大數(shù)據(jù)時(shí)代地方政府決策體制優(yōu)化研究

唐志遠(yuǎn)

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

大數(shù)據(jù)時(shí)代地方政府決策體制優(yōu)化研究

唐志遠(yuǎn)

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

大數(shù)據(jù)時(shí)代所蘊(yùn)藏的海量數(shù)據(jù)價(jià)值巨大，應(yīng)充分挖掘大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì)，著力優(yōu)化地方政府決策體制，從而有效提升地方政府決策的水準(zhǔn)。依據(jù)地方政府決策體制的具體內(nèi)容，結(jié)合當(dāng)前地方政府決策體制所面臨的困境，提出運(yùn)用大數(shù)據(jù)所具備的信息內(nèi)存海量、信息種類多樣、信息處理快速和信息真實(shí)可靠等諸多方面的優(yōu)勢(shì)，從地方政府決策體制的中樞系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)和監(jiān)控系統(tǒng)四個(gè)維度出發(fā)，構(gòu)建出了當(dāng)前地方政府決策體制的優(yōu)化路徑。

大數(shù)據(jù)；地方政府；決策體制

美國(guó)決策管理大師赫伯特·西蒙(Herbert Simon)認(rèn)為：“決策是行政管理的心臟”，充分說(shuō)明決策對(duì)行政管理活動(dòng)之重要性。行政決策活動(dòng)依托于行政決策體制載體，進(jìn)一步優(yōu)化地方政府行政決策體制，是提升地方政府行政決策能力的重要保證，也有助于提升地方政府的治理能力。當(dāng)前，我國(guó)地方政府決策體制雖日臻完善，地方政府決策水平不斷提高，有效推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展過(guò)程中一系列矛盾和問(wèn)題的解決。但從當(dāng)前的實(shí)際情況來(lái)看，仍然存在一些不足，對(duì)地方政府決策能力的提升產(chǎn)生了消極阻礙作用，有必要充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)所具備的優(yōu)勢(shì)，對(duì)當(dāng)前地方政府決策體制進(jìn)一步優(yōu)化設(shè)計(jì)，有效增強(qiáng)地方政府決策的科學(xué)性和合理性，從而有效提升地方政府的治理能力。與此同時(shí)，隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，極大激發(fā)了專家學(xué)者對(duì)大數(shù)據(jù)價(jià)值的研究熱情，專家學(xué)者們圍繞大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì)對(duì)政府決策開(kāi)展了富有成效的研究，但將大數(shù)據(jù)與地方政府決策體制優(yōu)化的具體路徑緊密結(jié)合的研究相對(duì)薄弱。因而，對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代地方政府決策體制優(yōu)化的相關(guān)問(wèn)題開(kāi)展研究，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值。

一、大數(shù)據(jù)與地方政府決策體制的內(nèi)涵概述

1. 大數(shù)據(jù)的定義

大數(shù)據(jù)是一個(gè)新的名詞，出現(xiàn)的時(shí)間只有短短幾年。美國(guó)自然雜志(Nature)在2008年就推出了BigData?？?，科學(xué)雜志(Science)在 2011年2月推出專刊《Dealing with Data》，主要圍繞著科學(xué)研究中的大數(shù)據(jù)問(wèn)題展開(kāi)討論，說(shuō)明大數(shù)據(jù)對(duì)于科學(xué)研究的重要性，這激發(fā)了國(guó)內(nèi)外專家學(xué)者的研究熱情。相關(guān)學(xué)者對(duì)大數(shù)據(jù)的概念進(jìn)行了剖析和總結(jié)，大家一致認(rèn)為，大數(shù)據(jù)的內(nèi)涵可以從內(nèi)容上和技術(shù)上分析。從內(nèi)容上說(shuō)，大數(shù)據(jù)就是海量信息，隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)的價(jià)值從量變上升到質(zhì)變，能夠直觀地呈現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的規(guī)律特點(diǎn)，可以幫助政府、企業(yè)及其他社會(huì)組織提升決策的科學(xué)性、準(zhǔn)確性?；诖耍袑W(xué)者認(rèn)為大數(shù)據(jù)是指無(wú)法在可容忍的時(shí)間內(nèi)用傳統(tǒng)IT技術(shù)和軟硬件工具對(duì)其進(jìn)行感知、獲取、管理、處理和服務(wù)的數(shù)據(jù)集合[1]。從技術(shù)的角度而言，大數(shù)據(jù)就是對(duì)海量數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、存儲(chǔ)、分析、整合、控制，從中尋找大數(shù)據(jù)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的價(jià)值。所以，又有學(xué)者將大數(shù)據(jù)定義為：大數(shù)據(jù)是指需要處理的信息量過(guò)大，已經(jīng)超出了一般電腦在處理數(shù)據(jù)時(shí)所能使用的內(nèi)存量，使得工程師們不得不開(kāi)放新的技術(shù)處理，使得人們可以處理的數(shù)據(jù)量大大增加[2]。筆者借鑒上述兩種觀點(diǎn)，認(rèn)為大數(shù)據(jù)不僅僅涉及內(nèi)容和技術(shù)，而且是內(nèi)容和技術(shù)的結(jié)合體，因此大數(shù)據(jù)是指隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，可以運(yùn)用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的各類數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、存儲(chǔ)和處理，使其能呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展真實(shí)規(guī)律和可靠信息的過(guò)程及狀態(tài)。

