“委托—代理”視角下建立軍民融合管理機(jī)構(gòu)的思考

曾立　胡宇萱

[摘要] 基于“委托—代理”視角，分析了當(dāng)前推進(jìn)軍民融合深度發(fā)展過程中面臨的管理機(jī)構(gòu)數(shù)量多、關(guān)系復(fù)雜，整合難度大，職能不清，管理范圍不明確等問題，追尋出問題的主要原因是“委托—代理”鏈雜長且缺乏有效監(jiān)督管理、關(guān)系指向模糊、信息不對(duì)稱情況嚴(yán)重。解決問題的主要思路是建立“中央—地方”的兩級(jí)軍民融合領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，明確軍民融合領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中相關(guān)主體及其職責(zé)權(quán)限，并完善相關(guān)約束與監(jiān)督機(jī)制。

[關(guān)鍵詞] 軍民融合；委托—代理關(guān)系；管理機(jī)構(gòu)

[中圖分類號(hào)] F426[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1008—1763（2017）01—0082—04

Abstract：From the perspective of “entrustagent”， the study concentrates on the key issues in the process of deepening the integration of the military and civil sectors. For instance， the administrative organizations are redundant， their relationships are complex， their duties and authorities are ambiguous， and arduous effort should be made to integrate those organizations. The underlying reasons are： the chain of “entrustagent” is long and miscellaneous， which lacks effective supervision and management the relationships are fuzzy； and there is a serious imbalance of information acquisition， etc. In the future，“the centrallocal” administrative organizations of civilmilitary integration should be established， leading institutions and their responsibilities should be identified， and a sound mechanism of restriction and supervison should be built.

Key words： civilmilitary integration； commissionedagent relationship；management organization

落實(shí)十八大以來實(shí)施軍民融合國家戰(zhàn)略的號(hào)召，促進(jìn)形成全要素、多領(lǐng)域、高效益的軍民融合深度發(fā)展格局，需要盡快建立兩級(jí)軍民融合領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。[1]目前，中央與地方尚未形成統(tǒng)一的軍民融合領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，部分省市組建的軍民融合領(lǐng)導(dǎo)小組很大程度上具有應(yīng)急性、臨時(shí)性、非專一性的特點(diǎn)。[2]軍民融合深度發(fā)展過程涉及到中央與地方、軍委與部隊(duì)，政府與軍隊(duì)，政府與企業(yè)等種種關(guān)系之間，實(shí)質(zhì)上形成了一種“委托-代理”聯(lián)系。

因此，我們將從委托-代理理論角度出發(fā)，研究建立適應(yīng)當(dāng)前軍民融合深度發(fā)展、符合軍地實(shí)際的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

一軍民融合中的多層委托代理關(guān)系

18世紀(jì)以來，隨著科學(xué)技術(shù)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在西方國家的不斷發(fā)展，企業(yè)間交易范圍不斷擴(kuò)大、資本累計(jì)不斷增加，企業(yè)的規(guī)模也隨之增大。于是，在企業(yè)由于精力、時(shí)間、專業(yè)知識(shí)的局限下，企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的發(fā)展擴(kuò)大受到限制。當(dāng)企業(yè)所有者不能親自經(jīng)營管理企業(yè)或者親自經(jīng)營管理企業(yè)不能達(dá)到理想預(yù)期，而由此將企業(yè)交給他人代為經(jīng)營管理時(shí)就產(chǎn)生了委托代理理論[3]。在法律上，當(dāng)A授予B代表A從事某種活動(dòng)時(shí)，委托代理關(guān)系就發(fā)生。此時(shí)A稱為委托人，B稱為代理人。在經(jīng)濟(jì)學(xué)上的委托代理關(guān)系泛指任何一種涉及對(duì)稱信息的交易，在交易過程中擁有信息優(yōu)勢(shì)的一方稱為代理人，而另一方稱為委托人。委托代理關(guān)系主要是指委托人授權(quán)代理人在一定范圍以自己的名義從事相應(yīng)活動(dòng)、處理有關(guān)事務(wù)而形成的基于契約的權(quán)責(zé)與利益關(guān)系。在股份制企業(yè)中，董事會(huì)代表作為資本所有人的股東，從經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中選擇具有經(jīng)營才能的經(jīng)理人員并授權(quán)他們管理企業(yè)，達(dá)到資本升值的目的，于是股東與經(jīng)理人員形成委托代理關(guān)系[4]。邁克爾 （Micheal）和威廉·梅克林（Willam·Meekling）把這種情形定義為一種契約關(guān)系，在這種契約下，一個(gè)人或更多的人（即委托人）聘用另一人（即代理人）代表他們來履行某些服務(wù)，包括把若干決策權(quán)托付給代理人。在當(dāng)今社會(huì)分工日益專門化的形勢(shì)下，委托代理關(guān)系不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，公共管理領(lǐng)域也同樣涉及委托代理關(guān)系[5]。

