利益訴求視角下的地方政府霧霾治理行為分析

孟慶國，杜洪濤，王君澤

(1. 清華大學 公共管理學院，北京 100084； 2. 華中科技大學 公共管理學院，湖北 武漢 430074)

一、引言

近年來我國霧霾天氣頻發(fā)，霧霾治理工作已經引起中央政府高度重視。自2013年起，中央政府出臺了一系列政策推動霧霾治理工作。2013年，國務院印發(fā)《大氣污染防治行動計劃》，提出了10條35項綜合治理措施；2014年我國開始全面實施該計劃，并印發(fā)了京津冀及周邊地區(qū)、長三角地區(qū)、珠三角及周邊地區(qū)重點行業(yè)大氣污染限期治理方案。這些措施彰顯了政府對于治理霧霾的決心，也取得了一定的成效。但是，由于歷史虧欠太多，我國空氣質量的好轉無法在短期內實現(xiàn)，霧霾治理仍然是我國政府需要長期面對的問題。

本文主要關注地方政府在治理霧霾時的行為選擇。政府既是公共利益的代表，也是社會公共物品的主要提供者。在霧霾治理過程中政府發(fā)揮著主導作用，政府的行為決策直接影響著霧霾治理的效果。本文對霧霾治理中的地方政府行為進行研究，通過系統(tǒng)分析，找出影響政府行為的“因”，考察政府行為決策的“果”，提煉霧霾治理中影響地方政府行為的關鍵因素。本文的研究有助于更清楚地了解政府進行決策的動機，更好地理解政府行為，并可以為分析政府在霧霾治理中的責任缺位、協(xié)同合作缺失等問題提供相應的理論解釋。

本文首先對霧霾治理的實質以及霧霾治理的主體選擇加以論述；其次研究霧霾治理中相關利益主體的界定，以及各相關主體的利益訴求；繼而分析各利益主體訴求對地方政府行為的影響，并提煉影響地方政府行為的關鍵因素；最后用具體案例來檢驗已提煉的關鍵因素的解釋力。

二、國內外研究現(xiàn)狀

(一)國外相關研究工作

國外對該問題的相關研究大多是從宏觀視角出發(fā)，關注跨界霧霾的治理及政府在其中的行為。如Nikitina等以北歐和俄羅斯的跨境空氣污染治理過程中的沖突為例，建立了治理空氣污染的經濟政治框架，并考察了影響環(huán)境問題解決的各種因素[1]；Jones關注東盟在區(qū)域霧霾治理上達成的協(xié)議，并提出了制約當前跨境合作治理的關鍵因素[2]；Varkkey同樣注意到東盟在合作治理區(qū)域跨境霧霾污染中所存在的合作問題，著重關注了區(qū)域合作中裙帶政治對各成員國行為的影響[3]；Kim針對韓國在東亞區(qū)域合作機制特別是跨界空氣污染治理的參與過程進行研究，指出韓國作為中間力量在東亞各國中發(fā)起和引導良性競爭中起到了重要作用，同時也指出了創(chuàng)造堅實的區(qū)域環(huán)境治理合作機制所面臨的挑戰(zhàn)[4]。

此外，還有部分學者研究了政府發(fā)展程度和規(guī)模同空氣污染治理的關系。如Mcgarry比較了發(fā)展中國家和發(fā)達國家在控制空氣污染上的差異，認為發(fā)展中國家的政府和發(fā)達國家的政府在治理空氣污染時會采取不同的行動[5]；Bernauer則通過實證研究來探討政府規(guī)模的大小與政府治理空氣污染之間的關聯(lián)[6]。

(二)國內相關研究工作

1.關于政府行為的研究

目前關于地方政府行為的研究工作中，有學者將“政府行為”理解為政府職能，進而分析中央政府職能與地方政府職能的界限，指出地方政府的職能范圍，認為需要構建規(guī)范的地方政府行為框架，以防止地方政府職能越界和權力濫用[7]。也有學者將政府行為理解為政府的行為選擇動機，如錢穎一等從財政激勵的角度來研究政府行為選擇的動機，觀察到中國社會的M型的層級制和類似于財政聯(lián)邦制的財政分權，由此提出了“中國特色財政聯(lián)邦主義”，指出分權的財政體制對于地方政府行為的影響[8]。還有研究者注意到我國分權體制中帶有明顯的行政壓力的特征，并提出了“壓力型體制”這一概念，認為地方政府正是在層層分解的任務壓力下運行的[9]。周黎安研究了中國地方官員的治理模式，提出了“晉升錦標賽”的理論模型，認為地方官員除了是“經濟參與人”之外，還是“政治參與人”，地方官員的這種雙重特征使得他們在進行行為選擇時，既關注經濟利益又要關注政治利益(即個人晉升)[10]。

當前的政府行為框架更多地還是關注于政治激勵和財政激勵，對于社會因素如公眾壓力、輿論監(jiān)督等方面的研究還比較片面化和碎片化，而這又恰恰是影響霧霾治理中政府行為選擇的關鍵因素。本文在已有研究的基礎上，將社會因素納入到政府行為框架的構建之中，形成權力因素、官僚因素、市場因素、社會因素四位一體的政府行為分析框架。

