技術(shù)賦能與組織規(guī)制：“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”協(xié)同的邏輯分析

彭珂 程倩

摘要：“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”作為“放管服”改革推進(jìn)的重要形式及內(nèi)容，在各省市涌現(xiàn)出“最多跑一次”“不見面審批”“一網(wǎng)通辦、一網(wǎng)統(tǒng)管”等特色與經(jīng)驗(yàn)。但存在推進(jìn)不平衡、形式化、機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、數(shù)據(jù)共享難、部門協(xié)同不暢等問題。本文基于對J省的調(diào)查分析，從技術(shù)-組織分析視角，提煉了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”協(xié)同中的關(guān)鍵性因素和推進(jìn)邏輯：一方面是技術(shù)賦能組織，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的運(yùn)用促進(jìn)了行政體系履職方式的更新，提升了政務(wù)服務(wù)便捷化、標(biāo)準(zhǔn)化和精準(zhǔn)化等方面的效能；另一方面，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”協(xié)同也受現(xiàn)有科層組織的制約，使現(xiàn)有的協(xié)同主要依靠高位推動等行政協(xié)調(diào)方式。簡而言之，科層體制內(nèi)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”協(xié)同具有技術(shù)賦能和組織規(guī)制雙重關(guān)鍵性因素影響下的推進(jìn)邏輯。因此，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的推進(jìn)應(yīng)關(guān)注技術(shù)和組織的互構(gòu)式發(fā)展，最終達(dá)到提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)；技術(shù)賦能；組織規(guī)制；技術(shù)-組織互構(gòu)

中圖分類號：D63文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2021）09-0074-09

基金項(xiàng)目：江蘇社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“江蘇省域‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)協(xié)同推進(jìn)對策研究”（20SSL105）；江蘇服務(wù)型政府建設(shè)決策咨詢研究基地（南京理工大學(xué)）項(xiàng)目。

一、引言

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是新一輪信息技術(shù)革命“倒逼”政府治理變革的產(chǎn)物，是在政務(wù)服務(wù)中植入互聯(lián)網(wǎng)基因[1]。2016年，李克強(qiáng)總理在政府工作報告中提出要大力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”[2]，隨后，國務(wù)院批準(zhǔn)并轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)展改革委等部門制定的《推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”開展信息惠民試點(diǎn)實(shí)施方案》[3]，自此，全國范圍內(nèi)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”迅猛發(fā)展，各省地市創(chuàng)新不絕，涌現(xiàn)了“不見面審批”“最多跑一次”“一張網(wǎng)”等突出成果，提升了政務(wù)服務(wù)效能，促進(jìn)了政府管理與服務(wù)方式轉(zhuǎn)變。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各省地市“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”存在發(fā)展不平衡、改革形式化、機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)不合理、部門協(xié)同不暢、數(shù)據(jù)共享難等整體協(xié)同問題。厘清影響“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”協(xié)同的關(guān)鍵性因素，解析其協(xié)同推進(jìn)的執(zhí)行邏輯十分必要。

從既有研究看，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”問題自2015年得到關(guān)注，在2016年研究數(shù)量達(dá)到頂峰，2018年后平穩(wěn)發(fā)展。相關(guān)研究內(nèi)容主要分為兩大主題：一是分析“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”自身的發(fā)展建設(shè)，包括頂層設(shè)計(jì)[4]、數(shù)據(jù)共享[5]、平臺建設(shè)[6]和影響因素[7]等；二是分析“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”功能定位及“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”在推動政府治理現(xiàn)代化[8]、推動政府職能轉(zhuǎn)變[9]、流程再造[10]等方面的作用和影響。既有研究中，學(xué)者們關(guān)注到技術(shù)應(yīng)用于治理的影響，也發(fā)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”出現(xiàn)和發(fā)展倒逼政府治理改革現(xiàn)象，但關(guān)注“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)與現(xiàn)有科層結(jié)構(gòu)及條塊體制中動態(tài)互構(gòu)進(jìn)而聚焦“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下政務(wù)服務(wù)中技術(shù)治理和科層制相互影響[11]的較少。技術(shù)應(yīng)用的研究應(yīng)帶入科層結(jié)構(gòu)、制度和過程的現(xiàn)實(shí)背景，把“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”協(xié)同當(dāng)作科層結(jié)構(gòu)和條塊體制中的政策執(zhí)行過程，是由“技術(shù)”和“組織”兩大關(guān)鍵因素主導(dǎo)的。以“技術(shù)-組織”視角對不同協(xié)同狀況的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”進(jìn)行問題分析是本研究的目標(biāo)。

