論P(yáng)PP模式下濰坊市公共自行車系統(tǒng)的構(gòu)建

苑小斐

（同濟(jì)大學(xué)，上海 200092）

論P(yáng)PP模式下濰坊市公共自行車系統(tǒng)的構(gòu)建

苑小斐

（同濟(jì)大學(xué)，上海 200092）

為了探究城市公共自行車系統(tǒng)建設(shè)和運(yùn)營中如何應(yīng)用公私合作模式（PPP）實(shí)現(xiàn)政府和企業(yè)的共贏，以山東省濰坊市為例，采取文獻(xiàn)研究法和調(diào)查法，分析在此模式下政府及企業(yè)兩者利益關(guān)系的平衡，明確政府職責(zé)及企業(yè)義務(wù)；評(píng)價(jià)了PPP模式下構(gòu)建公共自行車系統(tǒng)的社會(huì)效益，有利于緩解政府財(cái)政壓力，為私人企業(yè)提供盈利機(jī)會(huì)，同時(shí)促進(jìn)生態(tài)城市的可持續(xù)發(fā)展。最后探究PPP模式下構(gòu)建公共自行車系統(tǒng)的未來發(fā)展路徑，應(yīng)建立專門管理機(jī)構(gòu)，明確監(jiān)管機(jī)制及評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，完善公私合作法律法規(guī)，才能使PPP模式在公共自行車構(gòu)建中發(fā)揮更大的效用。

濰坊市；公共自行車；PPP模式；綠色交通

引言

目前在法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、工程管理、交通規(guī)劃等領(lǐng)域都有關(guān)于PPP模式的介紹和分析，但是上述分析大多局限于單一的概念闡述和理論爭(zhēng)議分析，對(duì)于實(shí)際應(yīng)用中的PPP模式也多局限于公共基礎(chǔ)設(shè)施這一宏大領(lǐng)域進(jìn)行分析，本文從微觀著手，圍繞公共自行車系統(tǒng)的建設(shè)與運(yùn)營來分析PPP模式在其中的運(yùn)用，以山東省濰坊市為實(shí)例，具體分析PPP模式應(yīng)用過程中出現(xiàn)的問題及獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，提出未來公共自行車應(yīng)用PPP模式發(fā)展的具體解決路徑，更好地促進(jìn)公共自行車社會(huì)效益的實(shí)現(xiàn)，構(gòu)建綠色交通，實(shí)現(xiàn)生態(tài)城市的可持續(xù)發(fā)展。

一、PPP模式及公共自行車系統(tǒng)概述

（一）PPP模式的定義和應(yīng)用

PPP模式（public-private partnership）是公私合作模式，它是指公共部門（通常指政府）與私營部門通過建立伙伴關(guān)系來提供基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品或服務(wù)的一種運(yùn)行機(jī)制。[1]PPP模式的具體操作過程是公共部門吸引擁有資本和管理技術(shù)的私營企業(yè)進(jìn)行合作，確定融資結(jié)構(gòu)和運(yùn)營期限，在運(yùn)營期限內(nèi)私營部門可以回收成本和利潤，到期后則將基礎(chǔ)設(shè)施移交給政府部門。

PPP模式通常應(yīng)用于大型公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，此類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營周期長，盈利回收慢，前期資金投入大，如果單純由政府出資興建，則會(huì)使政府財(cái)政壓力過大，影響財(cái)政資金周轉(zhuǎn)和對(duì)其他公共性事業(yè)的投入。[2]所以通過引進(jìn)私營企業(yè)的資本和管理技術(shù)，用以緩解政府財(cái)政壓力，改良公共設(shè)施質(zhì)量或服務(wù)水平，以及為私營企業(yè)創(chuàng)造新的增收點(diǎn)都具有良好意義。

（二）城市公共自行車系統(tǒng)的構(gòu)建

1.生態(tài)城市公共自行車系統(tǒng)構(gòu)建的目的

自行車作為交通方式之一，具有方便靈活應(yīng)用廣泛的特點(diǎn)，相比步行它出行速度更快捷，較之機(jī)動(dòng)車輛它可以實(shí)現(xiàn)碳的零排放。公共自行車比私人自行車擁有更廣泛靈活的適用空間，降低公民個(gè)人的出行成本，靈活接駁各種交通工具，有效解決最后一公里問題，實(shí)現(xiàn)B+R（自行車換乘），B+C（停車換乘），鼓勵(lì)人們利用公共交通外出。[3]公共自行車在城市大范圍的鋪開將有效降低碳排放率，減少個(gè)人的耗油量和經(jīng)濟(jì)支出，實(shí)現(xiàn)資源的循環(huán)利用和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，成為構(gòu)建生態(tài)城市的公共交通重要組成部分。

