檢察機關(guān)提起行政公益訴訟若干問題思考

許瑞華，肖琨

（淮南市人民檢察院民事行政檢察處，安徽 淮南 232001）

檢察機關(guān)提起行政公益訴訟若干問題思考

許瑞華，肖琨

（淮南市人民檢察院民事行政檢察處，安徽 淮南 232001）

檢察機關(guān)作為適格主體提起行政公益訴訟具有司法背景和制度優(yōu)勢。2015年7月1日，全國人大常委會授權(quán)最高人民檢察院在北京等13個省、自治區(qū)、直轄市檢察機關(guān)開展公益訴訟試點工作。截止目前，各試點省份檢察機關(guān)辦理了一批行政公益訴訟案件，其成功經(jīng)驗和辦案過程中遇到的難題，值得我們研究和借鑒。

檢察機關(guān)；行政公益；訴訟

2015年7月1日，十二屆全國人大常委會授權(quán)北京等十三個省市檢察機關(guān)開展為期二年的提起公益訴訟改革試點工作。截止目前，各試點省市檢察機關(guān)成功辦理了一批公益訴訟案件，其中不乏理論價值和實踐價值都很高的行政公益訴訟案例，這些案例的辦理為今后行政公益訴訟制度能夠有“法”可依奠定了實踐基礎(chǔ)。

一、檢察機關(guān)提起行政公益訴訟產(chǎn)生的司法背景和制度優(yōu)勢

近年來，生態(tài)環(huán)境污染、國有資產(chǎn)流失、危害食品安全等侵害國家和社會公共利益的事件時有發(fā)生，由于“公益”是一種整體利益，與公民、法人和其他組織沒有直接的利害關(guān)系，使得國家和社會公共利益受到損害時，存在民事公益訴訟主體模糊、行政公益訴訟主體缺位的問題，無法使國家和社會公益利益獲得有效保護。①最高人民檢察院關(guān)于檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的權(quán)威解讀，2015年7月2日，新華網(wǎng)。隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展、法治的實施和公民意識的不斷增強，一些“正義之士”發(fā)現(xiàn)違法行政行為侵害社會公益時，以“原告”身份向法院提起訴訟進行維權(quán)，如東南大學(xué)兩名教師施建輝、顧大松先生訴南京市規(guī)劃局案、律師金奎喜訴杭州市規(guī)劃局案，這些案例反映出當(dāng)前我國行政公益訴訟存在的困境：法律上的空白導(dǎo)致行政行為侵害社會公共利益的可訴性問題受到質(zhì)疑，尤其是普通公民提起行政公益訴訟的正當(dāng)性受到質(zhì)疑，法院為了避免社會矛盾的激化往往以被訴行政行為與起訴人無直接利害關(guān)系或?qū)ζ鹪V人無實際影響為由，拒絕對公民提起的行政公益訴訟案件直接進行審理。再者，公民素質(zhì)的良莠不齊導(dǎo)致行政公益訴權(quán)在一定程度上被濫用。在此情形之下，要求建立檢察機關(guān)提起行政公益訴訟制度，強化對行政機關(guān)違法行使職權(quán)行為和行政不作為的監(jiān)督的呼聲越來越高。

（一）檢察機關(guān)作為提起行政公益訴訟的適格主體，確保行政公益訴訟不會主體缺位

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，當(dāng)行政機關(guān)違法行使職權(quán)的行為或者行政不作為侵害社會公共利益時，通常只能由其上級行政機關(guān)進行自上而下的內(nèi)部監(jiān)督，這種監(jiān)督方式很難從根本上對行政違法行為進行抑制和糾正。行政公益訴訟制度的建立，對行政機關(guān)侵害社會公共利益的行政違法行為或者行政不作為進行司法審查，將“公益化”的行政糾紛通過法院審判作出“評價”，可以對行政機關(guān)合法行使權(quán)力起到警戒作用，提高其依法行政的自覺性。由誰作為提起行政公益訴訟的主體最為合適？根據(jù)我國憲法的規(guī)定，國家理應(yīng)作為這一主體，但是國家僅僅是價值主體，而不能參與具體的訴訟①馬明華：《行政公益訴訟制度若干問題研究》，《行政與法》2009年第8期，第34-36頁。。政府本身作為行政機關(guān)，在侵害公共利益的案件中，很大部分是政府行政行為或與政府相關(guān)單位存在利益關(guān)系，政府如果參與行政公益訴訟，顯然不盡合理，檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，相比于人大和法院，更具優(yōu)勢。行政公益訴訟面對的是行政機關(guān)，社會團體組織和其他機關(guān)可能會基于各種壓力和困難“不方便”或者“不愿意”提起行政公益訴訟，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，對行政行為的合法性進行監(jiān)督是憲法賦予的職權(quán)也是職責(zé)，在任何情況下，檢察機關(guān)都不能拒絕對違法行政行為進行監(jiān)督。