2.關于霧霾治理中的政府行為研究

關于霧霾治理中的政府行為研究主要集中在兩個方面。一方面是關于霧霾治理中的政府責任研究，這類研究主要關注政府在霧霾治理中所承擔的責任，如馬國順等從經濟學的角度出發(fā)，通過建立博弈論模型，指出政府參與對減少霧霾有促進作用，應積極承擔治理霧霾的責任[11]。另一方面是關于政府治理霧霾的政策選擇研究，這類研究主要關注政府在治理霧霾時的區(qū)域合作機制，以及在合作治理時出現(xiàn)的問題，如李永亮從我國當前“新常態(tài)”的宏觀背景出發(fā)，指出目前我國府際協(xié)同治理霧霾的水平仍停留在初級階段[12]，姜丙毅等指出要建立各級政府間的聯(lián)防聯(lián)控機制[13]。

總體來看，當前學界對于政府在霧霾治理中的行為選擇的動機分析較少且零散，尚未形成系統(tǒng)框架。事實上，政府作為治理霧霾的主體參與者，其行為選擇對于霧霾的治理效果至關重要。本文主要研究霧霾治理過程中影響政府行為選擇的多個因素，以及相應的影響路徑。

三、霧霾治理的實質與治理主體的選擇

(一)霧霾治理的實質

在經濟學上，如果一種物品同時具有非競爭性、非排他性以及負外部性的特征，就可以將其定義為“公共劣品”。相反，如果一種物品同時具有非競爭性、非排他性以及正外部性的特征，則將其定義為“公共益品”。從經濟學的角度來看，霧霾正是一種典型的公共劣品，而霧霾治理則是一種公共益品，這主要是由于霧霾治理具有以下三個關鍵特征：

第一，霧霾治理的成果由全體公民共同享有，不能將不付費的人排除在外，故而霧霾治理具有非排他性特征。

第二，人們從霧霾治理成果中得到的收益并不會由于人數(shù)的增加而減少，故而霧霾治理具有非競爭性的特征。

第三，霧霾的有效治理有利于城市空氣的改善和經濟社會的健康發(fā)展，故而霧霾治理具有正外部性。

除此之外，由于不同地區(qū)的地理特征和氣候條件存在客觀差異，各地霧霾形成過程以及治理手段會有所不同，故而霧霾治理還具有地域性的特征。

(二)霧霾治理主體的選擇

霧霾治理是一種具有地域性特征的公共益品，霧霾治理的特性決定了霧霾治理中的主體，以及霧霾治理主體的選擇。

霧霾治理的公共益品特性決定了由私人部門治理霧霾時，將會面臨治理失靈的問題。首先，由于霧霾治理具有非排他性，當私人部門來治理霧霾污染時，其治理結果將作為一種公共益品被所有人共享，而無法將沒有付費的個人排除在外。與此同時，私人部門也無法強迫享受霧霾治理益處的人支付費用。出于利益最大化的考慮，私人部門并不愿意提供霧霾治理服務。其次，由于霧霾治理是一種以減少公共劣品負外部性為目的的公共益品，需要憑借政府強制力量才能順利實施，而私人部門往往缺乏相應的應對能力。

與私人部門不同，中央政府是公共利益的代表，不會由于公共物品的非排他性而拒絕提供相應服務，而且中央政府也具有霧霾治理工作所必須的強制力。但是，由于霧霾治理還具有地域性的特征，其治理過程需要因地制宜。如果由中央政府提供霧霾治理服務，那么中央政府必須耗費大量精力來確定各地霧霾情況，再分別制定相應的政策措施。這樣一方面會增加中央政府的行政成本，另一方面還會延長政策的制定時滯和實施時滯，削弱霧霾治理的效果。因此，以中央政府為主導治理霧霾會導致資源浪費和治理低效。

中央政府通過讓渡和授予權力給地方政府，使地方政府具有了權威性和強制性。作為公共利益的代表者，地方政府有責任和義務提供公共益品，而且由于地方政府相當于中央政府的“權力派出機構”，在協(xié)調霧霾問題背后的多方利益時，能夠憑借政府的權威保證霧霾治理工作的有效推進。另外，地方政府還具有地域性特征，能夠做出符合當?shù)貙嶋H情況的政策安排，有效縮短霧霾治理的政策制定時滯和實施時滯，提高霧霾治理的效率。

綜上所述，私人部門在提供霧霾治理這種公共益品時會存在失靈問題，而如果由中央政府提供則會存在效率低下的問題。由于地方政府兼具政府的權威性和地域性優(yōu)勢，所以地方政府成為了霧霾治理的主體力量，地方政府的行為選擇將成為影響霧霾治理成效的關鍵因素。鑒于此，本文將研究切入點放在霧霾治理中地方政府的行為選擇上。

四、霧霾治理中相關利益主體界定及利益訴求

在我國，權力高度集中于中央政府。中央政府通過賦予地方政府相應的自主權限，允許地方政府在權限范圍內代為處理公共事務，地方政府可以說是中央政府的“權力派出機構”。故而在研究我國的地方政府行為時，可以采用“中央——地方”的分析框架。