2. 大數(shù)據(jù)的特征

隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，人類已經(jīng)進(jìn)入了以深度挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值為核心的大數(shù)據(jù)時(shí)代[3]。規(guī)模巨大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、快速存儲(chǔ)和計(jì)算的數(shù)據(jù)信息進(jìn)入人們的日常生活之中，西方發(fā)達(dá)國(guó)家將大數(shù)據(jù)應(yīng)用到的科研、企業(yè)決策以及軍事等領(lǐng)域，帶來(lái)了無(wú)可比擬的應(yīng)用價(jià)值，開(kāi)啟了一場(chǎng)信息技術(shù)變革和社會(huì)變革。這些都主要得益于大數(shù)據(jù)相對(duì)于傳統(tǒng)的信息及信息技術(shù)有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和特征，具體來(lái)說(shuō)主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

(1)信息內(nèi)存海量

顧名思義，信息內(nèi)存海量就是指大數(shù)據(jù)時(shí)代所擁有的信息數(shù)據(jù)內(nèi)存是巨大的，甚至難以估算其容量到底有多大。大數(shù)據(jù)可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)建立海量的信息數(shù)據(jù)庫(kù)，能知曉經(jīng)濟(jì)社會(huì)的實(shí)際情況，且能面面俱到，不僅數(shù)量巨大，而且包容的空間無(wú)限廣闊。

(2)信息處理迅速

大數(shù)據(jù)存在于基于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的巨大數(shù)據(jù)庫(kù)中，可以通過(guò)特定的程序設(shè)計(jì)使其處于一個(gè)即時(shí)靈活的應(yīng)用軟件系統(tǒng)，不僅可以即時(shí)處理存儲(chǔ)于其中的海量數(shù)據(jù)，還能根據(jù)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)呈現(xiàn)出的現(xiàn)象和規(guī)律，組織和個(gè)人可以根據(jù)這些現(xiàn)象和規(guī)律，快速方便處理日常生產(chǎn)和生活中存在的一些事務(wù)。例如，新加坡的政府部門(mén)通過(guò)智能交通綜合信息管理平臺(tái)準(zhǔn)確預(yù)測(cè)交通流速和流量，顯著提升了高峰時(shí)段車輛的通行效率。

(3)信息種類多樣

大數(shù)據(jù)的信息種類多樣，涉及兩個(gè)方面：一方面是數(shù)據(jù)內(nèi)容的種類繁多，涉及生活、生產(chǎn)、科學(xué)研究等各行各業(yè)；另一方面是數(shù)據(jù)層次的種類豐富，可以將以往和現(xiàn)在的數(shù)據(jù)信息按照一定的層級(jí)順序排列存儲(chǔ)。

(4)信息真實(shí)可靠

大數(shù)據(jù)依托的是快速存儲(chǔ)程序及速效運(yùn)算程序，能夠快速、客觀反映出數(shù)據(jù)包含的有效決策信息，且能高度保證信息的真實(shí)性和可靠性。