（二）作為提起行政公益訴訟的適格主體，檢察機關(guān)具有“人、財、權(quán)”三種優(yōu)勢

檢察機關(guān)擁有一支高素質(zhì)的專業(yè)化的法律人才隊伍，可以有的放矢地提起行政公益訴訟，實現(xiàn)行政公益訴訟效率的最大化和司法成本的最小化。作為法律監(jiān)督機關(guān)，檢察院可以通過行政公益訴訟訴前程序更加有效地與相關(guān)行政主體進行溝通，更加有利于維護國家利益和社會公共利益。此外，提起行政公益訴訟，不免會產(chǎn)生各種費用，檢察機關(guān)有國庫支持，相較于一般的社會團體和組織具有“財政”優(yōu)勢。再者，檢察機關(guān)享有調(diào)查權(quán)等公權(quán)力，能夠與行政權(quán)相抗衡，從而改變原被告雙方訴訟資源不對等的局面。

（三）檢察機關(guān)作為提起行政公益訴訟的適格主體，可以確保行政公益訴權(quán)的合理使用，有效地避免重復(fù)訴訟、多頭訴訟，節(jié)約司法資源

檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，代表國家對行政機關(guān)作出的行政行為進行監(jiān)督，不會牽涉地方和部門利益。檢察機關(guān)能夠從大局出發(fā)，不帶有任何私利或私人動機，公平審慎地履行法律職責(zé)，從而防止濫用行政公益訴權(quán)，影響行政機關(guān)正常的行政秩序。

二、試點階段檢察機關(guān)辦理行政公益訴訟案件面臨的“困境”

（一）行政公益訴訟案件較難成案

當(dāng)前，行政公益訴訟案件較難成案，究其原因，一是由于《試點方案》②最高人民檢察院：《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》。對行政公益訴訟案件范圍和案件線索來源的嚴(yán)格限制，制約了行政公益訴訟案件的案源渠道。另一方面，大量的行政訴訟案件線索被訴前程序消化掉。根據(jù)高檢院2016年5月公布的數(shù)據(jù)顯示，試點地區(qū)的638件行政公益訴訟案件在檢察機關(guān)履行訴前程序提出檢察建議后，其中有401件案件行政機關(guān)采納了檢察建議。檢察機關(guān)認(rèn)為通過訴前程序已經(jīng)達到了監(jiān)督效果，沒有必要再提起訴訟。這體現(xiàn)出檢察建議的權(quán)威性和實效性，同時也大量減少了能夠進入訴訟程序的行政公益案件線索。

（二）檢察機關(guān)在辦理行政公益訴訟案件過程中遇到的干擾阻力較大

《實施辦法》③最高人民檢察院：《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》。規(guī)定檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的案件“以由違法行使職權(quán)或者不作為的行政機關(guān)所在地的基層人民檢察院管轄為主”，即同級管轄為主原則。目前絕大多數(shù)案件的被告是基層的行政機關(guān)，由于行政機關(guān)上下級之間的隸屬關(guān)系和層級結(jié)構(gòu)，作為“被告”基層行政機關(guān)的上級機關(guān)為了維護部門形象，在訴訟過程中往往請求同級機關(guān)進行協(xié)調(diào)。近年來，有的地方黨委政府在檢察機關(guān)提起行政公益訴訟后采取的過激舉措和對涉案人員嚴(yán)厲的人事處理決定使得各級行政機關(guān)對“被告”的身份非常敏感，后者被檢察機關(guān)起訴后自然會花大氣力去做工作。目前，省級以下地方法院檢察院人財物統(tǒng)一管理改革工作尚未完成，基層法院、檢察院在人事任免、財政支持方面還沒有擺脫對同級黨政機關(guān)的依賴，導(dǎo)致一些地方檢察機關(guān)辦理行政公益訴訟案件往往“為五斗米而折腰”,或?qū)⒈緫?yīng)作為“被告”的行政機關(guān)變更為“第三人”，或在提起行政公益訴訟后撤回起訴。