2.生態(tài)城市公共自行車系統(tǒng)的組成

城市公共自行車系統(tǒng)由基礎(chǔ)設(shè)施和管理系統(tǒng)組成，基礎(chǔ)設(shè)施包括公共自行車輛、智能租賃終端、車輛租賃卡以及停車樁組成，[4]山東省濰坊市在2013年已全面實(shí)現(xiàn)全城公共自行車系統(tǒng)的建設(shè)與運(yùn)營，截止到2015年，濰坊城區(qū)共建設(shè)公共自行車運(yùn)營站點(diǎn)1100個(gè)、43000個(gè)鎖車器、30000輛公共自行車，公共自行車在城區(qū)內(nèi)分布密集，學(xué)校單位，公交車站，商場(chǎng)中心，居民小區(qū)平均每500米就設(shè)有一處公共自行車租賃點(diǎn)。①引用自2015年濰坊市城市管理行政執(zhí)法局關(guān)于公共自行車的新聞發(fā)布辭。除基礎(chǔ)設(shè)施外，整個(gè)公共自行車系統(tǒng)還包括后臺(tái)智能管理系統(tǒng)、停車及維修基地，利用最新的物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，系統(tǒng)遠(yuǎn)程實(shí)時(shí)監(jiān)控和實(shí)施調(diào)度，對(duì)整個(gè)自行車租賃系統(tǒng)實(shí)施智能化管理，提高了運(yùn)營和管理效率。

（三）目前PPP模式在公共自行車構(gòu)建運(yùn)營中的應(yīng)用

目前在中國運(yùn)營公共自行車主要通過三種方式：一種是政府一次性投資建設(shè)公共自行車項(xiàng)目后，組建獨(dú)立的機(jī)構(gòu)或委托國營企業(yè)進(jìn)行運(yùn)營管理，政府每年撥付資金補(bǔ)貼下屬運(yùn)營部門或國有企業(yè)。采取此類模式運(yùn)營公共自行車的有浙江省杭州市、寧波市等；另一種是時(shí)下流行的純粹由私人投資的共享單車模式，如摩拜，ofo公司等經(jīng)營的共享單車；最后一種是采用PPP建設(shè)和運(yùn)營城市公共自行車系統(tǒng)的模式。山東省濰坊市采用的是PPP模式進(jìn)行自行車的建設(shè)和運(yùn)營管理。[5]具體而言，首先由政府確定規(guī)劃方向，私人部門從項(xiàng)目論證階段就開始參與到項(xiàng)目中來，政府將公共自行車的前期建設(shè)與五年的運(yùn)營管理交由私營企業(yè)整體進(jìn)行投資建設(shè)，政府對(duì)建設(shè)質(zhì)量和運(yùn)營過程實(shí)施監(jiān)督考核。運(yùn)營管理體制實(shí)行“管理中心+運(yùn)營公司”的管理模式，政府根據(jù)考核結(jié)果分期支付費(fèi)用。5年合同期滿后，所有系統(tǒng)設(shè)備及相關(guān)配套無償移交政府所有。