3. 地方政府決策體制的內(nèi)涵

地方政府作為一個(gè)學(xué)科術(shù)語(yǔ),不是單指地方行政機(jī)關(guān),而是指一個(gè)政府單位,是由中央政府為治理國(guó)家一部分地域或部分地域某些社會(huì)事務(wù)而設(shè)置的政府單位[4]。從法理上來(lái)說(shuō)，地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)。具體來(lái)說(shuō)，地方政府是指中央政府以下的我國(guó)各級(jí)政府，包括省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府。行政決策是政府的重要職責(zé)，是整個(gè)政府行政管理活動(dòng)的重要一環(huán)。決策體制是指承擔(dān)行政決策的機(jī)構(gòu)和人員所組成的組織體系及相應(yīng)的制度。政府決策體制是政府行政決策體制的簡(jiǎn)稱，是指政府行政決策的各個(gè)子系統(tǒng)的組成、職能及其相互關(guān)系的總和，是關(guān)于行政決策主體的構(gòu)成及其職權(quán)關(guān)系的一種制度化設(shè)計(jì)[5]?，F(xiàn)代行政決策體制主要由行政決策中樞系統(tǒng)、決策咨詢系統(tǒng)、決策信息系統(tǒng)和決策監(jiān)控系統(tǒng)組成。因而，地方政府決策體制主要是指地方政府行政決策的中樞系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、信息系統(tǒng)和監(jiān)控系統(tǒng)。

具體而言，地方政府決策中樞系統(tǒng)指的是領(lǐng)導(dǎo)、組織地方政府決策活動(dòng)的指揮系統(tǒng)，它的任務(wù)是生產(chǎn)高質(zhì)量的地方政府公共政策。地方政府決策信息系統(tǒng)是“一個(gè)有組織、有規(guī)程并相互協(xié)調(diào)的有機(jī)協(xié)作系統(tǒng)，包括情報(bào)部門(mén)、統(tǒng)計(jì)部門(mén)、檔案部門(mén)、圖書(shū)資料部門(mén)及系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)等，它的任務(wù)是根據(jù)地方?jīng)Q策中樞系統(tǒng)的需要，向其提供準(zhǔn)確、全面、快速、可靠的決策信息”[6]。地方政府咨詢系統(tǒng)是指為地方政府決策提供咨詢服務(wù)的組織系統(tǒng),“決策咨詢系統(tǒng)由各種政策研究機(jī)構(gòu)、政府與這些機(jī)構(gòu)的關(guān)系以及具體的咨詢活動(dòng)構(gòu)成”[6]。地方政府監(jiān)控系統(tǒng)是指對(duì)地方政府決策的內(nèi)容及其實(shí)施過(guò)程，機(jī)構(gòu)和個(gè)人憑借一定的平臺(tái)和技術(shù)進(jìn)行法定范圍內(nèi)的監(jiān)督與控制?？傮w而言，地方政府決策體制的四個(gè)系統(tǒng)在決策過(guò)程中發(fā)揮著不同的作用，但在作用過(guò)程中又互相連接，每個(gè)部分都不可或缺，共同決定著地方政府決策體制的功能大小。

二、相關(guān)研究綜述

大數(shù)據(jù)時(shí)代帶來(lái)了研究大數(shù)據(jù)的熱情，地方政府決策體制優(yōu)化也一直是公共管理學(xué)理論與實(shí)務(wù)工作者著力破解的重要命題。通過(guò)中國(guó)知網(wǎng)查詢，國(guó)內(nèi)專家學(xué)者對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代地方政府決策體制優(yōu)化的直接研究成果尚未涉及，相關(guān)研究主要集中于以下三個(gè)方面:

1. 大數(shù)據(jù)時(shí)代政府決策的理論研究

張楠(2015)通過(guò)梳理公共衍生大數(shù)據(jù)分析方法發(fā)展和信息時(shí)代政府決策過(guò)程嬗變兩方面研究視域下的理論演進(jìn)，初步探討了公共衍生大數(shù)據(jù)分析與政府決策過(guò)程重構(gòu)所面臨的主要科學(xué)問(wèn)題及宏觀研究思路[7]。趙友華(2016)探討了大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)于行政決策信息系統(tǒng)、行政決策咨詢系統(tǒng)、行政決策中樞系統(tǒng)和行政決策監(jiān)控系統(tǒng)的各自功能作用[8]。桑永婷和鄧志鋒(2015)從政府決策的主體、結(jié)構(gòu)、方式、過(guò)程、結(jié)果和信息等方面的轉(zhuǎn)變，總結(jié)了大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下政府決策的發(fā)展趨勢(shì)[9]。黃潔(2015)認(rèn)為大數(shù)據(jù)通過(guò)決策依據(jù)、決策時(shí)效、決策方法、決策參與度、決策透明度和決策鏈長(zhǎng)度等六個(gè)方面來(lái)影響政府決策機(jī)制的轉(zhuǎn)變，大數(shù)據(jù)通過(guò)數(shù)據(jù)信息的整合機(jī)制，通過(guò)政府決策理念、決策支持系統(tǒng)、決策機(jī)制、決策組織架構(gòu)四個(gè)關(guān)鍵要素提高了政府決策效能[10]。宋若濤(2014)指出基于大數(shù)據(jù)的全面分析可以為政府決策提供咨詢、降低決策風(fēng)險(xiǎn)、提高決策水平，為政府相關(guān)部門(mén)實(shí)時(shí)獲取信息，及時(shí)處理突發(fā)性事件和群體性事件提供了可能[11]。程秋月和張順(2016)認(rèn)為在大數(shù)據(jù)的背景下，政府決策數(shù)據(jù)化是優(yōu)化政府決策機(jī)制的內(nèi)在要求，是促進(jìn)政府決策民主化、科學(xué)化的客觀要求[12]。

