做好新時期政策性金融精準扶貧的幾點思考

徐一丁

脫貧攻堅事關人民福祉，是決勝全面建成小康社會的關鍵一役。到2020年要實現(xiàn)黨中央提出的脫貧目標，特別是在當前經濟下行、財政困難的情況下，必須借助金融來助力脫貧攻堅。農發(fā)行是我國唯一的農業(yè)政策性銀行，是國家的銀行、支農的銀行、補短板的銀行，服務脫貧攻堅是黨中央、國務院對農發(fā)行的明確要求，是農發(fā)行履行支農職責的重中之重。通過近年尤其是去年以來在政策性金融扶貧方面的實踐和探索，農發(fā)行在金融扶貧中已經初步發(fā)揮出了骨干引領作用。在進入精準扶貧的新階段，地方政府如何更有效地獲得政策性金融的信貸資源，農發(fā)行如何更有效地服務地方政府脫貧攻堅，筆者認為，應重點把握好以下幾個方面。

應堅持“精準”導向妥善處理脫貧攻堅與區(qū)域發(fā)展的關系

實際工作中，我們會面臨如何處理好區(qū)域發(fā)展與脫貧攻堅的關系問題，筆者認為，二者既緊密聯(lián)系又有區(qū)別。二者相互關聯(lián)、相互促進，區(qū)域發(fā)展能帶動脫貧減貧，脫貧攻堅能助推區(qū)域發(fā)展；但二者在具體目標和著力點上又有所區(qū)別，區(qū)域發(fā)展側重經濟總量的發(fā)展，脫貧攻堅側重貧困人口的精準脫貧。過去，我國扶貧的主要特點是“大水漫灌”式，以推動貧困地區(qū)整體區(qū)域發(fā)展為主要手段。在貧困人口量大面廣、分布集中的情況下，通過實施區(qū)域性開發(fā)，加快區(qū)域發(fā)展，改善貧困地區(qū)的生產生活條件，能有效地從面上推動貧困地區(qū)大規(guī)模脫貧減貧，區(qū)域發(fā)展對帶動脫貧的“溢出效應”明顯。因此，在貧困發(fā)生率較高的背景下，“大水漫灌”式扶貧是一種有效的方式。但隨著貧困發(fā)生率的逐步降低以及整個宏觀經濟環(huán)境的變化，特別是收入分配不平等程度的擴大，貧困人口越來越難以享受經濟增長的益處，經濟增長對貧困人口脫貧減貧的邊際效應下降。經濟總量高速增長，而貧困人口依然大量存在、難以脫貧，這是目前真實的寫照。同時，脫貧攻堅任務繁重，資金需求缺口巨大，但財政資源、銀行信貸資源有限，貧困地區(qū)對信貸資源的承載能力也有限，到2020年，要實現(xiàn)貧困人口如期脫貧、貧困縣全部摘帽的目標，只能實施精準扶貧精準脫貧基本方略，必須變“大水漫灌”為“精準滴灌”。在這個背景下，“精準”成為新時期扶貧最鮮明的特征。

“十三五”時期，如何協(xié)調好區(qū)域發(fā)展和脫貧攻堅的關系，筆者認為就是要突出脫貧攻堅，堅持“精準”導向：一是要以“貧困人口脫貧”為出發(fā)點開展項目選擇，堅持有所為有所不為，優(yōu)先支持覆蓋貧困人口多、脫貧帶動成效明顯、內生動力強、示范引領效果好的扶貧項目；二是緊密結合當地資源稟賦，因地制宜著力抓好產業(yè)扶貧?；A設施建設也要以脫貧攻堅為引領，圍繞夯實產業(yè)發(fā)展基礎進行重點支持。