（三）基層民行檢察隊伍難以獨立勝任公益訴訟的調(diào)查取證和庭審應(yīng)對等工作

目前，基層民行檢察部門的人員隊伍建設(shè)不能完全適應(yīng)公益訴訟案件的辦案要求。辦理公益訴訟案件，檢察人員要集“取證+審查+起訴”工作于一身。長期以來，基層民行部門大多辦理的是生效裁判監(jiān)督案件，檢察人員還沒有完全轉(zhuǎn)變坐堂辦案的思維，在辦理公益訴訟案件時，調(diào)查取證的針對性和策略性不足，對初步證據(jù)的內(nèi)涵、證據(jù)形式和取證程序把握不準(zhǔn)。庭審是檢察機關(guān)提起公益訴訟案件的中心環(huán)節(jié)，很大程度上決定案件能否勝訴的關(guān)鍵。行政公益訴訟面對的“被告”是各級行政機關(guān)，在庭審中檢察機關(guān)稍有不慎就會陷于被動局面。雖然近年來高檢院多次強調(diào)民行檢察工作的重要性，要求各地檢察機關(guān)把民行檢察隊伍建設(shè)提上重要日程。但是，檢察機關(guān)實踐中長期存在的“重刑輕民”觀念，加之公益訴訟是“吃力不討好”思想的存在，各地檢察機關(guān)民行檢察隊伍的建設(shè)出現(xiàn)失衡的局面?；鶎訖z察院的“精兵強將”大多配置在了公訴、反貪、偵監(jiān)等部門，有的基層院民行部門沒有“入額”檢察官，有的基層院甚至還存在“一人科室”的情況。民行檢察隊伍的現(xiàn)狀顯然不能適應(yīng)公益訴訟工作的各項要求。

（四）行政公益訴訟案件辦案難度較大

辦理行政公益訴訟案件中至關(guān)重要的一個環(huán)節(jié)就是對相關(guān)證據(jù)的調(diào)查核實。行政公益訴訟中，檢察機關(guān)對證據(jù)的調(diào)查收集是個動態(tài)的過程。在訴前程序中，檢察機關(guān)要根據(jù)公益訴訟的特點充分收集公益遭受損害的證據(jù)以及行政機關(guān)是否完全履職的證據(jù)。隨著訴訟進程的推進，案件事實特別是行政機關(guān)是否履職到位的事實在不斷發(fā)生變化，直接影響到檢察機關(guān)的訴訟請求和裁判結(jié)果，檢察機關(guān)還應(yīng)根據(jù)需要不斷補充完善相關(guān)證據(jù)。作為“被告”的行政機關(guān)對自身的部門法律規(guī)定、行政程序流程等更為熟悉，檢察機關(guān)對行政法律法規(guī)和動態(tài)信息的掌握處于被動的地位。再者，在環(huán)境類公益訴訟中，檢察機關(guān)針對國家和社會公共利益遭受損害的舉證可能要涉及最為復(fù)雜的一個專業(yè)技術(shù)問題，即需要通過鑒定、評估來確定損害結(jié)果，評估鑒定程序繁瑣，耗時較長，在實踐中成為檢察機關(guān)提起環(huán)境類公益訴訟的“掣肘”。

（五）行政公益訴訟案件判決后遭遇的“尷尬”

由于缺少法律的明定，檢察機關(guān)作為“公益訴訟人”起訴，在法院判決后面臨了尷尬的境地：在法院判決發(fā)生法律效力后，如果行政機關(guān)或者第三人、案外人認(rèn)為法院判決錯誤，能否申請對生效判決進行法律監(jiān)督？如果可以，應(yīng)當(dāng)由什么部門對其進行監(jiān)督？監(jiān)督的方式又是什么？《實施辦法》沒有對上述問題作出規(guī)定，缺少對錯誤生效裁判的救濟途徑，勢必會導(dǎo)致公眾對司法公信力產(chǎn)生質(zhì)疑。再者，行政機關(guān)敗訴后，檢察機關(guān)為了“公益”，是否應(yīng)當(dāng)確保判決的執(zhí)行全部到位？檢察機關(guān)是否可以依職權(quán)進行執(zhí)行監(jiān)督？檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)采取何種措施確保法院的生效判決落到實處，最終不會成為“一紙空文”？