2. 大數(shù)據(jù)時(shí)代政府決策的對(duì)策研究

閆利平和申?duì)N(2016)提出了以數(shù)據(jù)為核心的“數(shù)據(jù)→量化分析→決策→預(yù)判→監(jiān)督反饋”的決策模式，指出政府決策中引進(jìn)大數(shù)據(jù)面臨諸多困難，應(yīng)樹(shù)立大數(shù)據(jù)思維、做好頂層設(shè)計(jì)、建立完善的大數(shù)據(jù)體系和加快信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[13]。韓麗萍(2014)認(rèn)為可以利用大數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)政府決策方向，利用大數(shù)據(jù)為政府決策提供參考依據(jù)，利用大數(shù)據(jù)評(píng)估政府決策效果[14]。許麗君(2016)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)建立大數(shù)據(jù)信息安全機(jī)制，為政府精準(zhǔn)決策模式的發(fā)展提供安全保障；注重關(guān)鍵大數(shù)據(jù)技術(shù)的研發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為精準(zhǔn)數(shù)據(jù)分析提供技術(shù)支撐；建立政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開(kāi)放平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各部門(mén)數(shù)據(jù)的聯(lián)合分析，消除信息孤島問(wèn)題[15]。陳玲(2016)認(rèn)為更新大數(shù)據(jù)決策觀念、培養(yǎng)大數(shù)據(jù)人才、健全大數(shù)據(jù)法律法規(guī)、加強(qiáng)決策信息管理、充分利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行政府決策優(yōu)化，對(duì)實(shí)現(xiàn)政府決策的科學(xué)化、民主化至關(guān)重要[16]。李霖(2014)認(rèn)為各級(jí)政府在大數(shù)據(jù)挖掘能力、傳遞效率、關(guān)聯(lián)應(yīng)用能力以及數(shù)據(jù)分析能力等方面嚴(yán)重不適，必須通過(guò)樹(shù)立大數(shù)據(jù)理念、完善相關(guān)制度和機(jī)制、轉(zhuǎn)變政府決策模式、培育專業(yè)人才等手段，進(jìn)一步提升大數(shù)據(jù)時(shí)代政府科學(xué)決策能力[17]。宋若濤(2014)指出基于大數(shù)據(jù)的全面分析可以為政府決策提供咨詢、降低決策風(fēng)險(xiǎn)、提高決策水平，為政府相關(guān)部門(mén)實(shí)時(shí)獲取信息，及時(shí)處理突發(fā)性事件和群體性事件提供了可能[11]。

3. 大數(shù)據(jù)時(shí)代政府決策的實(shí)證研究

張倩(2013)以突發(fā)事件為視角，探討大數(shù)據(jù)在靜態(tài)決策要素和動(dòng)態(tài)決策過(guò)程中的應(yīng)用，認(rèn)為靜態(tài)方面大數(shù)據(jù)對(duì)于創(chuàng)新決策數(shù)據(jù)源、拓展決策主體和提高決策對(duì)象反應(yīng)能力具有重要作用，動(dòng)態(tài)方面大數(shù)據(jù)對(duì)于輔助決策目標(biāo)和方案制定、加強(qiáng)決策執(zhí)行和監(jiān)督、完善決策反饋和評(píng)估具有重要作用[18]。李立煊(2016)認(rèn)為政府積極應(yīng)對(duì)大數(shù)據(jù)帶來(lái)的挑戰(zhàn)是提升政府決策水平的一個(gè)關(guān)鍵因素，并以廣州市政府工作人員為研究對(duì)象，證明大數(shù)據(jù)的開(kāi)放性和數(shù)據(jù)利用率有利于提高政府工作人員與職位的匹配度、有利于提高政府的決策水平的提高[19]。