二、理論分析框架

為明晰“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”協(xié)同推進(jìn)邏輯以提升政府治理與服務(wù)能力，本文從“技術(shù)-組織”視角，基于技術(shù)執(zhí)行和政治勢能理論，運(yùn)用“技術(shù)賦能-組織規(guī)制”分析框架，提出了由技術(shù)賦能與規(guī)制雙關(guān)鍵因素主導(dǎo)的推進(jìn)邏輯框架圖。

（一）被執(zhí)行的技術(shù)

信息技術(shù)不僅是變化的賦能者，而且是組織變化的強(qiáng)烈催化劑[12]，信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用促進(jìn)了政務(wù)服務(wù)多方面和多層次變化。“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的過程受信息技術(shù)與組織制度相互作用的雙向影響，并在技術(shù)與組織的互動中影響著“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的發(fā)展，其作用過程與芳汀提出的技術(shù)執(zhí)行理論頗為契合。

技術(shù)執(zhí)行理論將信息技術(shù)分為客觀和被執(zhí)行的技術(shù)兩種，認(rèn)為二者有本質(zhì)的不同，但只要技術(shù)應(yīng)用于政府部門，政府就會不可避免地在實(shí)質(zhì)意義上發(fā)生結(jié)構(gòu)和流程的變革。由于內(nèi)嵌于組織安排和制度環(huán)境的一系列結(jié)構(gòu)、認(rèn)知、文化、政治等因素的交互作用[13]，信息技術(shù)并非僅為客觀存在，而是多種因素影響下主觀認(rèn)知的結(jié)果。信息技術(shù)不是單純地被應(yīng)用，更是被執(zhí)行的。技術(shù)執(zhí)行理論指出，信息技術(shù)在政府部門的應(yīng)用是技術(shù)與組織的互動過程，其過程不僅改變技術(shù)本身的客觀性，也塑造著政府架構(gòu)和制度安排。政府結(jié)構(gòu)根深蒂固，其結(jié)構(gòu)的重組難免更為艱難且高度政治化[12]。

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的推動不僅僅是一個單純的技術(shù)應(yīng)用過程，也是一個被執(zhí)行的技術(shù)與組織的互動過程?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”若要順暢地推動并達(dá)到預(yù)定的改革目標(biāo)，在很大程度上取決于執(zhí)行中能否突破組織迷思和制度障礙。其突破是在既有科層結(jié)構(gòu)和條塊體制內(nèi)的突破，而非徹底的無視甚至推翻既有體制。在中國數(shù)千年歷史傳統(tǒng)塑造下的制度慣性的背景下，其突破更是限制重重。

（二）高位推動與組織規(guī)制

中國場景下政策落實(shí)與推動執(zhí)行首要考量的是政治因素?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的推進(jìn)從政策動議、制定到落實(shí)執(zhí)行的整個過程都直接受到黨政因素及高位推動作用影響。

從權(quán)力結(jié)構(gòu)和人事體制來看，傳統(tǒng)科層制是一種層級式的自上而下的權(quán)力運(yùn)行體系，這表明，在傳統(tǒng)科層體制中存在政治意義上的“勢能”[14]。政治勢能表現(xiàn)為公共政策中的一些政治信號，地方官員能快速察覺，從而引發(fā)地方的政策自主性過程和政策變現(xiàn)結(jié)果，并調(diào)動地方的執(zhí)行力和積極性[15]。然而，受多種因素制約，不是所有事務(wù)都能得到關(guān)注和重視。一些公共政策及其執(zhí)行以及行政相關(guān)事件若要受到領(lǐng)導(dǎo)者和上級部門重視可能需要特定的激發(fā)機(jī)制。