隨著市場化改革，為了更好地調動地方政府發(fā)展經濟的積極性，中央政府開始擴大地方政府的行政權限。在此過程中，地方政府的行為選擇也開始受到多方因素的影響，不僅僅有中央政府的約束，還有來自于市場、社會、輿論的壓力等，致使地方政府行為選擇的背后邏輯逐漸由單一的一元邏輯轉變?yōu)槎嘣壿嫛?/p>

在霧霾治理過程中，各利益主體會嘗試干預地方政府的行為，以實現(xiàn)自身利益的最大化或是自身損失的最小化。因此，為理解地方政府在霧霾治理過程中行為選擇的深層邏輯，需要分析霧霾治理中涉及的相關利益主體以及其各自的利益訴求，以描繪出霧霾治理中多方主體博弈的動態(tài)圖景。

本文將霧霾治理中涉及到的利益主體歸納為四方，即中央政府、地方政府、社會公眾以及工業(yè)企業(yè)。其中，作為公共利益代表的中央政府，追求的是社會福利的最大化，是霧霾治理的主要推動力量；地方政府所具有的權威性和地域性，使其成為霧霾的治理主體；社會公眾是霧霾治理中的主要受益者，也是有力的推動者；重工業(yè)企業(yè)排出的廢棄物是霧霾天氣的主要來源之一，是霧霾治理中的被治理對象。下面分別論述各相關主體在霧霾治理中的利益訴求。

(一)地方政府利益訴求

從理論上講，作為中央政府的“權力派出機構”，地方政府是中央政府的代理人，其利益應同中央政府的利益一致。但是在1980年之后，中央政府賦予了地方政府大量的經濟管理權、行政權和財權，地方政府自主決策的空間不斷擴大[14-15]。在這種情況下，地方政府不再僅僅是高度依賴于中央政府的縱向行政組織，而成為具有行政管理權力和經濟利益目標的經濟組織，地方政府的利益訴求開始出現(xiàn)和中央政府不一致的情況。

地方政府是地方公共利益的代表，一個地區(qū)的優(yōu)良空氣會增加該地區(qū)的公共福利。為了實現(xiàn)地方利益的最大化，地方政府就會全力治理霧霾，將清潔的空氣還給公眾，在這一點上地方政府利益同中央政府利益是一致的。

但是，依據公共選擇理論，官員的個體偏好會轉化為集體選擇。地方政府是由一個個具有個人動機和個人利益的“經濟人”所構成，“經濟人”的自利特性使得他們在制定或執(zhí)行公共政策時會將自身利益納入到考慮范圍之內，進而影響整個地方政府的行為選擇。因此，在考慮地方政府利益的時候，地方官員的利益不容忽視。我國地方官員一方面是“經濟參與人”，即像任何經濟主體一樣關注經濟利益；另一方面也是“政治參與人”，關注自己的政治競爭和政治收益[16]。正是基于地方官員的這種雙重特征，可以將地方官員的利益分為政治利益和經濟利益兩部分。所謂政治利益是指地方官員的政績最大化和晉升機會的最大化，而經濟利益是指地方經濟收入和財政收入增長的最大化。在我國現(xiàn)行的考核體制下，官員的政治利益高于經濟利益，經濟利益又高于地方的公共利益。因此，地方官員在使自身利益最大化的同時，可能會出現(xiàn)與地方霧霾治理的社會利益相偏離的情況。

(二)中央政府利益訴求

作為全社會公共產品的提供者和公共事務的管理者，中央政府代表的是整個社會的公共利益。中央政府的權力來源于公民權力的讓渡，所以對于中央政府而言，其利益訴求是鞏固自身政權的合法性基礎，使政權保持穩(wěn)定。

在不同的發(fā)展階段，中央政府用來鞏固自身政權合法性基礎的手段和策略不同，其利益訴求也有所區(qū)別。在過去的30多年里，中央政府依靠發(fā)展經濟來獲取公眾對于政府的信任，以此鞏固政權的合法地位。在這一階段，中央政府的利益訴求主要是GDP的增長，至于其他的因素則較少甚至不予考慮。但是，當社會公眾開始關注生態(tài)環(huán)境保護的時候，政府也必須轉變發(fā)展模式，關注可持續(xù)發(fā)展問題。中央政府的利益訴求開始由一元結構轉變?yōu)槎嘣Y構，治理霧霾也成為中央政府利益訴求的體現(xiàn)之一。

(三)社會公眾利益訴求

社會公眾是霧霾天氣負外部性的主要承擔者。目前，霧霾天氣頻繁出現(xiàn)，使社會公眾深受其害。霧霾污染物的主要來源之一是工業(yè)企業(yè)排放的未經處理的廢棄物，在排出這些廢棄物的時候，企業(yè)削減了私人成本并從中獲得了額外收益，但是由此造成的社會公共成本的增加卻是由普通公眾來共同承擔。雖然霧霾天氣并不是由社會公眾造成的，但社會公眾卻必須為此付出代價。很顯然，在霧霾治理中社會公眾的主要利益訴求就是采取強有力的措施來治理霧霾。

