現(xiàn)代大學(xué)治理視角下的高校內(nèi)部控制評價研究*

□張韻楊

(長沙理工大學(xué)， 湖南 長沙 410004)

現(xiàn)代大學(xué)治理視角下的高校內(nèi)部控制評價研究*

□張韻楊

(長沙理工大學(xué)， 湖南 長沙 410004)

從現(xiàn)代大學(xué)治理的視角來探討高校內(nèi)部控制評價的問題，闡述大學(xué)治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵，明確七條綱領(lǐng)性的評價指標(biāo)，在此基礎(chǔ)上結(jié)合我國大學(xué)特點，建立細(xì)化指標(biāo)，形成高校內(nèi)部控制有效性評價指標(biāo)體系。

現(xiàn)代大學(xué)治理；高校內(nèi)部控制；有效性評價

一、引言

近年來我國高等教育發(fā)展水平明顯提高，無論是資金投入，還是人才培養(yǎng)模式都在不斷改善，加上黨中央作出加快建設(shè)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科的戰(zhàn)略決策，更是開創(chuàng)了我國高等教育事業(yè)發(fā)展新局面。加強(qiáng)高校內(nèi)部控制，提升內(nèi)部管理效率、構(gòu)建風(fēng)險防范機(jī)制、保證國有資產(chǎn)及財務(wù)信息安全完整成為了實現(xiàn)高?！半p一流”戰(zhàn)略目標(biāo)的重要保證。

1992年9月美國COSO發(fā)布了《內(nèi)部控制——整體框架》，這一框架被世界上很多組織普遍接受，它規(guī)定內(nèi)部控制構(gòu)成具體包括控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息和溝通、監(jiān)控等五個要素。我國高校內(nèi)部控制評價相關(guān)研究起步較晚，但發(fā)展迅速。2008年我國財政部聯(lián)合五部委發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，此規(guī)范圍繞COSO五要素展開，成為高校內(nèi)部控制要素評價的雛形?？v觀目前的研究文獻(xiàn)，關(guān)于高校內(nèi)部控制評價的研究都是基于COSO五要素展開，對內(nèi)部控制設(shè)計與運(yùn)行情況進(jìn)行全面評價。

本文在諸多學(xué)者研究的基礎(chǔ)上，從現(xiàn)代大學(xué)治理的視角，探討高校內(nèi)部控制有效性評價問題。“善治”是一所大學(xué)持續(xù)良性發(fā)展的根本?；诂F(xiàn)代大學(xué)治理視角下的高校內(nèi)部控制評價體系才能與時俱進(jìn)，適應(yīng)中央關(guān)于“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革的總體目標(biāo)。

二、大學(xué)治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵

在諸多關(guān)于治理的界定中，最具權(quán)威性和代表性的是全球治理委員會給出的定義：“治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同的事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程?！敝卫聿煌诠芾恚芾碇饕ㄟ^計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制等環(huán)節(jié)來展開，而治理則是通過分配所有權(quán)和控制權(quán)，確定組織目標(biāo)以及對目標(biāo)完成的評估和監(jiān)督。

大學(xué)治理是指大學(xué)內(nèi)外利益相關(guān)者參與大學(xué)重大事務(wù)決策的結(jié)構(gòu)和過程。大學(xué)治理現(xiàn)代化是大學(xué)治理符合現(xiàn)代社會治理要求的一種目標(biāo)狀態(tài)。袁貴仁提出，大學(xué)治理現(xiàn)代化是要“以構(gòu)建政府、學(xué)校、社會新型關(guān)系為核心，以推進(jìn)管辦評分離為基本要求，以轉(zhuǎn)變政府職能為突破口，建立系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，形成政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)、社會廣泛參與的格局”[1]。錢穎一提出，現(xiàn)代大學(xué)制度下的大學(xué)治理基本框架“辦學(xué)自主、政校分開、教師治學(xué)、校長治?！盵2]。成洪波提出，大學(xué)治理現(xiàn)代化是要 “秉持與時俱進(jìn)、改革創(chuàng)新的精神，在法治框架下推進(jìn)高等教育管理體制和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革，不斷完善科學(xué)規(guī)范的大學(xué)教育治理體系”[3]。甘暉認(rèn)為，大學(xué)治理現(xiàn)代化是指 “治理主體作用于治理對象時，展現(xiàn)出的具有標(biāo)準(zhǔn)化、制度化、科學(xué)化和民主性等現(xiàn)代性特征的行為素質(zhì)”[4]。綜上所述，大學(xué)治理現(xiàn)代化就是要對外處理好高校與政府、社會的關(guān)系，對內(nèi)處理好學(xué)術(shù)與行政的關(guān)系。