三、檢察機關(guān)全面開展行政公益訴訟工作的幾點建議

(一)修改完善相關(guān)法律規(guī)定，明確檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的主體資格

在《行政訴訟法》以及涉及到國家利益和社會公共利益的實體法中明確規(guī)定行政公益訴訟制度，確立檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的主體資格。修改《行政訴訟法》可以吸收借鑒《實施辦法》中關(guān)于行政公益訴訟的案件來源、受案范圍、立案程序、調(diào)查核實、舉證責(zé)任等方面的相關(guān)規(guī)定，吸收借鑒各試點省份檢法兩院會簽文件中關(guān)于公益訴訟證據(jù)出示、庭審程序等方面的相關(guān)規(guī)定，增加規(guī)定對生效判決的救濟途徑以及檢察機關(guān)有權(quán)對判決進行執(zhí)行監(jiān)督等內(nèi)容。

（二）嚴(yán)格履行行政公益訴訟訴前程序，規(guī)范檢察建議制作、送達流程，通過把好程序關(guān)確保案件質(zhì)量

在行政公益訴訟庭審過程中，檢察機關(guān)要就人民檢察院已經(jīng)依法履行訴前程序向行政機關(guān)提出檢察建議且行政機關(guān)沒有采納檢察建議等事實承擔(dān)舉證責(zé)任。如果檢察機關(guān)在訴前程序中沒有針對相關(guān)行政機關(guān)在具體履職中存在的問題提出具體、可操作性強的建議，只是空洞的建議行政機關(guān)要整章建制、規(guī)范行政行為等等，將會導(dǎo)致行政機關(guān)整改措施泛化，缺乏實質(zhì)性整改內(nèi)容和舉措，也會對后續(xù)檢察機關(guān)提起訴訟造成困難，甚至無法成案。因此，檢察機關(guān)要嚴(yán)格履行行政公益訴訟訴前程序，規(guī)范制作檢察建議，找準(zhǔn)問題切入點，強化檢察建議的針對性和有效性，確保行政機關(guān)對檢察建議充分采納，也有利于檢察機關(guān)起訴后在庭審中占據(jù)有利地位。

（三）結(jié)合司法體制改革，建立符合行政公益訴訟特點的辦案機制

1.實現(xiàn)省級以下地方法院檢察院人財物統(tǒng)一管理保障檢察機關(guān)提起行政公益訴訟工作順利進行。

按照司法體制改革的總體要求，各地要加快完成省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理的司法改革工作，為基層檢察機關(guān)開展提起行政公益訴訟工作解決“后顧之憂”。

2.形成符合公益訴訟特點的三級聯(lián)動工作格局。

由于公益訴訟案件的特殊性，辦理公益訴訟案件應(yīng)當(dāng)建立“省院指導(dǎo)、市院指揮、基層院主辦”的工作格局。省級院要充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，加強與省高級法院院、省環(huán)保、國土、林業(yè)等行政部門和有關(guān)公益組織的聯(lián)系，溝通協(xié)調(diào)好公益訴訟案件的外部關(guān)系。加強執(zhí)法信息分析和法律法規(guī)梳理，及時總結(jié)經(jīng)驗，通過行使檢察機關(guān)提起公益訴訟案件的審批權(quán)加強對案件辦理的政策引導(dǎo)和總體統(tǒng)籌。市級院根據(jù)案件線索摸排情況，發(fā)揮公益訴訟案件“前沿指揮部”的作用，直接對具體案件負(fù)責(zé)，按照辦案一體化機制整合轄區(qū)辦案資源，擬定辦案方針和策略，爭取當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)的支持。對基層院辦理的重大疑難負(fù)責(zé)案件，必要時可以通過交辦、提辦、協(xié)辦等方式加強領(lǐng)導(dǎo)和具體指導(dǎo)?；鶎釉阂獜娀k案的主體責(zé)任意識，發(fā)揮主動性和創(chuàng)造性，注重加強行政機關(guān)違法事實的調(diào)查和證據(jù)的收集，及時向上級院反映遇到的問題和困難，借助上級院的力量排除監(jiān)督障礙。