政治勢能對“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”協(xié)同具有巨大的推動效應(yīng)，但它需要一些激發(fā)條件。在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推進(jìn)中，技術(shù)與組織兩重因素相互作用，其中較為首要的是政治勢能因素，它亦成為最為常用和廣泛的行政協(xié)調(diào)形式，自上而下地推進(jìn)技術(shù)平臺的建設(shè)和應(yīng)用。

（三）分析框架：“技術(shù)賦能-組織規(guī)制”

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”協(xié)同推進(jìn)中，一方面，技術(shù)賦能組織，基于互聯(lián)網(wǎng)統(tǒng)一平臺可以推動政務(wù)服務(wù)方式創(chuàng)新、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和精準(zhǔn)化，提升行政效能；另一方面，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的推進(jìn)不免受到科層組織的影響。在條塊分割的體制限制下達(dá)成協(xié)同和執(zhí)行力的高效，需要依靠高位推動等行政協(xié)調(diào)方式。

本文從技術(shù)和組織兩個維度構(gòu)建分析框架（如圖1）。“技術(shù)”維度從低到高對應(yīng)理想狀態(tài)下行政賦能的逐步增強(qiáng)，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)電子化和政府內(nèi)部的變革，“組織”的部門分割及條塊體制限制著“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”協(xié)同效果，但是在既有體制下也可以通過行政協(xié)調(diào)方式達(dá)成一定程度上的協(xié)同效應(yīng)，就此形成了在兩大關(guān)鍵因素主導(dǎo)下的四類政務(wù)服務(wù)協(xié)同狀態(tài)的對應(yīng)邏輯——技術(shù)無效與組織規(guī)制導(dǎo)致了政務(wù)服務(wù)的相對低效能；技術(shù)無效但組織推動推進(jìn)政務(wù)服務(wù)效能相對提升；技術(shù)賦能但是組織規(guī)制限制“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的推進(jìn)，電子化政務(wù)服務(wù)相對高效；而技術(shù)賦能且組織推進(jìn)的良性互構(gòu)能夠達(dá)到“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的顯著效能。

當(dāng)然，四種狀態(tài)僅僅是理論思考的延展性概念提煉，現(xiàn)實(shí)中不一定存在完美契合的案例。本文基于對技術(shù)-組織互構(gòu)過程的分析，研究“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”協(xié)同邏輯（技術(shù)的應(yīng)用執(zhí)行是主線），觀察各設(shè)地市“放管服”改革背景下的政務(wù)服務(wù)，就“互聯(lián)網(wǎng)+”思維、行政協(xié)同能力與組織規(guī)制和推動情況的不同，技術(shù)賦能從相對無效到產(chǎn)生作用的過程演進(jìn)等，考察其“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”協(xié)同推進(jìn)狀況，特別就分析框架中Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ三種類型進(jìn)行案例分析。

三、研究方法與案例呈現(xiàn)

（一）案例選取與呈現(xiàn)

本文選取J省“放管服”改革背景下的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”作為研究對象，結(jié)合理論分析框架，通過發(fā)展程度不盡相同的典型設(shè)地市“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”協(xié)同分析，論證分析框架的不同狀態(tài)，并在此基礎(chǔ)上給出研究結(jié)論。

之所以選擇J省設(shè)地市進(jìn)行案例分析，其原因如下：其一，中國整體的政治和行政環(huán)境決定了公共政策的執(zhí)行很大程度上受上級影響，政策大都自上而下推行，J省推動“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的現(xiàn)實(shí)情況符合這一基本狀況；其二，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的推進(jìn)是一個技術(shù)執(zhí)行的復(fù)雜過程，其前提是擁有一定的技術(shù)及相關(guān)基礎(chǔ)，而J省作為中國東部經(jīng)濟(jì)大省，省內(nèi)設(shè)地市的整體發(fā)展水平在全國范圍內(nèi)靠前，擁有技術(shù)及相關(guān)的人力、物力、財(cái)力等資源，能夠支撐“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的發(fā)展并引領(lǐng)變革，具有相當(dāng)?shù)膮⒖純r值；其三，J省素有“散裝”之稱，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的發(fā)展不一，能夠找到較為符合框架類型的對比案例。基于以上原則，本文選取了H市、Z市和T市G區(qū)三個地市、區(qū)展開調(diào)研分析。