大學(xué)是一個相對而言松散的社會組織，也是最復(fù)雜的法人組織。權(quán)力與權(quán)利交織在一起，內(nèi)部權(quán)力與外部權(quán)力交錯在一起?；诂F(xiàn)代大學(xué)治理的內(nèi)部控制就是在理順各種關(guān)系的基礎(chǔ)上，使政令暢通，在不同主體中合理分配權(quán)力和資源，確保內(nèi)部管理和內(nèi)部控制的有效性，從而最大程度地解放和發(fā)展教育生產(chǎn)力、釋放學(xué)術(shù)創(chuàng)造力。

三、 基于現(xiàn)代大學(xué)治理的內(nèi)部控制有效性評價體系構(gòu)建

衡量高校內(nèi)部控制的水平，需要構(gòu)建具體的評價指標(biāo)，本文基于現(xiàn)代大學(xué)治理的視角，明確了7條綱領(lǐng)性的評價指標(biāo)(一級指標(biāo))，即大學(xué)章程、組織環(huán)境、組織文化、決策機(jī)制、議事機(jī)制、作業(yè)流程、目標(biāo)體系，在此基礎(chǔ)上，設(shè)計符合中國大學(xué)特點的細(xì)化指標(biāo)，從而形成了一個高校內(nèi)部控制有效性評價指標(biāo)體系。

(一)大學(xué)章程評價

大學(xué)章程如同大學(xué)的“憲法”，是大學(xué)制定內(nèi)部管理制度及規(guī)范性文件的依據(jù)，也是大學(xué)利益相關(guān)者參與大學(xué)治理的依據(jù)。因此，大學(xué)章程是高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。大學(xué)章程規(guī)定了高校的職能、使命、理念和價值等，是高校實施辦學(xué)、進(jìn)行管理活動、開展社會合作的總章程，在高校內(nèi)部具有較強(qiáng)的權(quán)威性和普遍的約束力。[5]

其評價的主要內(nèi)容有：(1)大學(xué)章程的制定和核準(zhǔn)工作是否已經(jīng)完成；(2)大學(xué)章程內(nèi)容是否達(dá)到“明確、具體，具有可操作性”的要求，是否真正實現(xiàn)一校一章程、各具辦學(xué)特色；(3)是否設(shè)有學(xué)術(shù)委員會等類似機(jī)構(gòu)，是否制定學(xué)術(shù)委員會章程；(4)理事會章程是否完備；(5)內(nèi)部規(guī)章制度是否完備。

(二)組織環(huán)境評價

組織環(huán)境包括內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境，本文主要是針對內(nèi)部環(huán)境而言。高校組織的內(nèi)部環(huán)境包括物理環(huán)境、心理環(huán)境等。物理環(huán)境主要指學(xué)校工作的硬件環(huán)境，包括校園環(huán)境、工作場所、科研儀器設(shè)備、技術(shù)保障、科研條件等；心理環(huán)境主要指教師感受到的組織氛圍，包括和諧的人際關(guān)系、師生關(guān)系，組織公平公正的氣氛、友好的師生交流氛圍、廣闊的學(xué)術(shù)交流平臺、完善的決策參與機(jī)制、良好的教風(fēng)學(xué)風(fēng)等。只有加強(qiáng)高校的內(nèi)部控制力度，營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境，才能從根本上改善大學(xué)治理環(huán)境，從而幫助高校實現(xiàn)其發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。

其評價的主要內(nèi)容有：(1)教職員工的工作場所是否穩(wěn)定，科研儀器設(shè)備、技術(shù)保障、科研條件是否完備；(2)校園環(huán)境是否優(yōu)雅；(3)學(xué)生考核、評優(yōu)的公平度；(4)教師職稱評定的公平度；(5)干部選拔、任用的公平度；( 6)財務(wù)狀況的透明度；(7)人事政策、人事事務(wù)的透明度；(8)招生、就業(yè)的透明度；(9)師生身心健康評價；(10)校園安全治理評價。