二、PPP模式下公共自行車系統(tǒng)構(gòu)建中公共部門與私人部門利益的平衡

（一）公共部門與私人部門雙方利益的博弈

PPP模式是一種公私伙伴關(guān)系，而這種公私伙伴關(guān)系的目標(biāo)是在將投資與效率引入系統(tǒng)的同時(shí)保持政府的所有權(quán)。因?yàn)檎枪沧孕熊囅到y(tǒng)的所有權(quán)人和項(xiàng)目建設(shè)的提出者與最終責(zé)任人，政府對(duì)公共利益負(fù)責(zé)，保障社會(huì)公眾可以方便經(jīng)濟(jì)的使用公共自行車服務(wù)，因此政府追求的是公共利益的最大化。[6]與此同時(shí)私營部門運(yùn)作項(xiàng)目的目的是追求盈利的最大化，因此存在雙方利益的博弈，政府對(duì)公益性的追求與私人部門對(duì)盈利追求會(huì)產(chǎn)生沖突。政府不會(huì)給予私人部門過高的投資收益率，在項(xiàng)目啟動(dòng)后也不會(huì)允許私人部門隨意退出，而私人部門在項(xiàng)目啟動(dòng)后可能會(huì)“鎖定”②依據(jù)交易成本理論，鎖定指的是“當(dāng)一方對(duì)另一方產(chǎn)生依賴時(shí)，這等于授權(quán)對(duì)方在關(guān)系中更多的自主的選擇權(quán)。這種鎖定使得PPP中預(yù)期轉(zhuǎn)移給私人部門的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)回給公共部門?！眳⒁婈惉b：《公私部門合作中的風(fēng)險(xiǎn)分配：理想、現(xiàn)實(shí)與啟示.載《公共行政評(píng)論》，2010年第5期：175-206頁.公共部門，[7]從而獲得經(jīng)濟(jì)上的有利性。公共與私人部門如何在PPP模式下進(jìn)行利益的協(xié)商與取舍，確定科學(xué)合理的投融資機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是確保該模式成功運(yùn)作的重要保證。

（二）明確建設(shè)運(yùn)營公共自行車中的政府職責(zé)與企業(yè)義務(wù)

在PPP應(yīng)用于公共自行車建設(shè)的過程中，作為公共部門的政府和作為私人部門的企業(yè)要分別擔(dān)負(fù)不同的職責(zé)和義務(wù)。以山東省濰坊市公共自行車建設(shè)為例，作為私人部門一方的企業(yè)，需要承擔(dān)與公共自行車服務(wù)相關(guān)的設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、融資、運(yùn)營和維護(hù)等義務(wù)；[8]而作為公共部門一方的政府，則要承擔(dān)建立制度、培育市場(chǎng)、加強(qiáng)監(jiān)管等職責(zé)，包括建立有效促進(jìn)PPP發(fā)展的制度體系，培育統(tǒng)一規(guī)范、公開透明、競(jìng)爭(zhēng)有序的PPP市場(chǎng)，加強(qiáng)績效考核，保證社會(huì)資本和社會(huì)公眾能夠共同受益。

有鑒于此，政府在項(xiàng)目提出前期就應(yīng)評(píng)估自己的財(cái)政實(shí)力和總體規(guī)劃能力，只有落實(shí)政府的職責(zé)承擔(dān)，才能為后續(xù)與私人企業(yè)進(jìn)行談判協(xié)商奠定扎實(shí)的基礎(chǔ)，推動(dòng)PPP項(xiàng)目的穩(wěn)妥進(jìn)行。明確私人部門的義務(wù)，有利于早期對(duì)成本進(jìn)行評(píng)估和計(jì)算項(xiàng)目利潤，[9]以及評(píng)估企業(yè)科技和運(yùn)營管理水平是否與此項(xiàng)目相匹配，提高前期談判效率。

（三）確定合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收益共享機(jī)制

PPP項(xiàng)目由于自身運(yùn)作的復(fù)雜性和多變性，很難在協(xié)商階段就完全確定各自的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問題，因?yàn)榭赡軙?huì)出現(xiàn)難以預(yù)估的風(fēng)險(xiǎn)，比如民眾的抵抗和市場(chǎng)需求的降低等。對(duì)于未規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由具有承擔(dān)此風(fēng)險(xiǎn)能力的主體來承擔(dān)，政府作為公共部門其抵御風(fēng)險(xiǎn)能力更強(qiáng)，并且是該項(xiàng)目的最終負(fù)責(zé)人和所有權(quán)者，在擔(dān)保國家理論下，政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有著無法回避的最終責(zé)任，因此應(yīng)由政府來承擔(dān)合同中未規(guī)定的未知風(fēng)險(xiǎn)。[10]

企業(yè)要承擔(dān)因自行車運(yùn)營驗(yàn)收不合格無法收回成本的風(fēng)險(xiǎn)，濰坊市規(guī)定將項(xiàng)目建設(shè)和五年運(yùn)營維護(hù)一體招標(biāo)集成采購，每年對(duì)自行車運(yùn)營管理進(jìn)行考核，考核合格后對(duì)企業(yè)發(fā)放財(cái)政撥款，[11]該舉措一方面督促企業(yè)履行運(yùn)營管理的勤勉義務(wù)，另一方面也避免浪費(fèi)公共財(cái)政，使廣大市民享受高質(zhì)高效的公共自行車服務(wù)。