T市G區(qū)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的推進(jìn)屬于技術(shù)賦能無效但組織規(guī)制較小，利用行政協(xié)調(diào)方式推動政務(wù)服務(wù)效能相對提升的Ⅱ類型。一方面，技術(shù)賦能無效。該區(qū)行政審批局及相關(guān)政務(wù)服務(wù)職能部門對于“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)在意識理念上沒有予以較高的重視，在實(shí)踐行動中沒有積極落實(shí)，也沒有實(shí)際成效。呈現(xiàn)的圖景是：信息處沒有進(jìn)行電子證照等電子化改革，數(shù)據(jù)融通和技術(shù)平臺的基礎(chǔ)沒有搭建，行政審批局從領(lǐng)導(dǎo)到“店小二”團(tuán)隊(duì)奔波于代辦幫辦服務(wù)工作，履職方式?jīng)]有技術(shù)化改變。另一方面，利用行政協(xié)調(diào)方式突破組織規(guī)制，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)。該區(qū)行政審批局著力打造“店小二”團(tuán)隊(duì)，以服務(wù)團(tuán)隊(duì)高強(qiáng)度的工作替代技術(shù)變革帶來的高效，以代辦幫辦服務(wù)的貼心、及時、全方位提升政務(wù)服務(wù)滿意度，并借由組織非正式關(guān)系即行政審批局局長與上級部門人際關(guān)系嵌入等便利突破協(xié)同困境，達(dá)成組織的促進(jìn)效應(yīng)。

Z市“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的推進(jìn)屬于技術(shù)賦能與組織規(guī)制導(dǎo)致政務(wù)服務(wù)電子化效能顯著但推進(jìn)曲折的Ⅲ類型。一方面，技術(shù)賦能組織。該市緊跟國家和省級政策方向，積極推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”和政務(wù)服務(wù)五級體系建設(shè)，在該市行政審批局局長對“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的高度重視下，試圖規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化政務(wù)服務(wù)流程環(huán)節(jié)與任務(wù)，著力打造要素化的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，借由技術(shù)賦能試圖逐步改造政府管理與服務(wù)模式。另一方面，組織規(guī)制技術(shù)賦能作用與效果。該市行政審批局的要素化一張網(wǎng)藍(lán)圖過于宏大，且缺乏過渡性和執(zhí)行性措施，建設(shè)進(jìn)度遲緩，部門協(xié)同受阻。由于不符合上級政府制定的績效標(biāo)準(zhǔn)，沒有短期成績，不能得到上級領(lǐng)導(dǎo)的重視，導(dǎo)致部門協(xié)同更加艱難，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推進(jìn)受阻，技術(shù)執(zhí)行過程在組織規(guī)制下并不能帶來技術(shù)賦能的組織結(jié)構(gòu)變革和行政效能大幅度提升。

H市“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的推進(jìn)屬于技術(shù)賦能且組織推動達(dá)到政務(wù)服務(wù)較高效能的Ⅳ類型。一方面，技術(shù)賦能組織。該市行政審批局重視“互聯(lián)網(wǎng)+”在政府內(nèi)部的應(yīng)用，在特色創(chuàng)新上聚焦財(cái)政獎補(bǔ)集成服務(wù)改革，融通企業(yè)數(shù)據(jù)庫，對接相關(guān)業(yè)務(wù)部門，精簡再造業(yè)務(wù)流程，一枚印章改革，合并減省審批手續(xù)，結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況順應(yīng)技術(shù)變革趨勢，局部性地達(dá)到了技術(shù)賦能組織結(jié)構(gòu)變革的成果。另一方面，由于該市市委書記高度重視，在市委書記和市長會議的行政命令下，各部門協(xié)同配合行動高效，該局的改革工作穩(wěn)步推進(jìn)，以財(cái)政獎補(bǔ)集成服務(wù)改革為重點(diǎn)抓手，形成了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的優(yōu)異成果。