(三)組織文化評價

組織文化是組織在長期的生存和發(fā)展中所形成的，是組織成員共有的信仰信念、核心價值、工作方式和行為規(guī)范等的總和，是組織的精神基礎(chǔ)?，F(xiàn)代大學(xué)治理模式不同于傳統(tǒng)治理模式一個很重要的方面就是，從重視制度建設(shè)到關(guān)注組織文化建設(shè)。美國學(xué)者溫德爾·弗倫奇指出，組織發(fā)展和轉(zhuǎn)型首先在于實現(xiàn)從文化認(rèn)知到行為習(xí)慣的轉(zhuǎn)變。由此可見，文化環(huán)境成為了大學(xué)組織的發(fā)展與轉(zhuǎn)型不可或缺的因素。

對高校組織文化的評價從三個層次展開，一是共有的基本信念和理念，被高校師生接受認(rèn)可的傳統(tǒng)、慣例、常規(guī)行為和行為方式等；二是帶有規(guī)范性的價值體系，包括師生道德、倫理、師德師風(fēng)等；三是可被直接觀察到的人為創(chuàng)造物，比如?；铡⑿Ｓ?xùn)、校歌、文化儀式等，其中，校訓(xùn)最能體現(xiàn)辦學(xué)理念、辦學(xué)精神和辦學(xué)特色。

其評價的具體內(nèi)容有：(1)有無?；?、校訓(xùn)、校歌、文化儀式等；(2)有無開展大學(xué)文化主題活動；(3)高校媒體是否宣傳了校園文化；(4)有無明確的辦學(xué)理念、辦學(xué)精神和辦學(xué)特色。

(四)決策機(jī)制評價

大學(xué)治理是內(nèi)部利益相關(guān)者參與重大事務(wù)決策的過程，大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的分配和話語權(quán)的爭奪既是大學(xué)治理過程中的焦點，也是高校內(nèi)部控制的重要方面。現(xiàn)代大學(xué)治理視角下，應(yīng)該是“校長治校、教師治學(xué)”。所謂“校長治?！?，就是以校長為首，與其他校領(lǐng)導(dǎo)一起組成的管理委員會，對學(xué)校重大的行政事務(wù)作出決策。包括學(xué)校的戰(zhàn)略規(guī)劃、院系的設(shè)置、職能部門的設(shè)置、學(xué)科設(shè)置等。所謂“教師治學(xué)”，就是所有從事教學(xué)和科研的教師發(fā)揮對學(xué)術(shù)治理方面的問題作出決策，起決定性作用。包括教學(xué)的培養(yǎng)目標(biāo)、教學(xué)方案的設(shè)計、教師的聘用、教師科研貢獻(xiàn)的評價標(biāo)準(zhǔn)等等。

其評價的主要內(nèi)容有：(1)學(xué)術(shù)問題與行政問題的界定是否明晰；(2)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的配置是否科學(xué)；(3)決策過程的民主程度如何。

(五)議事機(jī)制評價

議事機(jī)制是大學(xué)治理重要的環(huán)節(jié)之一，是共同治理模式的體現(xiàn)。大學(xué)內(nèi)部一般分設(shè)學(xué)校、院系兩級議事機(jī)構(gòu)，學(xué)校的主要議事機(jī)構(gòu)包括理事會、黨委會、校務(wù)會、學(xué)術(shù)委員會、教代會等，學(xué)院的主要議事機(jī)構(gòu)包括黨政聯(lián)席會和學(xué)院學(xué)術(shù)委員會、院長辦公會、書記辦公會、黨總支會議等。高校的議事機(jī)構(gòu)、議事規(guī)則和管理體系要做到關(guān)系上厘清、體制上理順，這樣才能有效運(yùn)行，也是加強(qiáng)高校內(nèi)部控制的主要方面。

議事機(jī)制評價的主要內(nèi)容：(1)是否制定了理事會的議事規(guī)則；(2)是否制定了校長的事權(quán)規(guī)則；(3)是否制定了校級學(xué)術(shù)委員會議事規(guī)則；(4)是否制定了教代會議事規(guī)則；(5)院系聯(lián)席會議的普通教師比例、議事規(guī)則；(6)院級學(xué)術(shù)委員會議事規(guī)則。