從上述成果可以得出，專家學(xué)者就大數(shù)據(jù)時(shí)代政府決策理論與對(duì)策研究的成果較為豐富，理論研究主要集中于大數(shù)據(jù)對(duì)于政府決策模式重構(gòu)、大數(shù)據(jù)對(duì)于行政決策體制優(yōu)化的作用、大數(shù)據(jù)對(duì)政府決策機(jī)制的影響、大數(shù)據(jù)對(duì)政府決策效能、大數(shù)據(jù)對(duì)于突發(fā)事件和群體性事件決策的作用等內(nèi)容，幾乎涵蓋了政府決策的各個(gè)內(nèi)容，研究全面且深入。對(duì)策研究大體都是從樹(shù)立大數(shù)據(jù)理念、大數(shù)據(jù)技術(shù)完善、大數(shù)據(jù)技術(shù)管理、構(gòu)建大數(shù)據(jù)保障機(jī)制、培養(yǎng)大數(shù)據(jù)人才等方面，相關(guān)成果的同質(zhì)化較為明顯。相關(guān)的實(shí)證研究則略顯單薄，亟需進(jìn)一步開(kāi)展研究。同時(shí)，著眼于大數(shù)據(jù)時(shí)代地方政府決策體制優(yōu)化的相關(guān)研究亦鮮有涉及，亟待突破。

三、大數(shù)據(jù)時(shí)代地方政府決策體制優(yōu)化的主要價(jià)值

大數(shù)據(jù)時(shí)代所帶來(lái)的大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，給地方政府決策體制優(yōu)化帶來(lái)了契機(jī)，為地方政府破解當(dāng)前決策體制的困境提供了對(duì)策路徑，有利于實(shí)現(xiàn)地方政府治理能力與治理體系現(xiàn)代化。同時(shí)，也有助于大數(shù)據(jù)和地方政府決策體制的深化研究。

1. 實(shí)現(xiàn)黨的十八屆三中全會(huì)確立的全面深化改革總目標(biāo)的需要

黨的十八屆三中全會(huì)決定指出，“完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制”，給地方政府決策體制優(yōu)化提供了行動(dòng)指南。筆者通過(guò)對(duì)大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)的挖掘，力求將大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì)與地方政府決策體制優(yōu)化有機(jī)結(jié)合，探求地方政府決策體制優(yōu)化的新路徑，從而有效提升地方政府的決策能力，為地方政府治理能力的提升注入活力。這是黨的十八屆三中全會(huì)深化改革總目標(biāo)的題中之義，充分體現(xiàn)了黨的十八屆三中全會(huì)決定的要求。因此，結(jié)合大數(shù)據(jù)時(shí)代所帶來(lái)的大數(shù)據(jù)機(jī)遇和優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化地方政府決策體制，提升地方政府治理能力，有利于實(shí)現(xiàn)黨的十八屆三中全會(huì)提出的推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)。

2. 破解當(dāng)前地方政府決策能力低下困境的需要

近年來(lái)，地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的不確定因素明顯增加，加之當(dāng)前地方政府決策體制相對(duì)陳舊固化，較大程度導(dǎo)致當(dāng)前地方政府決策能力低下的困境，主要表現(xiàn)為決策的基礎(chǔ)信息不真實(shí)可靠，決策缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，前瞻性、預(yù)見(jiàn)性能力低下，決策的跟蹤和監(jiān)控失效，致使地方政府在職能行使過(guò)程中問(wèn)題頻發(fā)，在一定程度上增加了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾和不穩(wěn)定因素。因而，以大數(shù)據(jù)時(shí)代為背景，客觀準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)當(dāng)前我國(guó)地方政府決策體制所處的困境因素，運(yùn)用大數(shù)據(jù)的諸多優(yōu)勢(shì)尋找地方政府決策體制優(yōu)化的路徑，主要目的就是破解當(dāng)前地方政府決策能力低下的困境，進(jìn)一步增強(qiáng)地方政府決策的科學(xué)性，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活水平的提高。

