新型城鎮(zhèn)化的下一站

劉源隆

產(chǎn)城融合、特色小鎮(zhèn)、城市更新已成為新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)的三大路徑。管中窺豹，或可從現(xiàn)有的模式與案例，看到未來中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的美好愿景

我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)歷史悠久，城市發(fā)展曾一度居于所處時(shí)代的前列，出現(xiàn)過當(dāng)時(shí)享譽(yù)世界的大都市。1949年以來，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程在不斷探索中向前發(fā)展，呈現(xiàn)出城鎮(zhèn)人口數(shù)量不斷增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)人口比重不斷提高、城鎮(zhèn)數(shù)目不斷增加、城鎮(zhèn)用地規(guī)模不斷擴(kuò)張和城鎮(zhèn)不斷向高層次發(fā)展的總體趨勢(shì)。目前，京津冀、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以2.8%的國(guó)土面積集聚了18%的人口，創(chuàng)造了36%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，成為帶動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作與競(jìng)爭(zhēng)的主要平臺(tái)。

我國(guó)當(dāng)前所秉持和踐行的城鎮(zhèn)化是一種新型的城鎮(zhèn)化，是對(duì)西方城鎮(zhèn)化和傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的超越，也是對(duì)自身城鎮(zhèn)化實(shí)踐的逐步完善。新型城鎮(zhèn)化是堅(jiān)持以人為本，以新型工業(yè)化為動(dòng)力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動(dòng)城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，重在全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，走的是一條科學(xué)發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會(huì)和諧、個(gè)性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)之路。

習(xí)近平總書記曾對(duì)深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作出重要指示，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。黨的十八大以來，黨中央就深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作出了一系列重大決策部署。

習(xí)總書記還強(qiáng)調(diào)：新型城鎮(zhèn)化建設(shè)一定要站在新起點(diǎn)、取得新進(jìn)展。要堅(jiān)持以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念為引領(lǐng)，以人的城鎮(zhèn)化為核心，更加注重提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，更加注重城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，更加注重環(huán)境宜居和歷史文脈傳承，更加注重提升人民群眾獲得感和幸福感。要遵循科學(xué)規(guī)律，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)相關(guān)配套改革，鼓勵(lì)各地因地制宜、突出特色、大膽創(chuàng)新，積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與，促進(jìn)中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展。

“預(yù)計(jì)到2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元。而這筆資金更多的可能是來自社會(huì)投資?！鼻柏?cái)政部官員此前表示，原有城鎮(zhèn)化建設(shè)主要依賴財(cái)政、土地的投融資體制弊端已經(jīng)顯現(xiàn)，難以持續(xù)，亟須建立規(guī)范、透明的城市建設(shè)融資機(jī)制。與此同時(shí)，國(guó)務(wù)院也表示，城鎮(zhèn)開發(fā)和城鎮(zhèn)居民消費(fèi)增加后，到2020年最高有望創(chuàng)下50萬億元人民幣的內(nèi)需。

目前，產(chǎn)城融合、特色小鎮(zhèn)、城市更新已成為新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)的三大路徑。管中窺豹，或可從現(xiàn)有的模式與案例，看到未來中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的美好愿景。

產(chǎn)城融合——產(chǎn)業(yè)先行，有效復(fù)制

什么是“產(chǎn)城融合”？從宏觀上理解，是指產(chǎn)業(yè)與城市的融合發(fā)展。一方面，城市是基礎(chǔ)，為產(chǎn)業(yè)提供發(fā)展空間，為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)提供載體；另一方面，產(chǎn)業(yè)又形成保障，驅(qū)動(dòng)著城市更新和完善服務(wù)配套，從而達(dá)到產(chǎn)業(yè)、城市、人三者之間有活力、持續(xù)向上發(fā)展的和諧生態(tài)模式。

從微觀面上剖析，產(chǎn)城融合實(shí)現(xiàn)的首要路徑是產(chǎn)業(yè)先行，即以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為核心，整合市場(chǎng)主體所需要的各種生產(chǎn)要素，優(yōu)化資源配置，將之轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力，從而使之在城鎮(zhèn)化過程中實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)高級(jí)化的不斷演進(jìn)。

據(jù)《2016中國(guó)新城新區(qū)發(fā)展報(bào)告》，中國(guó)新城新區(qū)已經(jīng)形成龐大的體系，成為中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要組成部分。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2016年7月，縣及縣以上的新城新區(qū)數(shù)量總共超過3500個(gè)。其中國(guó)家級(jí)新區(qū)18個(gè)；國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)219個(gè)；國(guó)家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)145個(gè)；還有150多個(gè)各類綜保區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、出口加工區(qū)、旅游度假區(qū)等等。各類省級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)1600多個(gè)；較大規(guī)模的市產(chǎn)業(yè)園1000個(gè)；縣以下的各類產(chǎn)業(yè)園上萬計(jì)。