3.建立健全檢察機關(guān)提起公益訴訟內(nèi)部協(xié)作配合工作機制。

公益訴訟不是靠民行部門“單打獨斗”就能完成的工作，公益訴訟案件線索來源離不開公訴、偵監(jiān)等部門的發(fā)現(xiàn)移送，對證據(jù)的調(diào)查收集固定，離不開自偵部門、技術(shù)部門的協(xié)助，庭審的應(yīng)對離不開公訴部門的指導(dǎo)幫助。公益訴訟案件辦理中，還會產(chǎn)生民事責(zé)任、刑事責(zé)任、行政責(zé)任的交叉問題。因此，檢察機關(guān)要建立健全長效的公益訴訟內(nèi)部協(xié)作機制，各內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間要加強協(xié)調(diào)合作，整合檢察資源，共同探索綜合運用刑事附帶民事訴訟、行政附帶民事訴訟等多種手段，切實保護國家利益和社會公共利益。

4.民行檢察部門辦理行政公益訴訟案件要建立“取證+審查+起訴”分工負(fù)責(zé)、互相制約的工作模式。

行政公益訴訟案件并不等同于以往行政訴訟監(jiān)督案件，其辦理模式具有獨特性、辦案環(huán)節(jié)具有復(fù)雜性、辦案職能具有關(guān)聯(lián)性，如果按照以往訴訟監(jiān)督案件的辦理模式，由一個檢察官獨立辦理，兼任“取證+審查+起訴”工作，顯然難以負(fù)重。加之，如果取證+審查+起訴工作，由一個人從頭到尾全部負(fù)責(zé)，難免會造成案件辦理的偏頗。筆者認(rèn)為，結(jié)合檢察官辦案責(zé)任制要求，民行檢察部門辦理公益訴訟案件，應(yīng)當(dāng)采取檢察官辦案組的形式。辦案組中確定一名主任檢察官，作為辦案組負(fù)責(zé)人承擔(dān)案件的組織、協(xié)調(diào)、指揮等工作。主任檢察官可以根據(jù)案件需要，指定員額檢察官、檢察輔助人員分別承擔(dān)調(diào)查取證、案件審查、出庭應(yīng)訴工作。負(fù)責(zé)案件審查的員額檢察官，提出案件的初步處理意見。在案件辦理過程中遇到分歧，主任檢察官負(fù)責(zé)召集組織集體討論，參加討論人員對案件事實、適用法律、處理建議等發(fā)表意見，主任檢察官最終在職權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)對辦案事項作出處理決定或提出處理意見。

（四）加快基層檢察機關(guān)公益訴訟隊伍建設(shè)

辦理行政公益訴訟案件，要求辦案人員要具有民行檢察+自偵思維+公訴技巧，辦案人員要具有民行檢察業(yè)務(wù)的扎實功底，深諳行政檢察業(yè)務(wù)特點和行政機關(guān)執(zhí)法規(guī)律，對證據(jù)的調(diào)查核實，要具有自偵部門的辦案思維，出庭訴訟還要具有出庭準(zhǔn)備、庭審應(yīng)變、證據(jù)出示、口頭表達等各種能力。當(dāng)前，試點階段行政公益訴訟的成功辦理，是各省三級院一體化辦案的結(jié)果，基層檢察機關(guān)民行檢察人員在辦案思維、知識儲備等方面遠(yuǎn)不能適應(yīng)行政公益訴訟工作的新要求，線索發(fā)現(xiàn)能力、調(diào)查取證能力、庭審應(yīng)對能力、文書制作能力均有待進一步提高。各地檢察機關(guān)亟待培養(yǎng)一批行政公益訴訟辦案骨干，建立行政公益訴訟人才庫。

Reflections on the procuratorial organs'filing administrative lawsuits for public interests

XU Ruihua,XIAO Kun

The procuratorial organs as the main bodies have the advantages to bring administrative lawsuits for public interest because of their judicial background and the institutional attribute.On July 1, 2015,the standing committee of the National People's Congress(NPC)authorized the supreme people's procuratorate to carry out the trial of public interest litigation in Beijing and 12 other provinces,autonomous regions,and municipalities directly under the central government.So far,the pilot provincial procuratorial organs have dealt with a batch of administrative public interest litigation cases,their successful experience and the problems when handling the cases,are worth our study and reference.

prosecutors file an administrative lawsuit;system superiority;problems;suggestions

D920.4

A

1009-9530（2017）03-0031-04

2017-03-01

2016安徽省人民檢察院檢察理論研究課題（AJ201604）

許瑞華（1979-），女，淮南市人民檢察院民事行政檢察處檢察員，法律碩士。肖琨（1974-），男，淮南市人民檢察院檢察員，法律碩士。