(四)工業(yè)企業(yè)利益訴求

某些大型重化工企業(yè)對霧霾產生負有重要的責任，是霧霾治理行為中的被治理對象。在市場活動中，企業(yè)具備典型的“經濟人”特性，其最基本的利益訴求就是自身經濟利益的最大化，在做出任何決策時都要對成本收益進行綜合考慮，只有在邊際收益大于邊際成本時企業(yè)才會采取行動。具體到霧霾治理中，企業(yè)對污染物處理后再排放會導致成本的增加；而如果直接排放進入大氣，成本則是由社會大眾共同承擔，利益卻是企業(yè)獨享，這就出現(xiàn)了企業(yè)成本和收益的不對稱性。很顯然，這些企業(yè)在霧霾治理中的利益訴求就是放松污染物排放監(jiān)管，以使利潤最大化。

五、霧霾治理中各相關利益主體對地方政府行為的影響

簡言之，霧霾治理中涉及的多方利益主體有各自不同的利益訴求：中央政府謀求的是社會整體福利的最大化，即可持續(xù)的發(fā)展，這就要求對霧霾天氣予以治理；地方政府首先謀求的是地方官員自身的政治利益(即個人晉升)，其次是本地區(qū)的經濟利益(即本地區(qū)GDP的快速增長)，最后才是地方福利的最大化；社會公眾追求的利益是潔凈的空氣和優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境；而工業(yè)企業(yè)作為霧霾天氣的主要制造者之一，所謀求的利益是企業(yè)成本的最小化和利潤的最大化。

由于霧霾治理中所涉及到的相關主體有著不同的利益訴求，地方政府在霧霾治理的行為選擇中會受到多方主體的干預，進而影響其治理行為。下文將分析各相關主體的利益訴求影響和制約地方政府行為選擇的邏輯。

(一)地方政府利益訴求對地方政府行為的制約

1980年之后，中央政府開始對地方政府放權讓利，地方政府自主決策的空間不斷擴大。然而，地方政府自主決策權最終是落在地方官員手中。地方官員作為有限理性的“經濟人”，其個體偏好會轉化為集體選擇，其個人的利益訴求最終會轉化為地方政府的利益訴求，并影響和制約著地方政府的行為。因此，本文直接考察地方官員的利益訴求對地方政府行為的影響。

對于地方官員而言，他們一方面是“經濟參與人”，像任何經濟主體一樣關注經濟利益；另一方面他們也是“政治參與人”，關注自己的政治競爭和政治利益。因此，其利益訴求可以分為經濟利益和政治利益兩部分。所謂經濟利益是指地方經濟收入和財政收入增長的最大化，而政治利益則是指地方官員的政績最大化和晉升機會的最大化。

需要注意的是，在霧霾治理過程中，地方政府官員除了是“經濟參與人”和“政治參與人”之外，他們也是社會公眾的一部分，也是霧霾的受害者。但“經濟人”的宗旨是追求自身利益的最大化，而不會致力于實現(xiàn)他們共同的利益。在我國以經濟建設為中心的發(fā)展階段，GDP是官員考核體制中最主要的指標。地方官員為了在“晉升錦標賽”中獲得勝利，都會不遺余力地發(fā)展本地區(qū)經濟。故而地方政府官員雖然也具有“霧霾受害者”身份，但該群體的主要關注點依然會放在政績和經濟利益方面。但是，當面對生態(tài)環(huán)境的不斷惡化，中央政府開始將環(huán)保等因素納入到官員考核體系之中時，地方官員為了獲得晉升，也會將這些因素納入到考慮范圍之內。這就促使地方政府的行為選擇不再是單一的以經濟建設為重，而是開始向多目標的行為選擇方向傾斜。

總之，地方政府的利益訴求主要是地方官員的政治利益訴求。地方官員的政治利益訴求通過影響地方官員的決策，進而影響地方政府的行為，使其朝著有利于地方官員晉升的方向傾斜。

(二)中央政府利益訴求對地方政府行為的制約

很長一段時間里，中央政府鞏固自身合法性的途徑是依靠經濟的快速增長，故而經濟增長曾是中央政府的主要利益訴求。正是在這樣的背景下，中央政府利用“經濟上分權”、“政治上集權”的制度基礎將地方官員的晉升同當?shù)亟洕鲩L的狀況緊密掛鉤，推行了以經濟增長為基礎的“晉升錦標賽”[10,17]，進而引致地方政府重視經濟建設領域，卻忽略了社會福利領域，導致公共產品的供應不足[18]。這種以GDP增長為主要指標的“晉升錦標賽”考核機制鼓勵了粗放式的經濟增長，地方官員為了追求政績最大化，不惜以破壞環(huán)境為代價來換取經濟的增長，導致了嚴重環(huán)境污染問題的出現(xiàn)，霧霾的大面積頻繁肆虐就是這種單一指標考核機制引發(fā)的惡果之一。