（二）數(shù)據(jù)來源

本文的質(zhì)性數(shù)據(jù)來自多個方面，為研究分析與得出結(jié)論提供了證據(jù)基礎(chǔ)。其一，焦點(diǎn)小組與深度訪談。研究團(tuán)隊(duì)同調(diào)研地的市區(qū)行政審批局及政務(wù)服務(wù)中心的負(fù)責(zé)人與主要工作人員進(jìn)行座談，得到了較為全面深入的資料信息，訪談提綱見表1。其二，本文通過J省及其地市政府網(wǎng)站搜集與本研究相關(guān)的檔案資料特別是政府文件，同時借省級政策咨詢基地的便利獲取了省內(nèi)優(yōu)秀的創(chuàng)新案例資料。其三，本文從新聞媒體、社交網(wǎng)絡(luò)上獲得了有關(guān)J省“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的大量資料。基于本文對以上信息進(jìn)行的分析和梳理，可以明晰并深入“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的推進(jìn)邏輯。

四、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”協(xié)同中的技術(shù)賦能

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”有行政體系應(yīng)對數(shù)字化轉(zhuǎn)型改革的一部分，但絕不僅僅是互聯(lián)網(wǎng)與政務(wù)服務(wù)“1+1”的簡單機(jī)械式組合。在其推進(jìn)過程中，技術(shù)應(yīng)用于政務(wù)服務(wù)，在工具化的同時，也在適應(yīng)和改變著政府組織和行政履職方式。由于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的推行，過去分散在各部門的作業(yè)，被集中并聯(lián)，行政服務(wù)程序得到優(yōu)化，大大提升了行政體系履職能力，技術(shù)賦能了科層。具體而言，技術(shù)賦能的過程和作用機(jī)制如下。

（一）公民從全程接觸行政組織到有限接觸

在沒有統(tǒng)一的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺之前，公民辦證、法人辦照等事項(xiàng)，均要根據(jù)政府對應(yīng)職能部門的規(guī)定，到具體對應(yīng)的各個部門辦事。辦事人員需要一項(xiàng)一項(xiàng)地到相應(yīng)部門去辦理事項(xiàng)，需要與行政組織“面對面接觸”。因此存在“部門多頭跑，材料反復(fù)送”的狀況。

由于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的出現(xiàn)和變革，依靠電子信息傳輸手段，公民與行政組織的接觸從原來每個環(huán)節(jié)全程到場接觸的紙質(zhì)化辦理，轉(zhuǎn)換為面對政府統(tǒng)一對外窗口的便捷化不見面辦理。對公民而言，一方面需要面對的政府部門由多變一，只需要面對政府統(tǒng)一對外的辦事窗口即可；另一方面需要本人面對面線下辦理的環(huán)節(jié)減少，備齊材料后只需要一兩次的“公民少跑路”即可，甚至可以全程線上不見面辦理，只需等待政府內(nèi)部的“數(shù)據(jù)多跑路”的便民化辦理結(jié)果。

不可否認(rèn)，目前各地推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的實(shí)踐中存在政府工作人員代替民眾跑路，忽視數(shù)據(jù)和信息技術(shù)的使用，影響了人工達(dá)成效率的提升。如“店小二”做法本身雖然提升了民眾接受服務(wù)的獲得感，卻增加了政府在人力、物力及財(cái)力方面的付出，在價值導(dǎo)向上更加靠近“保姆式”政府，在一定程度上與萬物互聯(lián)、政務(wù)服務(wù)便捷化的發(fā)展趨勢不符，其服務(wù)效能也無法與“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”效能相比。

（二）行政組織邊界從“分割”到“整合”

傳統(tǒng)行政體系按照業(yè)務(wù)分工的各個部門容易形成條塊分割、資源分散、信息不暢的通病。例如在創(chuàng)新前的“財(cái)政獎補(bǔ)”辦理流程，政務(wù)服務(wù)中心與財(cái)務(wù)部門各司其職，部門壁壘嚴(yán)重。一方面，各部門不了解財(cái)政獎補(bǔ)政策的服務(wù)對象及具體情況；另一方面，財(cái)務(wù)部門不能將獎補(bǔ)福利更好地惠及服務(wù)對象。