在現(xiàn)階段濰坊公共自行車運(yùn)營中，自行車被定性為公益項(xiàng)目，收費(fèi)很低基本不具有盈利性，私人部門的收入多來自于政府財(cái)政撥款。未來隨著公共自行車服務(wù)的完善，應(yīng)探索更多的盈利模式，如車站和車身廣告、社交和支付系統(tǒng)對(duì)接以及內(nèi)容互通、對(duì)騎行數(shù)據(jù)的挖掘及相關(guān)的互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)等，[12]實(shí)現(xiàn)盈利途徑多樣化。

三、PPP模式下構(gòu)建公共自行車系統(tǒng)的社會(huì)效益

上文已提到，利用PPP模式建設(shè)公共自行車有利于緩解政府的財(cái)政壓力，平衡財(cái)政支出，縮短項(xiàng)目建設(shè)生命周期，有利于政府由投資型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，提供優(yōu)質(zhì)高效的便民服務(wù)；對(duì)于企業(yè)而言，PPP模式為其提供了進(jìn)入公共設(shè)施領(lǐng)域的市場(chǎng)機(jī)會(huì)，同時(shí)設(shè)施的公共性和利潤的限制也要求企業(yè)提高自身的管理和技術(shù)水平，為企業(yè)提升自己的能力提供了契機(jī)。

應(yīng)用PPP模式構(gòu)建公共自行車對(duì)于環(huán)境可持續(xù)發(fā)展還具有重要意義。按照永安公司提供的全國綜合數(shù)據(jù)分析結(jié)果顯示，市民平均每次的騎行時(shí)間為14.5分鐘，即每人每天騎行約3公里，對(duì)比開私家車按100公里耗油10升計(jì)算，每天節(jié)省燃油約48萬升。根據(jù)BP中國碳排放計(jì)算器提供的資料“節(jié)約1升汽油=減排2.3千克二氧化碳”，由此得出公共自行車系統(tǒng)每天為地球減少1100余噸的二氧化碳排放，全年累計(jì)減少二氧化碳排放約40余萬噸。如按當(dāng)前日均使用量160萬次、每次出行0.75元計(jì)算（以公交單次乘車優(yōu)惠費(fèi)用計(jì)算），公共自行車系統(tǒng)每天為市民節(jié)約出行費(fèi)用120余萬元，全年省出行費(fèi)約4.2億元。①永安編輯部：永安公共自行車2015年大數(shù)據(jù)發(fā)布，城市公共自行車網(wǎng).http：//www.360doc.com/content/16/0830/13/30138949_587005567.shtml.2017年5月訪問由此可見，公共自行車系統(tǒng)對(duì)于環(huán)境可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，是生態(tài)城市綠色交通的有機(jī)組成部分。

四、公共自行車領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式的未來發(fā)展路徑

（一）設(shè)立專業(yè)管理機(jī)構(gòu)

目前山東省濰坊市公共自行車系統(tǒng)運(yùn)營管理體制實(shí)行“管理中心+運(yùn)營公司”的管理模式。由濰坊市城市管理行政執(zhí)法局成立管理中心，負(fù)責(zé)管理工作。永安公司濰坊分公司承擔(dān)5年運(yùn)營期內(nèi)的具體運(yùn)營維護(hù)事務(wù)，主要包括日常巡查、車輛維修、設(shè)施保潔、車輛調(diào)配和便民服務(wù)等工作。此種運(yùn)營模式屬于濰坊市首創(chuàng)，優(yōu)點(diǎn)是權(quán)責(zé)分明、分工明確，但是在各行其職的過程中互相缺乏約束與監(jiān)督，彼此之間也難以達(dá)成完整順暢的溝通與協(xié)作，雙方資源彼此獨(dú)立，無法達(dá)成最優(yōu)的合作效果。隨著公共自行車系統(tǒng)的發(fā)展成熟，未來濰坊市可以嘗試組建一個(gè)專業(yè)部門，由專家、技術(shù)人員，公益代表和私益代表共同組成，以方便高效地達(dá)成自行車運(yùn)營管理一體化。[13]