目前，中央政府已將環(huán)境污染治理特別是治理霧霾作為政府工作的重中之重。一方面，中央政府利用中國特有的“壓力型體制”對地方政府實施政治壓力，即上級政府將本級政府需要完成的任務層層量化分解，并分配給下級政府，利用政治和經濟方面的獎懲來激勵地方政府完成任務[19]。這種特有的形式保證了中央政府對地方政府行為的有力控制，迫使地方政府同樣開始關注霧霾治理。例如，中央修訂了《大氣污染防治法》和《大氣污染防治條例》，確定《大氣環(huán)境質量標準》、《鋼鐵工業(yè)污染物排放標準》、《鍋爐煙塵排放標準》等一系列污染物排放標準，發(fā)布了《大氣污染防治行動計劃》，并要求各級地方政府層層響應；2016年已發(fā)布的各地政府兩會工作報告中都對大氣污染治理有著明確規(guī)定和具體目標；新發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃》第八條規(guī)定，國務院與各省(區(qū)、市)人民政府簽訂大氣污染防治目標責任書，將目標任務分解落實給地方人民政府和企業(yè)?？梢?，在“壓力型體制下”中央政府利用政治壓力可以強制要求地方政府按照中央意志行動，不管地方政府利益是否與中央意志兼容，而且地方政府至少在表面上都會采取一定的行動。另一方面，中央政府將社會發(fā)展、環(huán)境保護等指標納入到地方官員的績效考核指標當中。例如，《大氣污染防治行動計劃》第八條規(guī)定，將重點區(qū)域的細顆粒物指標、非重點地區(qū)的可吸入顆粒物指標作為經濟社會發(fā)展的約束性指標，構建以環(huán)境質量改善為核心的目標責任考核體系。然而，由于社會發(fā)展以及環(huán)境保護的考核指標難以量化，而且目前大氣防治的考核也并沒有同地方官員的晉升直接掛鉤，其對政府官員行為選擇的約束有限，GDP增長仍然是地方官員績效考核的關鍵指標。所以，這一方式目前還不能有效改變當前地方政府過分注重經濟增長的行為模式，地方政府在治理霧霾時“雷聲大，雨點小”，霧霾并沒有得到有效治理。

綜上所述，中央政府通過兩個途徑影響和制約著地方政府的行為：一個是激勵機制，即通過“晉升錦標賽”將政績同晉升機會相掛鉤，以此來激勵官員按照中央政府的期望行動；另一個是制約機制，即通過“壓力型體制”對地方政府施壓，強制要求其按照中央意志行動。

(三)社會公眾利益訴求對地方政府行為的制約

對于社會公眾而言，清潔的空氣是他們的直接利益訴求，該訴求同排污企業(yè)之間構成明顯的沖突，也與地方政府的利益訴求不盡一致。社會公眾和排污企業(yè)同樣是獨立的利益主體，社會公眾很難依靠自身力量直接改變企業(yè)的行為模式。誠然，由于地方政府的權力來源于社會公眾，因此社會公眾有能力也有資格通過民意反饋等渠道向地方政府施壓，影響地方政府的行為，以維護自身的利益。然而，由于社會公眾表達利益的分散化以及民意反饋渠道的匱乏，民眾在向地方政府施壓時并不總能得到地方政府的積極回應。此外，由于社會公眾對地方政府的制約和影響并不像中央政府那樣可以同人事任免直接掛鉤，因此其對地方政府行為的影響相對有限[7,20]。

但在移動互聯(lián)網時代，微博等社交媒體的廣泛使用，各種即時通訊工具的迅速普及，以及各類監(jiān)督措施的逐步落實到位，使得上述情形有所改變。社會公眾可以通過各類社交媒體平臺參與政治生活、表達意見，這些平臺給社會公眾提供了更多的意見反饋渠道，將碎片化的個人訴求匯聚成巨大的輿論壓力?；谏缃幻襟w和各類即時通訊工具，弱小的個體能夠被整合成強大的利益集團，而且各類監(jiān)督措施的落實也提升了公眾對霧霾治理相關不當行為進行監(jiān)督的積極性，降低了總體的監(jiān)督成本。在多方面因素作用下，形成了社會公眾對地方政府行為的推動機制。正如O’Brien等提出的“三明治式戰(zhàn)略”所指出的那樣，社會公眾影響地方政府行為的效力同中央政府幾乎一致，社會公眾和中央政府相當于三明治上下的兩塊面包，而地方政府相當于三明治中間的肉，受到來自中央政府和社會公眾的共同制約[21]。

就目前實際情況而言，隨著社會公眾環(huán)保意識的增強，以及參與政治生活渠道的增加，地方政府霧霾治理行為越來越受到社會公眾的關注和監(jiān)督。但是，由于客觀條件的制約，社會公眾對地方政府行為的推動機制仍然有其局限性，以此來影響地方政府行為的做法并非總是有效。

另外，社會公眾除了是霧霾的受害者之外，也是霧霾的制造者。例如家用汽車的尾氣排放，也是霧霾污染來源之一。因此，社會公眾對地方政府霧霾治理的影響是比較復雜的博弈問題，其背后隱藏的博弈問題遠比直觀感受到的更加復雜。同樣，由于社會公眾個體的“經濟人”性質，其往往對于可能直接損害自身利益的霧霾治理行為存在抵觸，而對于與自身其他利益不直接相關的霧霾治理行為才能秉持較為客觀的態(tài)度。這也就決定了僅僅依靠社會公眾的利益訴求無法以宏觀性和長期性的視角來看待霧霾治理問題，其對地方政府行為的制約很難成為地方政府行為選擇的最優(yōu)解，社會公眾利益訴求對地方政府行為的制約對于霧霾治理除了有推動作用，還有阻礙作用。

