加強(qiáng)我國森林資源監(jiān)督的思考

馮 磊,劉 芬,潘自力

(國家林業(yè)局駐西安森林資源監(jiān)督專員辦事處,西安 710048)

加強(qiáng)我國森林資源監(jiān)督的思考

馮 磊,劉 芬,潘自力

(國家林業(yè)局駐西安森林資源監(jiān)督專員辦事處,西安 710048)

從森林資源監(jiān)督面臨的新形勢新任務(wù)出發(fā),認(rèn)為當(dāng)前森林資源監(jiān)督中存在的主要問題為職能定位較低、體制機(jī)制建設(shè)滯后、監(jiān)督方式方法落后、人才缺乏等。以問題為導(dǎo)向,從強(qiáng)化森林資源監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能、創(chuàng)新體制機(jī)制、改進(jìn)監(jiān)督方式、加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)、完善法律法規(guī)等方面提出了對策和建議。

森林資源；監(jiān)督；職能定位；體制機(jī)制

森林資源監(jiān)督是我國森林資源管理體系的重要組成部分,在森林資源的保護(hù)與發(fā)展過程中承擔(dān)著極其重要的使命。30年來,我國的森林資源監(jiān)督區(qū)域?qū)崿F(xiàn)了除港、澳、臺地區(qū)的全覆蓋,從簡單式監(jiān)督到日趨專業(yè)化、法治化的監(jiān)督,成效明顯。在我國加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的背景下,面對當(dāng)前林業(yè)工作的新形勢、新任務(wù),對森林資源監(jiān)督提出了更高的要求。

1 加強(qiáng)森林資源監(jiān)督的重要性和緊迫性

1.1森林資源的“緊缺性”對森林資源監(jiān)督提出了新要求

森林具有生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、碳匯、美化等多種功能,保護(hù)和發(fā)展森林資源已經(jīng)成為維護(hù)全球生態(tài)安全的重要任務(wù)。森林資源保護(hù)與發(fā)展的任務(wù)十分艱巨,主要表現(xiàn):一是我國目前森林資源“總量不高、分布不均、生態(tài)能力弱”的情況并沒有得到有效解決。森林覆蓋率遠(yuǎn)低于全球31%的平均水平,人均森林面積僅為世界人均水平的1/4,人均森林蓄積只有世界人均水平的1/7[1]。森林面積總體增速開始放緩,特別是條件較差的西北、西南地區(qū),造林難度越來越大。二是嚴(yán)守國家生態(tài)紅線面臨的壓力巨大。雖然我國森林資源保護(hù)和發(fā)展取得了可喜成績,但隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn),林業(yè)生態(tài)建設(shè)空間進(jìn)一步被擠壓,毀林發(fā)展問題在很多地方存在,嚴(yán)守國家林業(yè)生態(tài)紅線面臨的嚴(yán)峻形勢日益加劇,林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)功能仍然脆弱,維護(hù)生態(tài)安全任重道遠(yuǎn)。三是森林資源的利用和經(jīng)營供需結(jié)構(gòu)矛盾突出。一方面,我國林業(yè)有效供給總量不足,現(xiàn)有用材林的可采面積非常有限,資源可利用率較低；另一方面,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,老百姓對林業(yè)生態(tài)產(chǎn)品的“發(fā)展性”需求越來越多,而滿足這些需求的產(chǎn)品卻相對短缺。森林資源利用與經(jīng)營供需結(jié)構(gòu)的突出矛盾迫切要求要進(jìn)一步加強(qiáng)對森林資源經(jīng)營管理、利用的監(jiān)督,以此來保障防止濫砍亂伐,提高森林資源總量。

1.2生態(tài)文明建設(shè)的“緊迫性”對森林資源監(jiān)督提出了新要求

黨的十八大明確將生態(tài)文明建設(shè)放在了突出和顯著的位置,納入了“五位一體”的總規(guī)劃和總布局。2015年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》對加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)思想、總體要求、基本原則、重要舉措做出了明確規(guī)定,提出:“到2020年,資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)取得重大進(jìn)展,主體功能區(qū)布局基本形成,經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益顯著提高,生態(tài)文明主流價值觀在全社會得到推行,生態(tài)文明建設(shè)水平與全面建成小康社會目標(biāo)相適應(yīng)?！盵2]林業(yè)是生態(tài)文明的主戰(zhàn)場,森林資源是林業(yè)的命脈。生態(tài)文明建設(shè)的緊迫性要求必須保護(hù)和發(fā)展好森林資源,必須進(jìn)一步加強(qiáng)對森林資源的監(jiān)督管理,以盡早完成生態(tài)文明建設(shè)的總體目標(biāo)。