而要透視產(chǎn)城融合，或許可以從“固安模式”中得到一個(gè)政府、企業(yè)、百姓多方共贏的范本。自2002年以來，華夏幸?；鶚I(yè)股份有限公司以PPP模式聯(lián)合固安縣政府著手運(yùn)營(yíng)固安工業(yè)園，在土地整理投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)招商服務(wù)方面效果明顯，并得到了國(guó)務(wù)院的“點(diǎn)贊”。

固安縣從2002年全縣年財(cái)政收入僅1.1億元、發(fā)展水平位列廊坊市十個(gè)縣（市、區(qū)）中的后兩名，到2015年全縣財(cái)政收入55.9億元，一般公共預(yù)算收入完成35.7億元，一般公共預(yù)算收入總量在河北省各縣市排名中位居第二。

“既要高大強(qiáng)，又要小精尖。抓好已建、在建大項(xiàng)目上下游企業(yè)引進(jìn)工作，加速產(chǎn)業(yè)配套聚集，延伸壯大產(chǎn)業(yè)鏈條，形成整體競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。”據(jù)介紹，固安還將大力抓好園區(qū)平臺(tái)建設(shè)，全面提升園區(qū)產(chǎn)業(yè)承載力和發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力。按照“做強(qiáng)園區(qū)”的要求，圍繞打造“百億產(chǎn)業(yè)集群”、“千億級(jí)園區(qū)”，突出“產(chǎn)城共建”理念，固安通過市場(chǎng)化運(yùn)作，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、城市運(yùn)營(yíng)、城市魅力、民生工程五大類重點(diǎn)工作，加速“筑巢引鳳”，提升園區(qū)整體水平，2016年，管躋身全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力百?gòu)?qiáng)縣（市），位列92位。

也正是得益于固安模式的有效化復(fù)制，華夏幸福這一家民營(yíng)企業(yè)事業(yè)版圖遍布北京、廣東、印尼等全球50余個(gè)區(qū)域，形成了百余個(gè)區(qū)域級(jí)產(chǎn)業(yè)集群。截至2016年6月，華夏幸福已為各地產(chǎn)業(yè)新城累計(jì)引進(jìn)簽約企業(yè)超過1000家，招商引資額近2800億元，創(chuàng)造新增就業(yè)崗位4.2萬個(gè)?！爱a(chǎn)業(yè)新城的基礎(chǔ)是產(chǎn)業(yè)，華夏幸福不會(huì)盲目地引進(jìn)企業(yè)?！?華夏幸?；鶚I(yè)股份有限公司執(zhí)行總裁葉珺說，只有實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集群的有效聚攏，才能夠促進(jìn)整個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展升級(jí)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的提升。

特色小鎮(zhèn)——因地制宜，吸納人口

除產(chǎn)業(yè)新城外，“特色小鎮(zhèn)”發(fā)展模式也以“單打冠軍”的頭銜在2016年受到熱捧。

“十三五”規(guī)劃綱要提出，要因地制宜發(fā)展特色鮮明、產(chǎn)城融合、充滿魅力的小城鎮(zhèn)。特色小鎮(zhèn)建設(shè)被認(rèn)為是推進(jìn)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要組成部分。目前，在以人為核心的新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，特色小鎮(zhèn)正在扮演越來越重要的角色。

2016年10月，住建部公布了第一批共127個(gè)特色小鎮(zhèn)名單。國(guó)家發(fā)改委發(fā)展改革試點(diǎn)處副處長(zhǎng)鄭明媚說，特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和城鎮(zhèn)化的發(fā)展相關(guān)聯(lián)，同時(shí)也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要載體。目前一些超大城市人口過于集中，出現(xiàn)了“城市病”，因此小城鎮(zhèn)的發(fā)展不僅可以吸納周邊人口，而且當(dāng)?shù)匕l(fā)揮小城鎮(zhèn)的資源優(yōu)勢(shì)發(fā)展起來，在功能方面的作用不可替代。

“特色小鎮(zhèn)將圍繞單個(gè)產(chǎn)業(yè)來打造完整的產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈，以此培育具有行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的‘單打冠軍。”浙江省發(fā)改委副主任、省特色小鎮(zhèn)聯(lián)席會(huì)議辦公室常務(wù)副主任翁建榮說，特色小鎮(zhèn)不是行政地域劃分的“鎮(zhèn)”，也不是傳統(tǒng)的工業(yè)功能區(qū)、旅游區(qū)，而是相對(duì)獨(dú)立于市區(qū)，具有明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、旅游和一定社區(qū)功能的發(fā)展空間平臺(tái)。

在《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》中提出“到2020年，培育1000個(gè)左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿(mào)物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居等特色小鎮(zhèn)，引領(lǐng)帶動(dòng)全國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)，不斷提高建設(shè)水平和發(fā)展質(zhì)量?！?/p>

“特色小鎮(zhèn)的建設(shè)目前還在逐步推進(jìn)的過程中，應(yīng)該首先選擇具備基本條件的小鎮(zhèn)著力建設(shè)”。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員劉云中表示，“特色小鎮(zhèn)”一定要根據(jù)這些小鎮(zhèn)的特色進(jìn)行規(guī)劃與建設(shè)，成熟一批，建設(shè)一批，不能著急趕進(jìn)度。就目前已經(jīng)建成的特色小鎮(zhèn)為例，許多都已經(jīng)成為全國(guó)的樣板。