(四)工業(yè)企業(yè)利益訴求對地方政府行為的制約

大型重工業(yè)企業(yè)是霧霾天氣的罪魁禍首之一。迫于中央政府和社會公眾的輿論壓力，地方政府要治理霧霾，就必須責令這些企業(yè)停產或者更新設備，對污染物進行處理后再排放。但是這樣會大大增加企業(yè)成本，壓縮企業(yè)利潤空間，故而政策的推行會遭受到這些企業(yè)或明或暗的抵制。

對于地方政府而言，大型重工業(yè)企業(yè)是地方財政收入的重要來源。地方政府若是徹底整頓這些企業(yè)，地方的財政收入必然會明顯下降。在以GDP增長為主要指標的官員考核機制之下，這將嚴重影響地方官員的晉升。地方政府雖然受到來自中央政府的政治壓力和來自社會公眾的輿論壓力，但出于對自身利益的考量，地方政府并不十分情愿采取果斷措施對霧霾進行治理。這樣一來，排污企業(yè)同地方政府之間就有了共同的利益訴求，會出現(xiàn)企業(yè)與地方政府的“合謀現(xiàn)象”。這類現(xiàn)象在經濟轉型的國家中普遍存在，可以將其稱之為地方政府同企業(yè)之間的“庇護關系”[22]。在這種情況下，雖然地方政府迫于中央和公眾的雙重壓力，在明面上出臺了各種規(guī)定對霧霾天氣進行治理，但是在具體的執(zhí)行和監(jiān)管上卻容易流于形式。

(五)霧霾治理中地方政府行為選擇的影響因素

總結以上各利益主體對地方政府行為的制約，可以從中提煉出影響地方政府行為的四大因素，即國家因素、官僚因素、社會因素和市場因素。地方政府霧霾治理行為選擇乃是在以上因素綜合作用下的結果，其作用模式如圖1所示。

圖1 地方政府霧霾治理行為選擇理論框架模型

國家因素是指中央政府通過“壓力型體制”將環(huán)保任務層層分解，分配給地方政府，依靠政治壓力促使地方政府完成任務；官僚因素是指“晉升錦標賽”考核模式下，地方官員出于自身利益會片面追求經濟發(fā)展而忽視環(huán)保事業(yè)，而隨著中央政府開始重視霧霾問題，地方官員出于政績考慮會積極推動霧霾治理；社會因素是指社會公眾依靠各類社交媒體所產生的輿論壓力以及各類監(jiān)督措施的落實等推動地方政府采取行動，但同時社會公眾對可能直接損害自身利益的霧霾治理行為也存在抵觸；市場因素是指市場中的工業(yè)企業(yè)為了使自身利潤最大化，阻撓地方政府治理霧霾或者同地方政府“同謀”。這四個因素從不同方面共同影響著地方政府在霧霾治理過程中的行為選擇。

六、案例分析：武漢市政府在霧霾治理中的行為選擇

從理論上揭示了地方政府在霧霾治理中的行為選擇邏輯后，再將武漢市政府在治理霧霾時的行為選擇作為案例，進一步對地方政府霧霾治理的行為選擇邏輯進行深度觀察。選擇武漢市政府的原因，主要是由于武漢市作為華中地區(qū)最大的工業(yè)城市，其制造、化工、汽車、光電、冶金等產業(yè)發(fā)展迅速，但工業(yè)的發(fā)展以及城市化的快速推進也使武漢市成為霧霾天氣發(fā)生的重災區(qū)之一。

(一)武漢市霧霾現(xiàn)狀

通過查閱武漢市環(huán)保局發(fā)布的2006年到2016年各年度的武漢市環(huán)境質量狀況公報，筆者將其中每年空氣質量為優(yōu)良的天數(shù)繪制成折線圖(見圖2)。可以發(fā)現(xiàn)，武漢市空氣質量從2013年起急劇惡化。2013年武漢市城區(qū)環(huán)境空氣質量優(yōu)良天數(shù)為160天，空氣質量優(yōu)良率僅為43.8%。之后三年武漢市空氣優(yōu)良天數(shù)有些許增加，但是較之2013年之前仍有較大差距。事實上，武漢市大氣中主要污染物PM10(可吸入污染物)除在2012年達標之外，其余年份一直超標。而自2013年武漢市環(huán)保局將PM2.5(細顆粒物)納入到大氣監(jiān)管指標之后，PM2.5也一直處于嚴重超標的狀態(tài)，超標率高達100%。

圖2 武漢市空氣質量優(yōu)良天數(shù)

圖3 武漢市工業(yè)廢氣年排放總量*數(shù)據源自各年度武漢市環(huán)境質量狀況公報，《2016年武漢市環(huán)境質量狀況公報》未發(fā)布工業(yè)廢氣年排放總量數(shù)據。