軍民融合的管理涉及資源利益分配、授權(quán)、分權(quán)等方面，其管理過程中同樣存在激勵(lì)不恰當(dāng)、信息不對(duì)稱、權(quán)責(zé)不明確的現(xiàn)象。因此，將軍民融合管理中各方關(guān)系放到委托代理的框架中進(jìn)行分析研究具有一定的可能性和可行性[6]。

中央與地方政府、軍委與駐地部隊(duì)之間構(gòu)成依托行政職能與公共權(quán)利的委托代理關(guān)系。中央與地方政府、軍委與駐地部隊(duì)實(shí)質(zhì)上構(gòu)成的是“自上而下”的委托代理關(guān)系，中央與軍委作為“委托人”賦予“代理人”相關(guān)權(quán)利，而地方政府與駐地部隊(duì)作為“代理人”來代表委托人的利益行使部分決策權(quán)，促進(jìn)軍民融合工作的落實(shí)。

地方政府與駐地部隊(duì)之間構(gòu)成委托代理關(guān)系。地方政府與駐地部隊(duì)實(shí)質(zhì)上構(gòu)成的是互為代理、委托的關(guān)系，在軍民融合的發(fā)展過程中，地方政府與駐地部隊(duì)會(huì)互相委托彼此，來代理行使相關(guān)決策權(quán)利，促使在軍民融合項(xiàng)目中實(shí)現(xiàn)雙方目標(biāo)最優(yōu)化。

政府與民企、部隊(duì)與軍工企業(yè)之間構(gòu)成的委托代理關(guān)系。無論是國企、民企以及軍工企業(yè)，他們很大程度上都是軍民融合過程中的最后一環(huán)，被委托以落實(shí)軍民融合發(fā)展的重任。

綜合以上對(duì)三個(gè)層次的委托代理關(guān)系的簡要分析，我們可以看到，在當(dāng)前軍民融合相關(guān)管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系中，確實(shí)存在委托代理關(guān)系。因此下文將以此為基礎(chǔ)，從“委托—代理”視角下分析當(dāng)前軍民融合管理過程中軍地雙方存在的現(xiàn)實(shí)問題，探討建立軍民融合的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)并提出相關(guān)具體建議[7]。

二從“委托—代理”透視軍民融合

管理機(jī)構(gòu)問題

當(dāng)前軍民融合管理機(jī)構(gòu)數(shù)量多、關(guān)系復(fù)雜。在總體事項(xiàng)管理方面，最新成立的國防動(dòng)員部將與國防動(dòng)員委員會(huì)，國務(wù)院中央軍委軍隊(duì)保障社會(huì)化工作領(lǐng)導(dǎo)小組，國務(wù)院中央軍委軍民結(jié)合寓軍于民武器裝備科研生產(chǎn)體系建設(shè)部際協(xié)調(diào)小組等軍地協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，共同地促進(jìn)軍民融合這一國家戰(zhàn)略的落實(shí)。從具體職能來看，我國的國防科技工業(yè)、人民防空、國防交通、國防教育等與國防和軍隊(duì)建設(shè)有關(guān)的管理職能，大多分散在工業(yè)和信息化部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、教育部，以及軍委機(jī)關(guān)的相關(guān)職能部門，而各省、各行業(yè)也相應(yīng)成立所謂的軍民融合產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟，軍民融合領(lǐng)導(dǎo)小組、軍民融合管理辦公室等等[8]。多頭重疊的機(jī)構(gòu)，引起了下面一系列問題：