應堅持政府主導加強與各級政府的合作

《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中明確提出，堅持黨的領導、堅持政府主導是打贏攻堅戰(zhàn)的基本原則。政策性銀行服務脫貧攻堅必須堅持政府主體責任，服務政府脫貧攻堅規(guī)劃。同時，還應該加強與各級政府的合作，發(fā)揮自身優(yōu)勢，主動作為。一是積極為地方政府提供融智服務。主動參與各級政府“十三五”扶貧規(guī)劃的研究制訂，發(fā)揮引導作用。協(xié)助地方政府整合多方資源，形成扶貧合力。二是積極協(xié)助地方政府搭建扶貧開發(fā)投融資主體，打通扶貧資金流通渠道。鑒于我國扶貧開發(fā)實行“中央統(tǒng)籌、省負總責、市（地）縣抓落實”的體制，各省級政府應搭建省級投融資平臺統(tǒng)一承接扶貧資金。同時，為打通扶貧資金落地的“最后一公里”，保證具體項目的順利實施，市縣政府也應成立專門的扶貧投融資平臺；政府要整合優(yōu)質資源支持其壯大資產，增加經營收入來源，實現(xiàn)財務可持續(xù)；可以鼓勵省級投融資公司控股市縣政府成立的扶貧投融資公司。三是推動政策性金融扶貧實驗示范區(qū)建設，積極探索政策性金融融資優(yōu)勢、地方黨政組織優(yōu)勢和扶貧部門政策優(yōu)勢充分結合的有效模式。通過在實驗示范區(qū)先行先試，推動政策性金融扶貧制度創(chuàng)新、產品創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，為政策性金融扶貧乃至全國金融扶貧工作開展積累經驗，提供可復制的模式。四是積極協(xié)助地方政府建立和完善能夠促進政策性金融加大投入的保障機制和風險分擔機制。協(xié)助地方政府利用財政專項扶貧資金、涉農資金、土地收益等各類資金，建立政策性擔保機構、風險準備金、產業(yè)發(fā)展風險補償基金等風險緩釋機制，支持扶貧項目建設和產業(yè)扶貧發(fā)展；推動地方政府購買服務層級上移和擔保層級上移，減輕貧困縣政府的財政支付壓力，進一步放大融資空間；積極探索政府、銀行、保險三方合作機制，完善農業(yè)保險對政策性貸款的風險補償功能。

應聚焦“五個一批”全面發(fā)力脫貧攻堅

“五個一批”是新時期精準扶貧的重大舉措，金融扶貧也應聚焦“五個一批”來謀篇布局、精準發(fā)力。一是統(tǒng)籌推進易地扶貧搬遷和后續(xù)產業(yè)發(fā)展。易地扶貧搬遷是脫貧攻堅的“頭號工程”。要緊緊圍繞各省“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃，整體設計融資方案，支持各省全面完成搬遷任務；統(tǒng)籌考慮貧困搬遷人口和同步搬遷的困難群眾，全面滿足易地扶貧搬遷項目的融資需求，確保項目順利實施。精準定位1000萬建檔立卡易地扶貧搬遷人口脫貧問題，協(xié)助地方政府統(tǒng)籌規(guī)劃易地扶貧搬遷和后續(xù)產業(yè)發(fā)展，統(tǒng)籌制定融資服務方案，積極支持安置區(qū)后續(xù)產業(yè)發(fā)展，促進解決搬遷貧困戶生產生計問題。二是扎實推進國家脫貧攻堅重點工程。積極開展貧困地區(qū)特色產業(yè)扶貧、光伏扶貧、鄉(xiāng)村旅游扶貧、電商扶貧、資產收益扶貧、生態(tài)保護扶貧、教育扶貧、健康扶貧等精準扶貧貸款業(yè)務，并根據其帶動貧困戶脫貧情況給予優(yōu)惠支持。積極推動扶貧過橋貸款運作模式，對有穩(wěn)定還款來源的扶貧項目提供過渡性資金支持，解決財政資金到位的時間錯配問題。探索對地方中小銀行、合作金融機構、村鎮(zhèn)銀行、地方扶貧投融資主體及其他相關主體的委托貸款、批發(fā)貸款模式，實現(xiàn)對貧困村、貧困戶產業(yè)發(fā)展的精準信貸支持。三是發(fā)揮好農業(yè)農村基礎設施建設貸款對貧困地區(qū)脫貧的支持作用。要降低貸款準入標準，重點支持貧困地區(qū)交通、水利、能源等基礎設施和文化、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共服務設施建設，積極支持貧困地區(qū)農村危房改造、傳統(tǒng)村落保護、人居環(huán)境整治等民生工程，加快改善貧困村生產生活條件，扎實推進美麗宜居鄉(xiāng)村建設。

應堅持創(chuàng)新引領不斷完善服務功能建設

堅持創(chuàng)新引領，是全面貫徹黨中央、國務院脫貧攻堅戰(zhàn)略部署，做好新時期扶貧開發(fā)工作的強大動力，是精準對接貧困地區(qū)、貧困群眾金融需求，實施金融精準扶貧、精準脫貧方略的現(xiàn)實需要，也是農發(fā)行創(chuàng)新體制機制發(fā)揮在金融扶貧中骨干引領作用的必然要求。在宏觀經濟下行壓力大、貧困地區(qū)信用環(huán)境建設滯后、扶貧配套政策支撐尚不完善、金融精準扶貧政策要求高的大背景下，做好新時期政策性金融扶貧工作，必須加大創(chuàng)新力度，把創(chuàng)新作為源泉和動力，突出目標導向和問題導向，不斷推進體制機制創(chuàng)新、資源配置創(chuàng)新、合作方式創(chuàng)新、信貸產品創(chuàng)新、管理模式創(chuàng)新、服務內容創(chuàng)新，進一步完善政策性銀行功能，全力服務國家脫貧攻堅戰(zhàn)略的實施。同樣，地方政府也需要加大創(chuàng)新，在涉農資金整合使用、信用擔保機制建設、風險補償機制建設等方面要加大實踐力度，為政策性金融扶貧資金投入創(chuàng)造良好的金融生態(tài)環(huán)境。