同時，武漢市是華中最大的重工業(yè)城市，其工業(yè)廢氣排放總量也一直居高不下(見圖3)，而工業(yè)廢氣正是武漢市霧霾天氣形成的最主要原因。2016年4月，武漢市環(huán)保局發(fā)布的《武漢市大氣污染成因和控制對策研究報告》對武漢市大氣顆粒物進行了源解析分析，指出武漢市大氣中PM2.5最主要的來源是工業(yè)生產排放，占比接近40%。

(二)武漢市政府治理霧霾的行為選擇分析

1.國家因素對政府行為的制約

國家因素是指中央政府通過“壓力型體制”將環(huán)保任務層層分解，分配給地方政府，依靠政治壓力促使地方政府完成任務。

為了有效治理霧霾，中央先后出臺了一系列相關政策：2013年國務院印發(fā)《大氣污染防治行動計劃》(簡稱《大氣十條》)，提出了10條35項綜合治理措施，并與各省(區(qū)、市)簽訂了大氣污染防治目標責任書，將目標任務分解落實到地方人民政府和企業(yè)；2014年國務院辦公廳印發(fā)《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法(試行)》，實施清潔空氣研究計劃和藍天科技工程“十二五”專項規(guī)劃，要求各地區(qū)都出臺相配套的政策法規(guī)。

在當前行政系統(tǒng)的政治壓力下，中央《大氣十條》文件一經出臺，地方政府也即開始制定并發(fā)布配套政策文件。湖北省政府先后出臺了《省人民政府關于貫徹落實國務院大氣污染防治行動計劃的實施意見》、《湖北省環(huán)保系統(tǒng)大氣污染防治工作計劃》和《湖北省環(huán)境空氣質量生態(tài)補償暫行辦法》，并責令湖北省各市、區(qū)政府制定相關配套措施。面對上級政府的政治壓力，武漢市政府制定了《市環(huán)保局落實2016年市政府十件實事之改善空氣質量有關任務工作方案》、《全市部分重點區(qū)域大氣污染綜合整治工作方案》和《武漢市改善空氣質量行動計劃實施情況年度考核評價辦法》，并啟動了武漢市2016年“擁抱藍天”行動。

雖然這些政策措施的實施效果還有待進一步觀察，但是僅就政策制定層面上而言，“壓力型體制”下中央政府的政治命令對地方政府行為選擇的影響是立竿見影的。

2.官僚因素對政府行為的制約

官僚因素是指在“晉升錦標賽”考核模式下，中央設置晉升目標來激勵地方官員按照中央政府的期望行動。

湖北省政府出臺的《湖北省環(huán)境空氣質量生態(tài)補償暫行辦法》將PM10(可吸入顆粒物)和PM2.5(細顆粒物)納入到考核指標體系中，建立了考核獎懲和生態(tài)補償機制。在此基礎之上，武漢市政府出臺了《武漢市改善空氣質量行動計劃實施情況年度考核評價辦法》。明確指出，改善空氣質量考核工作由市空氣質量辦組織市環(huán)保局、市經濟和信息化委、市發(fā)展改革委、市城管委、市城建委等部門開展；考核指標包括空氣質量狀況指標、空氣質量改善績效指標和大氣污染綜合整治工作指標3大類，所占權重分別為20%、50%和30%，并且將其作為對各級領導班子、領導干部考核與評優(yōu)的重要內容；對于推進大氣污染防治工作不力、目標進展滯后、大氣污染問題突出的地方政府，要加強預警、通報和曝光，必要時報請市政府對區(qū)政府主要負責人進行約談；對PM10、PM2.5年均濃度同比不降反升的，實行評優(yōu)評先“一票否決”。

由于政府將空氣污染物指標納入到考核指標體系之中，并且采取了具體的可操作的計算方式，使得霧霾防治在一定程度上同地方官員晉升建立了關聯(lián)。雖然并不像GDP考核那樣作用顯著，但是由于霧霾治理指標具有“一票否決”的效力，因此武漢市政府不得不將霧霾治理作為主要工作之一。

3.社會因素對政府行為的制約

社會因素是指社會公眾依靠社交媒體產生輿論壓力，推動地方政府采取行動。但具體到武漢市政府治理霧霾的行為中，輿論因素所產生的影響并不顯著。

首先，武漢公眾在微博等社交媒體上對于霧霾治理參與的熱度有限，尚未對政府形成強大的輿論壓力。武漢市環(huán)境保護局的官方微博(@武漢環(huán)保)發(fā)布了近22000條微博，但是點贊量寥寥無幾，幾乎沒有人評論或轉發(fā)，社會公眾同官方微博的互動極度匱乏。武漢市環(huán)保局所進行的多項網上環(huán)保調查同樣未能引起市民的充分關注*詳情請參見武漢市環(huán)境保護局網站：http://www.whepb.gov.cn/wjdc_result.jspx。?！吨袊侣勚芸返囊粍t報道也指出，在武漢市居民自發(fā)測量空氣質量的行動中，參與者和關注者寥寥無幾。甚至“武漢霧霾”這一關鍵詞，都并未進入微博社區(qū)的熱詞搜索榜。