一是軍民融合管理機(jī)構(gòu)歸口不統(tǒng)一，整合難度大[9]。當(dāng)前，由于各級(jí)軍民融合管理機(jī)構(gòu)分屬于黨政軍各部門，其職能、權(quán)利及其運(yùn)作方式存在較大差異，且這些機(jī)構(gòu)并屬于國家機(jī)關(guān)序列，從嚴(yán)格意義上來說不存在隸屬關(guān)系，地位平等，皆代表不同方面利益，由于重新確定軍民融合管理機(jī)構(gòu)將影響到部分人利益的藩籬，整合力量統(tǒng)一推進(jìn)軍民融合發(fā)展的難度極大。

二是軍民融合管理機(jī)構(gòu)職能不清，管理范圍不明確[10]。由于當(dāng)前軍民融合管理機(jī)構(gòu)較多，不時(shí)出現(xiàn)“九龍治水”的情況，例如對(duì)于涉及跨地區(qū)、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)方面的政策問題無法找到準(zhǔn)確的管理機(jī)構(gòu)與負(fù)責(zé)人，不知道應(yīng)該是找政府還是軍隊(duì)，不清楚該找政府和軍隊(duì)何部門，上級(jí)管理機(jī)構(gòu)在受理這樣的問題時(shí)往往也不清楚權(quán)限所在，不敢也不能夠在相關(guān)事物上承擔(dān)責(zé)任做出具體決定。

三是軍民融合管理干部總體素質(zhì)偏低，難以適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展[11]。在推進(jìn)軍民融合深度發(fā)展的過程中，既需要能了解軍民融合政策，又需要合理協(xié)調(diào)各方關(guān)系，也需要熟悉掌握部隊(duì)實(shí)際以及準(zhǔn)確判斷具備技術(shù)水平的人才，而在面對(duì)如此多軍民融合管理機(jī)構(gòu)的前提下，各單位選人用人標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，負(fù)責(zé)處理單獨(dú)任務(wù)的人員往往由于臨時(shí)抽調(diào)而缺乏專業(yè)性。

用“委托—代理”理論透視分析以上軍民融合管理機(jī)構(gòu)存在的問題，可以發(fā)現(xiàn)：

一是“委托—代理”鏈條雜長且缺乏有效監(jiān)管。我國目前的軍民融合式發(fā)展管理體制，實(shí)行的是軍隊(duì)和地方兩條線各自運(yùn)行的機(jī)制。細(xì)分下來，在軍隊(duì)要經(jīng)過軍委、國防動(dòng)員部、省軍區(qū)、駐大中城市軍以上機(jī)關(guān)和相關(guān)非作戰(zhàn)部隊(duì)至少四級(jí)，而在地方更是要經(jīng)過國務(wù)院、各部委、省政府、市政府、軍民融合領(lǐng)導(dǎo)小組、企業(yè)至少六級(jí)，在如此長的委托—代理鏈以及層級(jí)高、管理機(jī)構(gòu)多的現(xiàn)實(shí)情況下，委托—代理關(guān)系較難協(xié)調(diào)，代理過程中付出的成本只會(huì)更多[12]。而且伴隨著委托—代理鏈的增長，起始委托人對(duì)其以下的代理人以及中間委托人的監(jiān)督管理力度會(huì)逐漸減弱，相關(guān)問題發(fā)生的概率也會(huì)逐步增大[13]。特別是在當(dāng)前軍地兩條線各自運(yùn)行的機(jī)制下，軍隊(duì)與政府的起始委托人難以對(duì)對(duì)方代理人起到監(jiān)督管理作用，這一方面更是削弱了監(jiān)督約束機(jī)制，軍民融合的實(shí)際推進(jìn)得不到有效落實(shí)。