比如阿里巴巴在杭州的云棲小鎮(zhèn)就受到各方關(guān)注與借鑒；華夏幸?；鶚I(yè)股份有限公司也在2016年宣布發(fā)力特色小鎮(zhèn)領(lǐng)域。

華夏幸福在河北廊坊大廠縣的影視小鎮(zhèn)、香河縣的機(jī)器人小鎮(zhèn)，以及浙江嘉興嘉善縣的上海人才創(chuàng)業(yè)小鎮(zhèn)目前已經(jīng)初具規(guī)模。葉珺表示，“在堅(jiān)持全社會(huì)資本投入基礎(chǔ)上，每一個(gè)特色小鎮(zhèn)，我們都堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)發(fā)力、全流程推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！比~珺認(rèn)為，華夏幸福已積累的研究區(qū)域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的能力，結(jié)合小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整，同時(shí)有針對(duì)性地釋放、整合、輸出將近20年的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)資源，一定有利于推動(dòng)每一個(gè)特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

城市更新——注重生態(tài)，綜合整治

2015年6月召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，按照推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化部署，實(shí)施三年行動(dòng)計(jì)劃，改造包括城市危房、城中村在內(nèi)的各類棚戶區(qū)1800萬套，農(nóng)村危房1060萬戶，同步規(guī)劃和建設(shè)公共交通、水氣熱、通訊等配套設(shè)施。

從近些年來的一些舊城改造案例看來，許多地方政府由于盲目追求“現(xiàn)代化”、“形象工程”和“經(jīng)濟(jì)效益”，對(duì)舊城大拆大建，使這些最具文化特色的區(qū)域迅速消失，造成“千城一面”；與此同時(shí)，大拆大建也引發(fā)了大量社會(huì)問題，如拆遷矛盾突出、原有社會(huì)網(wǎng)絡(luò)被割裂等。

深圳是全國(guó)最早提出城市更新概念的城市。2009年，在廣東省提出大力推動(dòng)“三舊”改造的背景下，深圳市政府出臺(tái)《深圳市城市更新辦法》，實(shí)現(xiàn)了由城中村和舊工業(yè)區(qū)改造為主向全面城市更新的跨越，城市更新隨之全面啟動(dòng)。幾年來，隨著深圳陸續(xù)出臺(tái)城市更新系列政策法規(guī)，城市更新的政策體系不斷完善，城市更新的步伐得以不斷加快，在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改善人居環(huán)境、推進(jìn)土地、能源、資源的節(jié)約集約利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。

值得推廣與借鑒的是，深圳在推動(dòng)城市更新過程中，走出一條“多措并舉，因地制宜地推動(dòng)改造”的路徑。在政策保障和市場(chǎng)化運(yùn)作基礎(chǔ)上，深圳城市更新通過綜合整治、功能改變和拆除重建“三駕馬車”的拉動(dòng)，適應(yīng)不同的舊改需求，量身打造改革方案，效果明顯。

據(jù)深圳市城市更新局介紹，在很多人的印象里，城市更新就是拆除重建，事實(shí)上，深圳在城市更新的制度設(shè)計(jì)中，更提倡以綜合整治和功能改變?yōu)橹鞯母脑旆绞?，鼓?lì)按照綠色建筑的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，盡量避免大拆大建。此舉的目的一是注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)、節(jié)約資源、低碳環(huán)保，二是可以減少審批環(huán)節(jié)，提高更新的效率，加快更新的節(jié)奏。

在深圳市位于南海大道與大南山之間、占地約20萬平方米的網(wǎng)谷城市更新項(xiàng)目，在改造前，主要為鐵皮房、堆放生產(chǎn)材料的倉(cāng)庫(kù)、建材廠，為勞動(dòng)密集型工廠，改造后，釋放了產(chǎn)業(yè)空間，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，重點(diǎn)發(fā)展網(wǎng)絡(luò)信息、科技法務(wù)和文化創(chuàng)意三大產(chǎn)業(yè)，形成網(wǎng)絡(luò)科技產(chǎn)業(yè)帶和濱海文化產(chǎn)業(yè)帶。如今，蛇口網(wǎng)谷遍布著網(wǎng)絡(luò)信息科技公司和文化創(chuàng)意高端企業(yè)，年產(chǎn)值從改造前約2億元猛增至現(xiàn)在的55億元，單位面積產(chǎn)值從200元/平方米上升到3.93萬元/平方米。

近年來，借助國(guó)家和廣東省賦予深圳在土地管理制度改革方面先行先試的機(jī)遇，深圳大膽改革創(chuàng)新，通過土地二次開發(fā)和存量挖潛，提高土地資源的利用效率，走出了一條土地資源節(jié)約集約利用的新路。目前，深圳已有62個(gè)產(chǎn)業(yè)及項(xiàng)目獲得規(guī)劃審批，更新改造后將提供1409萬平方米的產(chǎn)業(yè)及配套用房。城市更新帶來城市面貌的改變，已經(jīng)成為每位市民都能深切感受到的事情。