在這樣的情形之下，武漢市民對于霧霾的關注難以對政府形成有效的輿論壓力，因而社會公眾很難作為利益集團對政府決策施加影響。

4.市場因素對政府行為的制約

在重工業(yè)城市武漢，武鋼、陽邏電廠以及長利玻璃等工業(yè)企業(yè)為武漢市GDP的增長做出了巨大的貢獻，但是這些企業(yè)的廢氣排放量也相當驚人。雖然武漢市政府在中央政府的激勵制約機制下已經勒令多家企業(yè)進行整改，但是針對的企業(yè)多為一些小型排污企業(yè)，而對于大型工業(yè)企業(yè)則甚少涉及，這源于大型工業(yè)企業(yè)同地方政府間盤根錯節(jié)的利益關聯(lián)。

《2015年武漢市環(huán)境狀況公報》顯示，武漢市政府開展煙粉塵污染治理，立案查處及整改“冒黑煙”企業(yè)298家，拆除或改燃禁燃區(qū)內276臺燃煤鍋爐。但是，查處及整改的這298家企業(yè)中沒有一家是大型重工業(yè)企業(yè)。事實上，政府是有選擇性地、避重就輕地執(zhí)行政策，大量砍壓中小型排污企業(yè)，而對大型排污企業(yè)的排污行為卻視而不見。此外，在具體的政策制定上也同樣體現(xiàn)了政府霧霾治理行為的避重就輕。例如武漢市政府出臺的《改善空氣質量行動計劃(2013-2017年)》著重強調了對餐飲行業(yè)的整頓，責令2.5萬家餐飲企業(yè)完成油煙治理改造，并在全市范圍內推廣高效餐飲油煙凈化設施，優(yōu)先整治重點區(qū)域餐飲油煙污染。相較于其他因素，餐飲業(yè)排放的油煙對于霧霾的影響相當有限，但是政府卻將其當成主要任務，也從側面反映了市場因素對政府行為的制約。

(三)小結

綜上所述，武漢市政府在治理霧霾時的行為選擇受到來自國家因素、官僚因素、社會因素和市場因素的共同影響。具體說來，在“壓力型體制”下，中央政府利用行政壓力要求地方政府積極響應中央政策，因此中央一出臺霧霾治理的相關政策法規(guī)，武漢市政府立即響應，制定相應的配套措施；同時在“晉升錦標賽”模式下，武漢市政府官員的考核同空氣治理的指標聯(lián)系在一起，這使得地方官員有動力采取具體措施改善空氣，保證已制定的政策不會流于形式；但是空氣治理指標在官員考核中只是起到最終否決的作用，加上市場因素下地方排污企業(yè)對地方政府行為的抵制，使得武漢市政府的整治行動大多是從小利益集團入手，有避重就輕的嫌疑；而霧霾治理中公眾參與的匱乏更使得這種避重就輕的行為有了繼續(xù)存在的空間。

七、結論與討論

本文通過理論分析歸納提煉出了影響地方政府行為的四個關鍵因素，即國家因素、官僚因素、市場因素和社會因素，揭示了地方政府在霧霾治理中的行為選擇邏輯，形成了分析地方政府霧霾治理行為選擇邏輯的基本理論框架模型，并通過案例分析進一步驗證了該理論框架模型的正確性。

霧霾治理中的地方政府行為選擇是多元主體之間基于不同的價值標準和利益訴求而相互博弈和妥協(xié)的過程。根據合作博弈理論，各參與主體需要以團體理性為價值標準，堅持效率、公平和公正的原則，從整個社會的利益出發(fā)，只有這樣才能實現(xiàn)對霧霾的有效治理。也就是說，只有達到合作博弈狀態(tài)，才能實現(xiàn)對霧霾的有效治理，從而使整個社會都受益。從現(xiàn)實角度講，霧霾已成為涉及民生的重大難題，其有效治理也迫切需要多元主體的共同參與和通力合作，這種合作更需要建立在共同的價值標準和利益訴求基礎之上。

但是，目前霧霾治理參與主體的價值標準和利益訴求難以達成一致，這也是霧霾問題未能得到有效解決的機制根源所在。鑒于此，要解決大面積持續(xù)霧霾問題，還需要中央政府進一步加強霧霾治理的政策引導與績效考核監(jiān)督，同時地方政府也要進一步細化空氣質量改善績效指標體系，并以其為依據加強霧霾治理工作的評價與監(jiān)管。另外，應繼續(xù)拓寬公眾參與渠道，如廣泛利用新媒體平臺鼓勵公眾參與，真正形成多元參與、互動和監(jiān)督的良好局面，以期使霧霾問題早日得到有效治理。

本文的工作對之前的研究進行了一定的補充，形成了分析地方政府行為選擇邏輯的基本理論框架模型，能夠為更好地理解和引導地方政府在霧霾治理中的行為選擇提供參考。然而，由于中國地方政府的層級結構比較復雜，不同層級的地方政府面臨的行為約束可能會有所不同，需要具體問題具體分析。本文更多關注的是省級層面上的地方政府，并且多從一般性的角度來分析問題，因此在一些特殊案例中可能解釋力尚且不夠，這需要在之后的進一步研究中加以補充。

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