(六)作業(yè)流程評價

作業(yè)流程控制應(yīng)該按照內(nèi)部控制要求的規(guī)范的流程圖實施，每個步驟和程序都有明確規(guī)定和實施方法。對其評價應(yīng)該從權(quán)力和事務(wù)管理運(yùn)行流程科學(xué)有效、作業(yè)流程操作規(guī)范、作業(yè)流程操作迅速有效三個方面著手。

評價的主要內(nèi)容：(1)有無作業(yè)流程操作規(guī)范或細(xì)則；(2)有無作業(yè)流程運(yùn)行變更的規(guī)范；(3)作業(yè)流程設(shè)計是否科學(xué)有效；(4)是否制定落實作業(yè)流程運(yùn)行監(jiān)控措施；(5)是否制定限時辦結(jié)制，是否嚴(yán)格按照限時辦結(jié)制完成作業(yè)流程；(6)有無違反法定權(quán)力的流程和行為。

(七)目標(biāo)體系評價

內(nèi)部控制評價的目標(biāo)應(yīng)該是從內(nèi)部控制的目標(biāo)出發(fā)，來對內(nèi)部控制的設(shè)計和執(zhí)行進(jìn)行評價，考核內(nèi)部控制所規(guī)定的目標(biāo)是否實現(xiàn)。高校基于治理視角所進(jìn)行的內(nèi)部控制評價，其目標(biāo)就不能僅僅局限于財務(wù)報告目標(biāo)、合法合規(guī)目標(biāo)和績效考核目標(biāo)等，還應(yīng)關(guān)注運(yùn)營目標(biāo)、戰(zhàn)略目標(biāo)、社會責(zé)任目標(biāo)的實現(xiàn)程度等。

基本目標(biāo)體系評價的主要內(nèi)容：(1)是否符合國家有關(guān)法律法規(guī)，是否遵守校內(nèi)各種制度(合法合規(guī)目標(biāo))；(2)財務(wù)報告及相關(guān)信息是否真實完整(報告目標(biāo))；(3)資產(chǎn)是否安全和完整(資產(chǎn)保值目標(biāo))；(4)是否出現(xiàn)盲目發(fā)展導(dǎo)致資源閑置的情況，是否出現(xiàn)過度負(fù)債導(dǎo)致法律糾紛的惡劣后果(風(fēng)險控制目標(biāo))；(5)信息是否真實。如果沒有信息真實、完整、及時、準(zhǔn)確等基本特征作保障，那么高校內(nèi)部控制就失去了必須必要的基礎(chǔ)，因此，必須特別加以關(guān)注(信息真實目標(biāo))；(6)績效管理的相關(guān)制度是否完備，績效目標(biāo)是否實現(xiàn)(績效考核目標(biāo))。

進(jìn)一步目標(biāo)體系評價的主要內(nèi)容：(1)是否提高辦學(xué)效率和效益(運(yùn)營目標(biāo))；(2)是否促進(jìn)高校實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略(戰(zhàn)略目標(biāo))，人才培養(yǎng)、科學(xué)研究是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)；(3)是否履行社會責(zé)任和義務(wù)(社會責(zé)任目標(biāo))。

[1]袁貴仁．深化教育領(lǐng)域綜合改革 加快推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J]．中國高等教育，2014 (5)：5.

[2]錢穎一．大學(xué)治理：美國、歐洲、中國[J]．清華大學(xué)教育研究，2015(5)：36.

[3]成洪波．試論地方大學(xué)治理體系現(xiàn)代化[J]．高等教育研究， 2014 (11)：13.

[4]甘暉．基于大學(xué)治理能力現(xiàn)代化的大學(xué)治理體系構(gòu)建[J]．高等教育研究， 2015 (7)：37.

[5]教育部.高等學(xué)校章程制定暫行辦法[R]．中華人民共和國國務(wù)院公報，2012(17)：19-23.

F224.11

A

1008-4614-(2017)04-0030-03

本文系湖南省教育廳課題“高校內(nèi)部控制有效性評價系統(tǒng)研究”階段性研究成果，課題編號：25570。

2017-7-10

張韻楊(1980— )，女，湖南長沙人，碩士研究生，長沙理工大學(xué)紀(jì)檢監(jiān)察處紀(jì)檢主任干事，會計師，研究方向：財務(wù)管理。