更新和調(diào)整；二是積極推動征管法的修訂完善，為強化事中事后管理，提高稅收治理能力奠定法律基礎；三是細化事中事后管理的相關規(guī)定，如在法律責任中要明確納稅人應備案不備案以及備案后發(fā)現(xiàn)不符合法定條件，拒不改正的法律后果，從而強化事中事后管理的力度。

（三）健全運行機制，創(chuàng)新管理方式

明確界定省、市、縣三級局工作重點，對稅務部門各環(huán)節(jié)進行重新排列組合，構(gòu)建后續(xù)管理運行機制。以風險管理體系為載體，實現(xiàn)對各類事中事后管理的統(tǒng)籌安排，建立后續(xù)管理措施與工作規(guī)范之間無縫銜接的管理體系。通過明確各部門在后續(xù)管理中的工作職責，建立起“事事有人管、人人有責任”的機制，構(gòu)建前臺辦理與后續(xù)管理的合力和閉環(huán)。對現(xiàn)有崗責進行修改補充完善，特別是對管理職責中沒有明確規(guī)定的內(nèi)容，以彌補管理空缺與漏洞。部門間工作銜接時也應設置明確的時限要求，以避免多頭管理責任不清、管理缺位的情況發(fā)生。

（四）完善信息化管理手段，推進信息管稅

在大數(shù)據(jù)時代，要充分利用云計算、“互聯(lián)網(wǎng)＋”、智慧政府等高科技方式方法進行事中事后監(jiān)管。

一是完善基礎數(shù)據(jù)建設。要提高涉稅信息的真實性，保證信息數(shù)據(jù)的質(zhì)量，減少垃圾數(shù)據(jù)；適度拓展信息源，著手研究充實納稅申報表的采集信息，補充設計信息采集表；深入挖掘現(xiàn)有信息資源應用潛力，根據(jù)事中事后管理的需要和信息內(nèi)在的邏輯關系對信息進行整合，充分利用現(xiàn)有信息。

二是完善風險指標體系，優(yōu)化風險特征庫。從宏觀經(jīng)濟分析、稅收政策分析、征管水平分析、案例分析、經(jīng)驗分析等多個層面研究風險規(guī)律，總結(jié)和提煉風險特征及指標。對于難以公式化、數(shù)據(jù)化的事項，特別是對于高風險政策和事項，可以先考慮針對關鍵因素設計風險指標，再輔之以相應的工作底稿。

三是拓展風險識別的智能化功能。提升對納稅人涉稅資料的自動化審核程度，充分應用現(xiàn)有的數(shù)據(jù)，提高數(shù)據(jù)分析能力，從數(shù)據(jù)中挖掘情報，提供決策支持。如企業(yè)所得稅備案管理應逐步擺脫純手工管理的工作模式，系統(tǒng)應能夠主動推送享受備案優(yōu)惠的納稅人信息，并自主生成臺賬，方便稅務機關在后續(xù)管理時，掌握總體情況，并能通過不同系統(tǒng)間數(shù)據(jù)的比對，及時發(fā)現(xiàn)相應疑點，防止征管漏洞。

四是差別化、多層次應對稅收風險。對于風險級別高的納稅人，可以采取全部核查或高頻抽查的后續(xù)管理模式，對于風險級別較低的納稅人，可以適當降低后續(xù)管理中核查的頻率或抽查數(shù)量。通過建立風險識別排序機制，動態(tài)跟蹤每一經(jīng)濟時期中風險級別高的事項，利用有限的人力資源，最大限度做好后續(xù)管理工作，降低基層稅務機關的執(zhí)法風險。

（五）合理配置人力資源，打造專業(yè)隊伍

稅收業(yè)務事項的監(jiān)管重心后移以后，后續(xù)管理部門將承擔更大的監(jiān)管責任，相比事前審核，事后監(jiān)督對稅務干部的素質(zhì)也要求更高。相關人員對稅收業(yè)務知識的掌握和業(yè)務熟練程度，是決定后續(xù)監(jiān)管工作質(zhì)效的關鍵。一是以崗定責，明確崗位職責要求，加大后續(xù)管理人員的配備。二是成立專門的機構(gòu)，配備責任心強、稅收業(yè)務水平高的專業(yè)團隊，專門從事稅收業(yè)務事項后續(xù)監(jiān)管工作，切實提高后續(xù)管理工作質(zhì)效。三是建立、制定學習培訓制度，定期組織針對事中事后管理的重點、難點和熱點問題開展專題培訓，提高一線稅收管理人員的整體管理水平。四是組織經(jīng)常性的工作經(jīng)驗討論交流，分析存在的問題和不足，總結(jié)和歸納符合實際工作思路和方法，提高后續(xù)管理人員的工作能力。

注釋

①2013年5月13日李克強總理在國務院機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動員電視電話會議上的講話中指出，政府監(jiān)管不僅僅是在事前審批上，要將工作的中也轉(zhuǎn)移到事中和事后的管理和控制上，實行寬進嚴管的策略．

［1］王軍．簡政放權(quán)為經(jīng)濟發(fā)展添活力增動力［N］．人民日報，2014－10－28．

［2］任榮發(fā)．強化事中事后監(jiān)管構(gòu)建協(xié)同共治格局［J］．中國市場監(jiān)管研究，2016（10）．

［3］趙德明．關于深化行政審批制度改革的幾點思考［J］．重慶行政：公共論壇，2014（2）．

［4］周佳怡．治理理論視角下行政審批事項事中事后監(jiān)管研究［D］．華東師范大學，2016．

［5］穆德誼．企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠后續(xù)管理研究——北京市地稅局為例［D］．首都經(jīng)貿(mào)大學碩士論文，2014．

F810．423

A

1008－4614－（2017）01－0025－03轉(zhuǎn)變政府職能，強化事中事后監(jiān)管是提高政府治理能力、深化供給側(cè)改革的重要舉措。2015年中辦、國辦下發(fā)的《深化國稅、地稅征管體制改革方案》指出要“切實加強事中事后管理”，2016年3月，李克強總理在政府工作報告中對創(chuàng)新事中事后管理方式提出了要求，可見在新常態(tài)下不斷完善與加強事中事后管理更為迫切。

2017－1－10

劉慧平（1972—），女，湖南衡陽人，湖南稅務高等專科學校副教授，專業(yè)研究方向：稅收征管、納稅評估。梳理和進一步規(guī)范，完成了相關文件修改、納稅服務規(guī)范和稅收征管規(guī)范的完善、后續(xù)管理措施發(fā)布等。三是事中事后管理手段的有效性得到較大提升。隨著各級對事中事后管理的重視程度不斷提高，制度體系建設不斷完善，管理手段得到創(chuàng)新和發(fā)展。通過綜合運用申報管理、發(fā)票管理、賬簿憑證管理、稅源管理、納稅評估等征管活動，以及檢查、處罰、強制等執(zhí)法措施，提升了后續(xù)管理和納稅服務水平。