經(jīng)由“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的集成，平臺技術(shù)及數(shù)據(jù)的匯合促進(jìn)了獎補(bǔ)政策落實(shí)的行政流程變革——各個行政部門間的界限變得更具彈性，信息流動在電子平臺上更加通暢，各種行政業(yè)務(wù)規(guī)范已經(jīng)整合成一個統(tǒng)一的框架，政務(wù)中心前臺接收的資料信息在各個部門之間來回流動、共同使用。這既減少了市民重復(fù)遞交材料的麻煩，又提高了政府效率。例如在財(cái)政獎補(bǔ)事項(xiàng)中，政務(wù)服務(wù)中心與財(cái)務(wù)部門的協(xié)同使得獎補(bǔ)服務(wù)對象條理化，各辦事環(huán)節(jié)審批部門的協(xié)同使得獎補(bǔ)審批過程、材料、權(quán)責(zé)簡單化。技術(shù)賦能促使政府組織結(jié)構(gòu)變革；行政組織邊界從封閉到開放靈活；部門協(xié)同、數(shù)據(jù)共享、流程再造、效能提升。

（三）數(shù)據(jù)資源從封閉儲存到共享盤活

傳統(tǒng)的行政組織條塊分割的體制結(jié)構(gòu)存在科層制的弊病，導(dǎo)致層級間尤其按照業(yè)務(wù)分工的部門間資源分散、信息不暢，數(shù)據(jù)封閉式的存儲限制了數(shù)據(jù)的功能發(fā)揮，只能在部門內(nèi)提供零星的參考價值，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的作用只在于單純的數(shù)據(jù)存儲。

在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，數(shù)據(jù)共享與互聯(lián)互通是政府應(yīng)對互聯(lián)網(wǎng)+改革統(tǒng)籌的基礎(chǔ)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革的一個根本性變革就是數(shù)據(jù)的共享互通，通過政府部門間數(shù)據(jù)的共享流動互通，實(shí)現(xiàn)多個部門的數(shù)據(jù)融匯，數(shù)據(jù)在流動中產(chǎn)生數(shù)據(jù)價值，進(jìn)而提升服務(wù)效能。除協(xié)助部門協(xié)同外，數(shù)據(jù)的共享互通帶來的更大變革是盤活了數(shù)據(jù)資源，使數(shù)據(jù)具有了發(fā)現(xiàn)問題和輔助決策的功能作用。例如，企業(yè)注冊和法人辦照數(shù)據(jù)在政府部門間的共享互通能夠方便政府將獎補(bǔ)政策更有針對性和普及性地服務(wù)于企業(yè)用戶，能夠及時發(fā)現(xiàn)未惠及的對象，并提供獎補(bǔ)政策改進(jìn)的參考意見。數(shù)據(jù)本身無意義，但是數(shù)據(jù)的共享使得數(shù)據(jù)具有巨大的價值，并在更加開放的互通中資源實(shí)現(xiàn)升值，在輔助決策、驅(qū)動業(yè)務(wù)和對外變現(xiàn)方面實(shí)現(xiàn)人工難以企及的價值。

五、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”協(xié)同中的組織規(guī)制與推動

信息技術(shù)的應(yīng)用帶來了政務(wù)服務(wù)效率的提升。技術(shù)賦能科層，在科層體制內(nèi)應(yīng)用技術(shù)也帶來了行政體系履職方式的變革；但是體制內(nèi)的變革以及由此帶來的體制本身的變革仍存在重重限制。為了更好地推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，創(chuàng)新政府管理與服務(wù)方式，提升行政效能，需要善用行政協(xié)調(diào)方法，將組織規(guī)制轉(zhuǎn)化為組織推動以達(dá)成目標(biāo)。

（一）組織規(guī)制：上級意志、部門壁壘、法規(guī)滯后的現(xiàn)實(shí)制約

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是自上而下推進(jìn)的，這既包含了行政體系對于政策執(zhí)行和機(jī)制創(chuàng)新的效率便利，同時也意味著“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的推進(jìn)必然受到領(lǐng)導(dǎo)意志、部門邊界及制度等種種制約條件的影響。