（二）確定有效監(jiān)管機(jī)制及評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)

目前濰坊市實(shí)行的是年度考核制，每年政府都會(huì)對(duì)公共自行車的企業(yè)運(yùn)營服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行考核，政府一方提前制定專門的考核標(biāo)準(zhǔn)，如果企業(yè)獲得的考核分超過80分，政府會(huì)按約定將原合同規(guī)定的分期金額支付給私人企業(yè)；如果企業(yè)得分低于80分，政府會(huì)扣減企業(yè)相應(yīng)的服務(wù)費(fèi)；如果最終考核不超過60分，政府有權(quán)與私人企業(yè)終止合同。在濰坊模式下，企業(yè)盈利主要來自于政府的財(cái)政支出，為了防止產(chǎn)生尋租空間和浪費(fèi)財(cái)政支出，年度考核和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該更加細(xì)化，并讓社會(huì)公眾有效參與評(píng)價(jià)打分制，采取公開化、透明化打分機(jī)制，建立事前設(shè)定績效目標(biāo)、事中進(jìn)行績效跟蹤、事后進(jìn)行績效評(píng)價(jià)的績效管理機(jī)制，將企業(yè)盈利與其運(yùn)營水平直接掛鉤，切實(shí)保障公眾知情權(quán)，接受社會(huì)監(jiān)督。

（三）制定專門的公私部門在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域合作的法律法規(guī)

目前國家出臺(tái)了預(yù)算法、政府采購法、招標(biāo)投標(biāo)法及其配套的實(shí)施條例等，國務(wù)院辦公廳出臺(tái)了相關(guān)的指導(dǎo)意見。②如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》等。雖然法律法規(guī)層面有涉及到公私合作的法律，但缺乏一部專門的立法來全面具體的對(duì)公私合作進(jìn)行規(guī)范，而指導(dǎo)意見層面雖然有專門規(guī)定，但位階較低，只起到全局指導(dǎo)作用。公共自行車建設(shè)只是隸屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)下的交通設(shè)施建設(shè)，可以公共自行車建設(shè)為契機(jī)，出臺(tái)公共基礎(chǔ)設(shè)施公私合作的專門法律，明確政府出資的法律依據(jù)和出資性質(zhì)，規(guī)范政府和社會(huì)資本的責(zé)權(quán)利關(guān)系，為政府和社會(huì)資本合作模式健康發(fā)展提供良好的法律環(huán)境。

結(jié)語

本文以山東省濰坊市為例，分析了PPP模式下構(gòu)建公共自行車系統(tǒng)需要平衡政府和企業(yè)之間的利益關(guān)系，并具體分析了在此模式下濰坊的創(chuàng)新點(diǎn)和需要改進(jìn)的地方，肯定了其積極的社會(huì)效益，為未來應(yīng)用PPP模式發(fā)展公共自行車路徑提供了解決方案。本文雖然提出了未來公共自行車建設(shè)過程中PPP模式應(yīng)用的總體方向，但相關(guān)具體的配套措施還需要進(jìn)一步研究，這也是未來公共自行車建設(shè)中應(yīng)用PPP模式的重點(diǎn)。

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責(zé)任編輯：王玲玲

Research on Construction of Public Bicycle System Under the PPP Mode in Weifang

YUAN Xiao-fei
(Tongji University,Shanghai 200092,China)

In order to explore how the application of public-private partnership mode in the urban construction and operation of public bicycle system contributes to the win-win of government and enterprises,this paper uses the literature research and investigation method for a case-study in Weifang,Shandong.This paper analyzes the balance of benefits between government and enterprises under such mode and confirmes the government responsibilities and enterprise obligations.Moreover,under the PPP mode,this current study evaluated the social benefits ofestablishingthe public bicycle system,contributing to relieving the financial pressure,providing profit chances and enhancing sustainable development of ecological cities.In addition,the paper explored future development path of the construction of public bicycle system under the PPP mode.Particularly,it is necessary for the public bicycle system under the PPP mode to establish the specialized management institution,to develop the clear-cut supervision mechanism and to evaluation standards as well as improve rules and regulations of public-private partnership.

ecological city；public bicycles;PPP mode；green transportation

F572.88

A

1671-4288(2017)05-0012-04

2017-07-26

苑小斐（1993-），女，山東濰坊人，同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院在讀碩士研究生。研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法。