二是“委托—代理”關(guān)系不甚明確且指向模糊。從當(dāng)前軍民融合式發(fā)展管理體制來看軍地雙方多部門對(duì)軍民融合的推進(jìn)落實(shí)都負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)管理責(zé)任，軍民融合推進(jìn)過程中既將涉及政府也將涉及軍隊(duì)，其融合成果將有益于雙方，但是軍隊(duì)與政府雙方作為法律地位平等的組織，其不存在任何隸屬關(guān)系，在進(jìn)行具體融合方案計(jì)劃的落實(shí)過程中，尤其涉及跨地區(qū)、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)時(shí)，無法確定其最終委托擔(dān)責(zé)方，委托代理關(guān)系不明確[14]。

三是“委托—代理”雙方信息不對(duì)稱且情況嚴(yán)重。在政府與軍隊(duì)這一層級(jí)的互為委托代理關(guān)系內(nèi)，軍民融合過程軍隊(duì)作為委托人時(shí)能否有效地激勵(lì)代理人政府的行為，反之政府作為委托人時(shí)又能否對(duì)代理人軍隊(duì)起到有效激勵(lì)[15]。以軍地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，軍隊(duì)擔(dān)心各項(xiàng)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量是否可靠、建設(shè)內(nèi)容是否會(huì)泄密、戰(zhàn)時(shí)基礎(chǔ)設(shè)施的保障是否穩(wěn)定，地方政府則擔(dān)心國防需求擠占經(jīng)濟(jì)利益、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主導(dǎo)權(quán)是否會(huì)被剝奪，在此情況下其激勵(lì)行為依賴于委托人所能獲取的有關(guān)代理人行為和結(jié)果的信息[16]。但代理人很多行為是難以直接觀測(cè)到的， 而委托人又受到專業(yè)知識(shí)的限制，這就造成了委托人不可能得到有關(guān)代理人行為的完全信息，代理人具有信息的相對(duì)優(yōu)勢(shì)[17]。

三“委托—代理”視角下軍民融合

管理機(jī)構(gòu)的建立

基于“委托—代理”關(guān)系，建立“中央—地方”的兩級(jí)軍民融合領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是現(xiàn)實(shí)和發(fā)展的需要。建議聯(lián)合軍地將現(xiàn)有的中央與地方層面的軍民融合管理機(jī)構(gòu)分別進(jìn)行融合改組，共同建立一個(gè)統(tǒng)一的且目標(biāo)明確的，即推進(jìn)軍民融合的深度發(fā)展的軍民融合領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。僅兩級(jí)長的委托代理鏈將可以有效解決當(dāng)前監(jiān)督管理體制削弱、管理機(jī)構(gòu)雜亂繁多的問題。同時(shí)在軍民融合領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)組織構(gòu)成上建議建立以堅(jiān)持黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)為指導(dǎo)思想，以國防動(dòng)員系統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，主要從軍委總部、省軍區(qū)中抽離出相應(yīng)部門人員，從國務(wù)院部委、省委省政府相關(guān)業(yè)務(wù)部門選調(diào)相應(yīng)人員，單獨(dú)建立中央、地方軍民融合領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