保護(hù)和發(fā)展森林資源,推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)是全面建成小康社會的重要內(nèi)容。當(dāng)前集體林區(qū)制度改革成效顯著,國有林區(qū)的改革進(jìn)入破冰階段,隨著林業(yè)行政改革的不斷深化,對建立健全森林資源監(jiān)督體制機(jī)制、強(qiáng)化監(jiān)督職能提出了新的要求:一方面,全面依法治國正在深入推進(jìn),為森林資源監(jiān)督提供了法律支撐,但同時也要求進(jìn)一步加快森林資源監(jiān)督的立法進(jìn)程,各級森林資源監(jiān)督機(jī)構(gòu)要做到依法監(jiān)督,依法保護(hù)和利用森林資源；另一方面,全面從嚴(yán)治黨要求進(jìn)一步加強(qiáng)森林資源監(jiān)督中的廉政建設(shè),強(qiáng)化廣大監(jiān)督隊(duì)伍中黨員干部的責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)意識,以減少有法不依行為數(shù)量的發(fā)生。

2 當(dāng)前我國森林資源監(jiān)督存在的主要問題

2.1機(jī)構(gòu)職權(quán)還須在法律層面加以明確

《中華人民共和國森林法》第十三條規(guī)定:“各級林業(yè)主管部門依照本法規(guī)定,對森林資源的保護(hù)、利用、更新,實(shí)行管理和監(jiān)督?！薄吨腥A人民共和國森林法實(shí)施條例》第十條規(guī)定:“國務(wù)院林業(yè)主管部門向重點(diǎn)林區(qū)派駐的森林資源監(jiān)督機(jī)構(gòu),應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對重點(diǎn)林區(qū)內(nèi)森林資源保護(hù)管理的監(jiān)督檢查?！眹鴦?wù)院國發(fā)〔2001〕2號文件明確要求,對國家天然林資源保護(hù)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)工程區(qū)及重點(diǎn)集體林區(qū)所在省(區(qū)、市)派駐森林資源監(jiān)督機(jī)構(gòu),加強(qiáng)對森林資源保護(hù)管理的監(jiān)督檢查。中編辦復(fù)字〔2011〕69號文件規(guī)定,各派駐森林資源監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要有五項(xiàng)職能,集中在森林保護(hù)利用和瀕危野生動植物進(jìn)出口監(jiān)管兩個方面?？梢?在實(shí)際工作中,各派駐森林資源監(jiān)督機(jī)構(gòu)按照上級要求還承擔(dān)對濕地、野生動植物保護(hù)管理,自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理,森林防火管理等其他管理方面的監(jiān)督工作。而這些工作雖有中央的政策文件,但在法律層面還沒有明確。

2.2監(jiān)督體系還不健全

森林資源監(jiān)督是森林資源管理體系中的重要組成部分,是更高層次上的管理,但我國目前只是初步建立了覆蓋全國的國家級森林資源監(jiān)督體系。省級及以下垂直領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督機(jī)構(gòu),除東北重點(diǎn)林區(qū)以外,僅有少數(shù)省(區(qū))派駐了監(jiān)督機(jī)構(gòu)。僅靠這些監(jiān)督機(jī)構(gòu)，要監(jiān)督好全國2億多公頃的森林面積,難度和壓力非常大。

2.3監(jiān)督手段和方法落后

在對各級監(jiān)督機(jī)構(gòu)的實(shí)證調(diào)研中,發(fā)現(xiàn)很多監(jiān)督機(jī)構(gòu)仍然停留在一般性意義上的監(jiān)督上,主要表現(xiàn)為事后監(jiān)督、被動式監(jiān)督。在信息來源、監(jiān)督手段等方面明顯缺乏主動性、系統(tǒng)性、穩(wěn)定性,很多督查案件的線索均來自于社會舉報、上級批轉(zhuǎn)或者媒體曝光等“外力”,與森林資源監(jiān)督工作面臨的新形勢極不合拍。

2.4技術(shù)力量薄弱

隨著科技進(jìn)步,遙感、無人機(jī)、云計算等現(xiàn)代技術(shù)在森林資源監(jiān)督、調(diào)查、檢查中應(yīng)用越來越廣泛。但由于監(jiān)督機(jī)構(gòu)中缺乏相關(guān)的專業(yè)人才,新技術(shù)、新方法在工作中沒有運(yùn)用起來。

2.5社會保護(hù)森林資源意識還需加強(qiáng)

從社會環(huán)境來看,一些企業(yè)單位、部分群眾森林資源保護(hù)意識還很淡薄,不惜以破壞森林資源、犧牲生態(tài)為代價,來謀求短暫的經(jīng)濟(jì)增長。尤其在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),光伏、風(fēng)電、土地整理、開山采石和毀林開墾等各類建設(shè)項(xiàng)目違法用地高發(fā)多發(fā),而且這類違法情況多以企業(yè)所占居多,其中還涉及一些央企和地方大型企業(yè)。

3 加強(qiáng)我國森林資源監(jiān)督的對策建議

3.1強(qiáng)化監(jiān)督工作的法律地位

建議加快《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國森林法實(shí)施條例》等有關(guān)法律法規(guī)的修訂進(jìn)度,明確森林資源監(jiān)督機(jī)構(gòu)的主要職能、履職方式及相關(guān)管理規(guī)定。加強(qiáng)立法調(diào)研,起草《森林資源監(jiān)督條例》,積極推動各地出臺森林資源監(jiān)督方面的專項(xiàng)規(guī)章,為森林資源監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法開展監(jiān)督工作提供法律依據(jù)。