應健全體制機制做到以服務脫貧攻堅統(tǒng)攬全局

體制機制是充分發(fā)揮農發(fā)行金融扶貧主力軍作用的重要保障。一是要進一步健全和完善組織體系?？傂幸呀浗⒘朔鲐毥鹑谑聵I(yè)部。在有扶貧任務的省份和地市設立農發(fā)行扶貧金融事業(yè)部分部，理順事業(yè)部運行機制，強化統(tǒng)籌協(xié)調職能。貧困地區(qū)中無農發(fā)行機構的縣，要積極爭取有關部門支持，逐步增設農發(fā)行機構。要加強扶貧隊伍建設，努力打造一支有理想、有情懷、能戰(zhàn)斗的脫貧攻堅隊伍。二是要建立有效的工作機制。要制定省級分行脫貧攻堅工作考核辦法，納入全行績效考核評價體系，充分發(fā)揮考核的 “指揮棒”和“牛鼻子”作用。要出臺扶貧業(yè)務管理流程，進一步明確扶貧貸款認定標準、規(guī)模管理、產品出臺及業(yè)務推動的基本程序，形成順暢的運作機制。要建立政策性金融精準扶貧貸款統(tǒng)計體系，科學、準確、客觀反映政策性金融扶貧投入和扶貧成效。三是要加強信貸風險管理。強化扶貧貸款政策性、精準性、風險性審查，實施扶貧貸款單獨標識、單獨核算、單獨管理，確保扶貧貸款?？顚Ｓ?。切實加強扶貧貸款風險防控體系建設，確保扶貧貸款放得出、管得住、可持續(xù)，嚴防信貸資金被擠占挪用。

應提供外部政策支持形成政策性金融扶貧的有力支撐

從理論和國際經驗看，政府的支持是政策性金融扶貧健康可持續(xù)發(fā)展的有力支撐。一是積極爭取為農發(fā)行金融扶貧提供長期穩(wěn)定的低成本資金來源。政策性銀行實行特惠金融扶貧必須有長期穩(wěn)定的低成本資金來源作保障。中央文件已明確提出“運用多種貨幣政策工具，向金融機構提供長期、低成本的資金，用于支持扶貧開發(fā)”。相關部門應進一步創(chuàng)新貨幣政策工具，對目前水利、交通、棚改等領域使用的PSL（抵押補充貸款）等貨幣政策工具，允許在扶貧開發(fā)領域使用；針對扶貧發(fā)行扶貧金融專項債券，專門用于扶貧信貸資金籌集，可由國家指定的金融機構購買，由中央財政貼息，拓寬低成本資金來源渠道，把中央的貨幣政策支持措施落實到位。二是單獨安排或保證農發(fā)行扶貧貸款信貸規(guī)模。脫貧攻堅信貸資金需求量巨大，需要人民銀行在信貸規(guī)模上給予特殊政策支持。對農發(fā)行用于扶貧開發(fā)領域的信貸投放應單列信貸規(guī)模，更好地滿足貧困地區(qū)金融需求。三是對政策性金融扶貧實行差別化監(jiān)管、盡職免責。農發(fā)行支持脫貧攻堅政策性特征極為明顯，當前對農發(fā)行金融扶貧沒有特殊的監(jiān)管政策。農發(fā)行已按中央要求成立了扶貧金融事業(yè)部，并建立了單獨的貸款認定、數據統(tǒng)計、財務核算體系，應對政策性金融扶貧業(yè)務在稅收減免、撥備計提、不良貸款容忍度、風險資產計算權重等方面給予特殊政策。由于產業(yè)扶貧是帶動貧困人口脫貧的重要途徑，但貧困地區(qū)的產業(yè)發(fā)展基礎薄弱、承擔市場風險的能力不強，在產業(yè)扶貧領域增加貸款投入風險相對更大，對農發(fā)行在產業(yè)扶貧領域貸款的監(jiān)管容忍度較其他領域的貸款應進一步區(qū)別對待，適當提高。