1.上級意志的制約。央-地劃分及整體錦標(biāo)賽下的壓力型體制、府際事權(quán)劃分的特點(diǎn)、黨管干部的組織人事制度等等，導(dǎo)致高層次制度決定著低層次制度及其改進(jìn)空間[16]。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，幾乎所有案例都反映了上級意志加壓的不合理帶來的政策執(zhí)行困擾。例如，省編辦負(fù)責(zé)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)清單的編制，在此基礎(chǔ)上向各市區(qū)加碼績效考核要求，然而，其清單可能并不完全適用于各設(shè)地市的現(xiàn)實(shí)情況，但是上級意志的壓力卻迫使地方“想方設(shè)法”地達(dá)成績效目標(biāo)。這些可能造成“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的相對低效或流于形式。

2.部門壁壘的制約。各政府部門按照事權(quán)劃分的組織結(jié)構(gòu)造成的一大弊端就是形成了條塊分割的體制，導(dǎo)致各部門存在信息壁壘和利益隔閡，造成各種政策的推行難以達(dá)成有效協(xié)同，甚至彼此拖后腿?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的各類事項(xiàng)涉及多個部門的職能事權(quán)，政務(wù)服務(wù)電子化和政府流程再造需要各個相關(guān)部門的配合協(xié)同，其推進(jìn)更是受到部門壁壘的制約。例如H市推行“養(yǎng)老一件事”需要對接財(cái)政和社保等部門的系統(tǒng)，然而各部門在客觀上沒有明確的規(guī)章制度、規(guī)范職責(zé)要求，主觀上存在部門利益糾葛，達(dá)成協(xié)同對于平級的主導(dǎo)部門而言困難重重。

3.法規(guī)滯后的制約。現(xiàn)有改革整體是自上而下的，但地方政府不可避免地要時?；貞?yīng)自下而上的訴求?；鶎拥母母锿鶗媾R“觸碰舊有法律紅線”的窘?jīng)r，但是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革中涉及的法律法規(guī)制度繁雜且調(diào)整困難。此外，一味地要求政務(wù)服務(wù)提速，有時也會與法規(guī)相抵觸，例如現(xiàn)有審批事項(xiàng)中必須要有的現(xiàn)場勘查環(huán)節(jié)，其提速就存在剛性條件制約。

（二）推動：善用高位推動、部門進(jìn)駐、激勵機(jī)制等行政協(xié)調(diào)方法

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”在科層體制內(nèi)自上而下推動改革，一方面提供了政策執(zhí)行的效率便利；另一方面也存在著科層制的制約條件。為了在一定程度上突破體制限制，更好地享受體制福利，要適應(yīng)體制環(huán)境，善用行政協(xié)調(diào)方法，以便更好地發(fā)揮體制優(yōu)勢。

1.善用高位推動。自上而下的強(qiáng)力推動一方面能在人事、財(cái)政和政策等資源方面促使單個部門的作為；另一方面能使得部門之間推諉扯皮和“踢皮球”的問題迎刃而解。例如，H市的市長會議就是利用了“一把手”的施壓，促使各部門配合政務(wù)服務(wù)中心工作，達(dá)成跨部門高效協(xié)同。而Z市“一張網(wǎng)”的建設(shè)，雖然宏圖遠(yuǎn)大，但是因?yàn)槿鄙佟耙话咽帧钡睦斫夂椭匾?，無法取得跨部門配合。但第一種情況中也需要注意：高層領(lǐng)導(dǎo)的換屆可能會導(dǎo)致因領(lǐng)導(dǎo)意志變化而產(chǎn)生的“半拉子工程”。