3. 有利于深化開(kāi)展大數(shù)據(jù)和地方政府決策體制優(yōu)化的相關(guān)研究

地方政府決策體制的相關(guān)研究，一直是公共管理學(xué)界的研究重點(diǎn)，成果頗豐。但受制于研究方法和研究角度的限制，內(nèi)容較為單一，未能取得突破性的成果。近年來(lái)，大數(shù)據(jù)這一名詞頻頻出現(xiàn)在相關(guān)的媒體和雜志之中，但對(duì)其應(yīng)用的研究成果不多。所以，借鑒已有的研究成果，以地方政府的決策體制優(yōu)化為研究對(duì)象，進(jìn)一步界定地方政府決策體制的內(nèi)涵，將大數(shù)據(jù)和地方政府決策體制結(jié)合起來(lái)進(jìn)行研究，有利于豐富地方政府和政府決策體制的研究方法和視角。同時(shí)，將科技界大數(shù)據(jù)的最新成果應(yīng)用到地方政府決策體制的研究之中，也有利于拓展大數(shù)據(jù)的應(yīng)用研究。

四、當(dāng)前地方政府決策體制所面臨的困境

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的加速轉(zhuǎn)型，地方政府所面臨的社會(huì)矛盾和不穩(wěn)定因素日益增多，地方政府決策所應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)顯著增多，其決策的體制也陷入了多方面的困境，主要表現(xiàn)在：

1. 地方政府決策中樞系統(tǒng)總攬全局的力量薄弱

地方政府決策中樞系統(tǒng)是一個(gè)行政決策領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的系統(tǒng)，是地方政府決策成功與否的決定性系統(tǒng)。當(dāng)前，地方政府面臨著非常復(fù)雜的社會(huì)形勢(shì)，民生保障、環(huán)境保護(hù)、文化教育、公共安全等問(wèn)題層出不窮。這要求地方政府決策中樞系統(tǒng)能精準(zhǔn)把握上述問(wèn)題產(chǎn)生的原因，認(rèn)清事態(tài)會(huì)有怎樣的連鎖反應(yīng)，最終會(huì)出現(xiàn)什么樣的結(jié)局。但是當(dāng)前地方政府決策中樞系統(tǒng)尤其是基層政府決策中樞系統(tǒng)受決策能力和決策手段的限制，對(duì)所面臨的問(wèn)題缺乏正確的診斷，對(duì)事情的發(fā)展變化趨勢(shì)難以作出準(zhǔn)確的估計(jì)，難以有效把握決策過(guò)程中所出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，總攬全局的力量比較薄弱。

2. 地方政府決策信息系統(tǒng)掌握的基礎(chǔ)信息不足

受各方面主客觀條件的制約，當(dāng)前地方政府決策信息系統(tǒng)存在的問(wèn)題較多，主要表現(xiàn)在：其一，信息總量不足，當(dāng)前地方政府決策的信息總量有限，通常僅僅依靠傳統(tǒng)簡(jiǎn)單方式的數(shù)據(jù)信息積累，而且難以從總體上掌握數(shù)據(jù)信息，顧此失彼的情況較多。其二，信息來(lái)源渠道單一，當(dāng)前地方政府決策的數(shù)據(jù)信息的收集渠道主要依靠政府部門(mén)自身的搜集，社會(huì)公眾、企業(yè)和其他社會(huì)組織機(jī)構(gòu)主動(dòng)提供的信息數(shù)據(jù)較少。其三，信息處理平臺(tái)和處理技術(shù)受限，決策信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)信息存儲(chǔ)容量不大，信息處理速度較慢，信息的傳輸速度也較慢，嚴(yán)重降低了地方政府決策的時(shí)效性。其四，地方政府所面臨的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)多變，突發(fā)事件較多，地方政府所掌握的信息也易過(guò)時(shí)，而且容易導(dǎo)致信息失范。

3. 地方政府決策咨詢系統(tǒng)作用乏力

咨詢系統(tǒng)是增加決策智慧和提高決策質(zhì)量的“外腦”，地方政府決策咨詢系統(tǒng)能否發(fā)揮應(yīng)有的作用在較大程度上決定著地方政府決策質(zhì)量的高低。當(dāng)前地方政府決策咨詢系統(tǒng)作用有限，制約了地方政府決策的質(zhì)量較低。一方面是咨詢?nèi)藛T受智力、技術(shù)等因素的限制，無(wú)法準(zhǔn)確的把握地方政府決策的各個(gè)因子,難以給地方政府決策中樞系統(tǒng)提供全面、客觀及有效的基礎(chǔ)信息；另一方面是咨詢組織機(jī)構(gòu)受客觀條件以及信息技術(shù)平臺(tái)的限制，難以完全掌握地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的真實(shí)情況。