明確軍民融合領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中相關(guān)主體及其職責(zé)權(quán)限，必須在法律地位上給予其更大范圍與更高級(jí)別授權(quán)，必須以準(zhǔn)則規(guī)定來明確軍隊(duì)、政府與企業(yè)間的各項(xiàng)關(guān)系。這是解決推進(jìn)軍民融合深度發(fā)展過程中存在問題的關(guān)鍵一步，重點(diǎn)要解決管什么、怎么管、誰來管的問題。尤其是在涉及解決跨地區(qū)、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)的軍民融合難題時(shí)，要明確各部門職能，確認(rèn)實(shí)際負(fù)責(zé)人。以軍民融合在通信領(lǐng)域內(nèi)的發(fā)展融合為例，實(shí)現(xiàn)軍地通信的融合聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，既要協(xié)調(diào)地方長線局、美聯(lián)通與通知辦間關(guān)系，又要明確所屬權(quán)責(zé)范圍，確定發(fā)生特殊事件時(shí)地方絕對(duì)配合軍方工作的要求，以及在通信設(shè)施建設(shè)過程中的職責(zé)分工問題。因此，只有領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)自己“不亂”，權(quán)責(zé)分明，管理體制清晰，才能有效解決各類難題[18]。

建立健全相關(guān)約束與監(jiān)督機(jī)制，以“黨要管黨、從嚴(yán)治黨”的原則有效設(shè)計(jì)各項(xiàng)約束機(jī)構(gòu)。在推進(jìn)軍民融合項(xiàng)目的具體落實(shí)過程中，要建立有效的激勵(lì)機(jī)制來調(diào)整軍地代理人偏離委托人目標(biāo)函數(shù)的活動(dòng)，使軍地雙方的利益能夠得到高度趨同一致；同時(shí)要建立有效的績效考核機(jī)制，將軍民融合的推進(jìn)成果與落實(shí)崗位責(zé)任制結(jié)合起來，與單位、部門和個(gè)人的利益掛鉤；同時(shí)要有力采取責(zé)任追究制度與審查審計(jì)制度，將責(zé)任落實(shí)到具體的委托人、代理人頭上，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人的約束[19]。

加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)，有效提高管理干部在對(duì)軍隊(duì)實(shí)際與地方業(yè)務(wù)等多方面的深入學(xué)習(xí)，切實(shí)加強(qiáng)干部隊(duì)伍的自我要求。加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)要從加強(qiáng)管理干部對(duì)權(quán)力來源的認(rèn)識(shí)，提高職業(yè)道德等方面提升其觀念認(rèn)識(shí)，同時(shí)作為對(duì)多方面能力有較高要求的軍民融合工作，也需要加強(qiáng)對(duì)干部隊(duì)伍在專業(yè)與業(yè)務(wù)方面的培訓(xùn)，健全干部交流鍛煉制度，要加強(qiáng)干部在企業(yè)、政府以及多種機(jī)構(gòu)的認(rèn)知培訓(xùn)學(xué)習(xí)，為軍民融合深度發(fā)展的推進(jìn)培養(yǎng)“掌舵人”。

綜上所述，軍民融合作為十八大以來被確立的國家戰(zhàn)略，其發(fā)展速度以及當(dāng)前所屬水平尚處于融合初期，尤其在軍民融合的具體管理機(jī)構(gòu)上存在機(jī)構(gòu)重復(fù)、職能模糊等問題，在軍民融合管理人員上還存在能力素質(zhì)不夠等問題[20]。為強(qiáng)有力的推進(jìn)軍民融合的深度發(fā)展，有效查找當(dāng)前軍民融合深度發(fā)展過程中存在的具體問題，從“委托—代理”理論角度出發(fā)審視當(dāng)前軍民融合管理機(jī)構(gòu)存在的現(xiàn)實(shí)問題，且為解決管理機(jī)構(gòu)復(fù)雜、監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)大等問題，查找問題根源且結(jié)合“委托—代理”理論后，建議建立覆蓋中央地方且涉及黨政軍三家的軍民融合領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，明確主體權(quán)限，健全約束監(jiān)督制度且大力加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)，為落實(shí)軍民融合國家戰(zhàn)略，促進(jìn)形成“全要素、多領(lǐng)域、高效益”的軍民融合深度發(fā)展格局，助力國防軍隊(duì)力量的提高做出建設(shè)性貢獻(xiàn)。

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