3.2逐步健全森林資源監(jiān)督體系

建議在現(xiàn)有基礎(chǔ)上,由省級林業(yè)主管部門向各林區(qū)、市、縣逐級派出監(jiān)督辦事處,代表各省行使森林資源執(zhí)法監(jiān)督權(quán),人、財、物與同級林業(yè)主管部門統(tǒng)一管理,構(gòu)建立體式、全方位、多層次的垂直監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),打好監(jiān)督“組合拳”,切實(shí)提高監(jiān)督質(zhì)量[3]。

3.3創(chuàng)新監(jiān)督工作方式

一是建立森林資源監(jiān)督與森林資源監(jiān)測聯(lián)合工作機(jī)制,協(xié)調(diào)發(fā)揮森林資源監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)測機(jī)構(gòu)的作用,加強(qiáng)信息交流。森林資源監(jiān)測機(jī)構(gòu)向監(jiān)督機(jī)構(gòu)提供技術(shù)支持,監(jiān)督機(jī)構(gòu)充分運(yùn)用監(jiān)測機(jī)構(gòu)的監(jiān)測成果,有針對性地開展森林資源監(jiān)督與各項(xiàng)檢查,切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)督工作的時效性和科學(xué)性。

二是建立森林資源監(jiān)督機(jī)構(gòu)與組織、紀(jì)檢部門溝通協(xié)調(diào)機(jī)制,監(jiān)督地方嚴(yán)厲打擊各類破壞森林資源的違法犯罪行為。從督查督辦破壞森林資源案件實(shí)踐來看,行政問責(zé)主要靠當(dāng)?shù)丶o(jì)檢、組織部門落實(shí),林業(yè)主管部門在案件督辦過程中,起到的作用有限,行政問責(zé)難度依然很大。建議自上而下建立森林資源監(jiān)督部門與組織、紀(jì)檢部門溝通協(xié)調(diào)機(jī)制,努力打通行政問責(zé)“最后一公里”,以提高涉林案件監(jiān)督效果。

三是建立涉林違法案件通報曝光制度。參照國土部門的做法,建立科學(xué)化、規(guī)范化的涉林違法案件曝光通報制度,通過網(wǎng)絡(luò)、電視、報刊等媒介公開典型破壞森林資源案件情況,起到警示震懾效果；對重大和典型案件,在一定范圍內(nèi)公開通報。

3.4加強(qiáng)對監(jiān)督人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)

以監(jiān)督管理業(yè)務(wù)知識、相關(guān)法律法規(guī)、遙感、無人機(jī)、云計算等現(xiàn)代技術(shù)監(jiān)督信息為重點(diǎn),通過內(nèi)部培訓(xùn)、外派學(xué)習(xí)等方式,多渠道開展業(yè)務(wù)培訓(xùn),切實(shí)提高監(jiān)督人員的業(yè)務(wù)能力。同時,適當(dāng)引進(jìn)優(yōu)秀專業(yè)技術(shù)人才,為全面做好森林資源監(jiān)督工作奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3.5強(qiáng)化林業(yè)法律宣傳

通過電視、網(wǎng)絡(luò)、報刊、雜志等媒介,積極宣傳森林資源相關(guān)法律法規(guī)和政策制度,切實(shí)增強(qiáng)人民群眾自覺保護(hù)森林資源的意識,形成全社會積極參與森林資源監(jiān)督管理的良好氛圍。

[1] 國家林業(yè)局.第八次全國森林資源清查結(jié)果(2009—2013年)[EB/OL].中國林業(yè)網(wǎng),(2014-02-25)[2017-09-14].http://www.forestry.gov.cn/main/65/content-659670.html.

[2] 中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見[EB/OL].國務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站,(2015-06-02)[2017-09-14].http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/yg/2/Document/1436286/1436286.htm.

[3] 王亮,王楠.森林資源監(jiān)督客體缺陷對監(jiān)督質(zhì)量的影響淺析[J].內(nèi)蒙古民族大學(xué)學(xué)報，2010(6):56-57.

SuggestionsonStrengtheningtheSupervisionofForestResourcesinChina

FENG Lei,LIU Fen,PAN Zili

(Xi′anOfficeofForestResourcesSupervision,StateForestryAdministration,Xi′an710068,China)

From the point of view of the new situation facing the new task of forest resources supervision,this paper raises the main problems of forest resources supervision such as low functional orientation and the lagging system construction,backward supervision methods and lack of talents.It puts forward some specific problem oriented countermeasures and suggestions on strengthening the forest resources supervision mechanism functions,innovating system mechanism,improving the mode of supervision,strengthening the construction of talent team and improving laws and regulations etc..

forest resources,supervision,functional orientation,system mechanism

F326.2

A

1002-6622(2017)05-0001-03

10.13466/j.cnki.lyzygl.2017.05.001

2017-08-31；

2017-09-25

馮磊(1981-),女,陜西旬陽人,碩士,調(diào)研員,主要從事森林資源監(jiān)督工作。Email:351246078@qq.com