4. 地方政府決策監(jiān)控系統(tǒng)不健全

美國(guó)政治學(xué)家羅伯特·達(dá)爾稱公民參與為“民主治理基石”，而有序的公民和社會(huì)組織參與是地方政府決策監(jiān)控系統(tǒng)發(fā)揮作用的重要保障。當(dāng)前，地方政府決策監(jiān)控系統(tǒng)不健全的首要問(wèn)題是公民和社會(huì)組織參與質(zhì)量不高，對(duì)地方政府的決策行為沒(méi)有做到及時(shí)有效的監(jiān)控。一方面公民和社會(huì)組織參與的機(jī)會(huì)較少，因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)地方政府決策監(jiān)控平臺(tái)；另一方面公民參與的質(zhì)量不高，因?yàn)楝F(xiàn)有的監(jiān)控平臺(tái)提供的地方政府決策信息不夠，外界無(wú)法對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)的了解和作出正確的判斷。此外，當(dāng)前我國(guó)地方政府決策監(jiān)控技術(shù)平臺(tái)很不完善，電子監(jiān)控平臺(tái)沒(méi)有完全建立起來(lái)，監(jiān)控手段和監(jiān)控技術(shù)較為落后，很難及時(shí)對(duì)地方政府決策全過(guò)程進(jìn)行全方位的監(jiān)控。

五、大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)作用下地方政府決策體制優(yōu)化的路徑

在大數(shù)據(jù)的時(shí)代背景下，地方政府面臨著巨大的挑戰(zhàn)與機(jī)遇，尤其是給地方政府決策體制優(yōu)化帶來(lái)了契機(jī)，大量、真實(shí)、及時(shí)的數(shù)據(jù)信息是地方政府科學(xué)決策的基礎(chǔ)，能否及時(shí)提高自身信息獲取、處理和應(yīng)用能力，將成為影響地方政府決策能力高低的關(guān)鍵。

1. 以大數(shù)據(jù)技術(shù)為平臺(tái)，提升地方政府決策中樞系統(tǒng)總攬全局的能力

地方政府決策中樞系統(tǒng)決定地方政府決策質(zhì)量的高低，其作用不言而喻。當(dāng)前地方政府決策中樞系統(tǒng)的主要問(wèn)題是決策總攬全局的能力較低。必須以大數(shù)據(jù)所具有的快速信息處理和信息類型多樣優(yōu)勢(shì)作為基礎(chǔ)平臺(tái)，摸清地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中所要解決的具體問(wèn)題，分清存在問(wèn)題的種類和情形，及時(shí)跟蹤問(wèn)題的發(fā)展規(guī)律和趨勢(shì)，從而更精準(zhǔn)地確定決策目標(biāo)，確立最優(yōu)的決策方案，并監(jiān)督?jīng)Q策方案的實(shí)施。如發(fā)現(xiàn)決策方案存在不足，還須根據(jù)新的數(shù)據(jù)信息和新的數(shù)據(jù)信息處理結(jié)果，調(diào)整和改進(jìn)原有的決策方案，從而提升地方政府決策中樞系統(tǒng)總攬全局的能力，增強(qiáng)地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏觀管理。

2. 以大數(shù)據(jù)技術(shù)為基礎(chǔ)，夯實(shí)地方政府決策信息系統(tǒng)

陳云同志說(shuō)過(guò)：“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)制定政策，要用90%的時(shí)間做調(diào)查研究工作，最后討論決定用不到10%的時(shí)間就夠了”[20]，這充分說(shuō)明信息是政府決策的基礎(chǔ)與依據(jù)。針對(duì)當(dāng)前地方政府決策信息系統(tǒng)的薄弱環(huán)節(jié)，可以充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)所具備的信息海量?jī)?yōu)勢(shì)予以夯實(shí)。首先，依托大數(shù)據(jù)技術(shù)，搜尋地方政府轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，借助電子政務(wù)技術(shù)和統(tǒng)計(jì)分析軟件，構(gòu)建地方政府決策海量信息數(shù)據(jù)庫(kù)。其次，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)平臺(tái)，對(duì)已有的決策信息進(jìn)行加工和組合，快速計(jì)算出海量信息數(shù)據(jù)所能體現(xiàn)的決策價(jià)值。最后，要運(yùn)用信息快速處理技術(shù)，將地方政府決策海量信息數(shù)據(jù)庫(kù)的信息及時(shí)更新，確保地方?jīng)Q策信息能夠捕捉到地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)時(shí)有效信息。