2.善用部門進(jìn)駐。部門進(jìn)駐政務(wù)服務(wù)中心是“放管服”改革推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的主要形式。優(yōu)化服務(wù)需要解決傳統(tǒng)意義上部門分散給民眾帶來的“跑斷腿”難題，以部門進(jìn)駐行政審批局及政務(wù)服務(wù)中心的方式至少在物理空間意義上實(shí)現(xiàn)了協(xié)同的可能性。但部門進(jìn)駐后如果只是前臺接單、后臺各自辦理的并聯(lián)模式，政務(wù)服務(wù)中心也就只是擺設(shè)。引入“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)之后，“一門一次一網(wǎng)”成為“放管服”工作目標(biāo)，即，民眾進(jìn)一扇門能辦所有事，依托各設(shè)地市建立的四級一體化服務(wù)網(wǎng)打通服務(wù)民眾的“最后一公里”等等，這就要求各部門的進(jìn)駐不僅僅是物理意義上的，還必須達(dá)到日常性融合。從長遠(yuǎn)看，目前的部門進(jìn)駐只是階段性策略，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的全面深入建設(shè)，未來未必會需要政務(wù)中心這一物理性空間，萬物互聯(lián)時代的到來可能促成整體性數(shù)字化政府的出現(xiàn)。

3.善用激勵機(jī)制。良好的激勵機(jī)制能夠激發(fā)執(zhí)行者的動力，提升政策執(zhí)行力。上級部門設(shè)定的硬性要求以及在各地區(qū)各單位之間推動的績效考核競爭，營造了各地區(qū)政務(wù)服務(wù)中心的競爭氛圍。同時，各地也會結(jié)合具體情況爭相創(chuàng)新，利用創(chuàng)新的差別化凸顯政績。

六、結(jié)論與討論

本文在技術(shù)執(zhí)行和政治勢能理論基礎(chǔ)上構(gòu)建“技術(shù)賦能-組織規(guī)制”框架，分析了J省多地“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”協(xié)同的關(guān)鍵性因素，在探討技術(shù)與組織互構(gòu)關(guān)系的基礎(chǔ)上明晰了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的推進(jìn)邏輯——技術(shù)與組織的關(guān)系具有雙向性，技術(shù)賦能的效果很大程度上取決于組織規(guī)制與推動的情況。

（一）技術(shù)賦能科層

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推進(jìn)和技術(shù)應(yīng)用執(zhí)行形成了不同于傳統(tǒng)行政組織的新特性，造成了科層主義電子化結(jié)果，在技術(shù)效率和政府流程改造等多個方面促進(jìn)了科層體制內(nèi)行政效能和治理能力的提升，數(shù)據(jù)互通流動還有利于減少政策執(zhí)行模糊性。

（二）組織規(guī)制技術(shù)賦能過程與效果

科層制內(nèi)自上而下推動“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，其目標(biāo)和過程都由上級決定，卻沒有配套機(jī)制來促進(jìn)目標(biāo)達(dá)成，執(zhí)行和完成目標(biāo)的壓力被傳導(dǎo)給執(zhí)行者。

（三）技術(shù)賦能效果很大程度取決于組織的推動情況

普遍而言，技術(shù)引入確實(shí)在局部有利于行政效能的提升，但是政府結(jié)構(gòu)根深蒂固，其結(jié)構(gòu)的重組難免更為艱難且高度政治化，導(dǎo)致技術(shù)的變革深受科層制制約，甚至被強(qiáng)烈抵制。“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”能否順暢地推動并達(dá)到預(yù)定的改革目標(biāo)，在很大程度上取決于能否突破科層牢籠和組織邊界障礙。在現(xiàn)有條塊分割的科層體制內(nèi)要善用一些行政協(xié)調(diào)方法，發(fā)揮體制的優(yōu)勢?？傮w而言，Ⅱ類型需要加強(qiáng)“互聯(lián)網(wǎng)+”意識；Ⅲ類型需要善用高位推動等行政協(xié)調(diào)方法，以推動“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”向推進(jìn)邏輯理想的Ⅳ類型轉(zhuǎn)變。

此外，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的改革存在地區(qū)發(fā)展差異以及治理理念和技術(shù)上的差異，要克服科層體系對技術(shù)引入的制約，充分激發(fā)技術(shù)賦能，使政府順應(yīng)萬物互聯(lián)的趨勢。要有一個從上到下的統(tǒng)一理念，勇于打破原有的組織邊界和部門利益限制，從全局角度設(shè)計(jì)完整統(tǒng)一的技術(shù)治理體系。智慧政府和整體政府的發(fā)展道阻且長，需要更多學(xué)者深入研究，也需要政府人員的實(shí)踐突破。

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責(zé)任編輯：夏曉暢