3. 以大數(shù)據(jù)技術(shù)為抓手，增強(qiáng)地方政府決策咨詢系統(tǒng)的作用力

地方政府決策咨詢系統(tǒng)作用力大，意味著地方政府決策體制充滿活力，有利于提升地方政府決策的質(zhì)量。因此，必須改變當(dāng)前地方政府決策咨詢系統(tǒng)存在不足的狀況，要以大數(shù)據(jù)為抓手，增強(qiáng)地方政府決策信息系統(tǒng)的作用力。一方面，決策咨詢機(jī)構(gòu)是增強(qiáng)地方政府決策咨詢系統(tǒng)作用力的基石。必須以大數(shù)據(jù)技術(shù)為支撐，加強(qiáng)地方政府決策咨詢機(jī)構(gòu)的軟件建設(shè)，以此推動(dòng)地方政府咨詢機(jī)構(gòu)的硬件升級(jí)，為構(gòu)建設(shè)備先進(jìn)、人員智力水平高的咨詢機(jī)構(gòu)打好基礎(chǔ)。另一方面，咨詢?nèi)藛T通過(guò)學(xué)習(xí)大數(shù)據(jù)技術(shù)，從全局上掌握大數(shù)據(jù)技術(shù)的優(yōu)勢(shì)及應(yīng)用，進(jìn)而借助海量的地方政府決策信息系統(tǒng)，獲取地方政府決策所需的各個(gè)方面的具體信息，為地方政府決策中樞系統(tǒng)提供有效的咨詢建議。

4. 以大數(shù)據(jù)為技術(shù)中介，健全地方政府決策監(jiān)控系統(tǒng)

健全的地方政府決策監(jiān)控系統(tǒng)，主要包括業(yè)務(wù)嫻熟的監(jiān)控人員和功能全面的決策監(jiān)控技術(shù)平臺(tái)，且二者統(tǒng)一于地方政府決策監(jiān)控活動(dòng)之中。具體而言，地方政府決策監(jiān)控人員的主體主要是社會(huì)公眾，監(jiān)控技術(shù)平臺(tái)主要是地方政府電子政務(wù)公開(kāi)平臺(tái)和電子政府監(jiān)管系統(tǒng)。大數(shù)據(jù)所具備的優(yōu)勢(shì)，可以為社會(huì)公眾和地方政府決策監(jiān)控系統(tǒng)提供中介，通過(guò)海量的、種類眾多和真實(shí)可靠的地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的數(shù)據(jù)信息，加上快速的數(shù)據(jù)信息處理技術(shù)，可以幫助社會(huì)公眾對(duì)地方政府決策的內(nèi)容及實(shí)施過(guò)程進(jìn)行監(jiān)控，并及時(shí)反饋相關(guān)的建議和意見(jiàn)?？梢灾频胤秸疀Q策監(jiān)控技術(shù)平臺(tái)的升級(jí)改造，更好地為公眾參與地方政府決策監(jiān)控提供更優(yōu)質(zhì)的技術(shù)平臺(tái)，從而保證地方政府決策系統(tǒng)的順利運(yùn)行。

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(編輯：周亮；校對(duì)：余華)

Research on the Optimization of Local Government Decision - Making System in Big Data Age

TANG Zhi-yuan

(SchoolofPublicAdministration，XiangtanUniversity，XiangtanHunan411105)

In the big data age there are massive data of great value, and we should fully tap the advantages of large data, effort to optimize the local government decision-making system. Based on the specific content of the local government decision - making system and the difficulties faced by the local government decision - making system, this paper puts forward the advantages of using large amounts of information, such as massive information, information processing, information processing and reliable information, from the system of central system, information system consulting system and monitoring system of local government decision - making for four angles, and put forward the current local government decision-making system optimization path.

big data; local government; decision-making system

10.16546/j.cnki.cn43-1510/f.2017.04.003

2017-01-22

湖南省研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“省級(jí)政府權(quán)力清單制度研究——基于31個(gè)省級(jí)政府公開(kāi)文本的分析”(項(xiàng)目編號(hào)：CX2016B238)

唐志遠(yuǎn)(1987- )，男，湖南婁底人，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，研究方向：行政管理理論與實(shí)踐

D630

A

2095-1361(2017)04-0023-07