減稅不是權(quán)宜之計(jì)

陳龍

稅收是國家治理的重要工具。治國水平的高低，則在治稅上得以充分體現(xiàn)。當(dāng)前，社會(huì)上對(duì)于減稅存有太多的曲解和謬識(shí)，不僅掩蓋了諸多問題的實(shí)質(zhì)，而且干擾了政策制定，處理好減稅的問題則成為治稅的焦點(diǎn)和關(guān)鍵。我國當(dāng)前應(yīng)實(shí)行新的減稅思維和舉措，既非傳統(tǒng)意義上的減稅——只是泛泛地下調(diào)稅負(fù)或減免稅收，也非簡(jiǎn)單地“一減了之”，其要義在于“以調(diào)促優(yōu)”，即以稅負(fù)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，優(yōu)化稅制和國民收入分配格局，主動(dòng)應(yīng)對(duì)國際形勢(shì)新變化，構(gòu)筑全球新戰(zhàn)略，培育新的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，搶占發(fā)展先機(jī)。

減稅：兩重矛盾下的困境

當(dāng)前，社會(huì)上圍繞減稅出現(xiàn)了多種聲音和爭(zhēng)論。支持減稅者認(rèn)為，企業(yè)稅收成本過高、居民稅負(fù)感過重導(dǎo)致當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長乏力；反對(duì)減稅者則認(rèn)為，當(dāng)前財(cái)政收支矛盾尖銳，宏觀稅負(fù)并不高，減稅空間不大，并且減稅難以改變經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。此外，在支持減稅的觀點(diǎn)之中，又存在如何減稅的爭(zhēng)論。從表征上而言，當(dāng)前減稅面臨著似乎難以解決的兩重矛盾：

其一，宏觀名義稅負(fù)與居民、企業(yè)實(shí)際稅負(fù)感存在較大差異的矛盾。稅負(fù)高低是中國近年來爭(zhēng)議比較多的一個(gè)問題。從調(diào)查來看，企業(yè)和居民普遍反映稅負(fù)過重，并認(rèn)為這是抑制企業(yè)發(fā)展和居民消費(fèi)的一個(gè)重要因素。然而，從指標(biāo)數(shù)據(jù)國際比較來看，目前我國的宏觀稅負(fù)并不高。按照統(tǒng)一口徑衡量，無論是小口徑、中口徑，還是大口徑，近幾年我國的宏觀稅負(fù)與發(fā)展中國家平均水平大致相當(dāng)，低于發(fā)達(dá)國家平均水平，這與居民、企業(yè)實(shí)際稅負(fù)感之間形成明顯差異。降低企業(yè)和居民的稅負(fù)感意味著需要減稅，而從宏觀稅負(fù)水平視角來看，又似乎不存在多少減稅的空間。因而，看似存在難以有效解決的矛盾

其二，抑制經(jīng)濟(jì)下行的減稅需要與財(cái)政收支尖銳的矛盾。雖然減負(fù)并不等同于減稅，但減稅歷來是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行的重要措施。當(dāng)前，需求萎縮與供需脫節(jié)，加之企業(yè)債務(wù)加劇、成本上升、利潤下降等問題，引發(fā)整個(gè)宏觀層面的需求不足、投資下降、創(chuàng)新乏力、資產(chǎn)負(fù)債表惡化等，從而形成連鎖下行鏈條，使國民經(jīng)濟(jì)面臨自增強(qiáng)式下行危險(xiǎn)。應(yīng)對(duì)這種狀況，必然需要減稅，使企業(yè)“輕裝上陣”，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力。然而，隨著財(cái)政收入增幅放緩，財(cái)政收支壓力增大，特別是教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)支出呈剛性增長態(tài)勢(shì)；應(yīng)對(duì)環(huán)境修復(fù)治理、人口老齡化、城鎮(zhèn)化以及“補(bǔ)短板”等都需要增加財(cái)政支出，一些地方收支矛盾已經(jīng)十分尖銳、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)陡然上升。因此，社會(huì)上有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在這種情況下，如果實(shí)施大規(guī)模的減稅，可能進(jìn)一步加劇財(cái)政收支矛盾，引發(fā)公共風(fēng)險(xiǎn)。既要減稅，又要增加財(cái)政支出，財(cái)政仿佛陷入兩難境地。

這兩重矛盾，困擾著當(dāng)前減稅問題。從前段時(shí)間來看，我國實(shí)施了包括“營改增”在內(nèi)的諸多減稅措施，并試圖通過擴(kuò)大財(cái)政赤字，來解決減稅與財(cái)政收支壓力的矛盾。但這兩重矛盾并沒有得以解決，居民和企業(yè)普遍反映稅負(fù)感仍很重。問題究竟出在哪兒？

兩重矛盾并非減稅問題的實(shí)質(zhì)

任何看待這兩重矛盾，是認(rèn)識(shí)和處理減稅問題的前提。其實(shí)，“兩重矛盾”只是問題的表象，既非減稅的實(shí)質(zhì)，也非無解。正確認(rèn)識(shí)和把握減稅，必須明確以下幾個(gè)問題：

其一，為何宏觀名義稅負(fù)與居民、企業(yè)實(shí)際稅負(fù)感存有明顯的差異？

認(rèn)識(shí)這一問題——宏觀稅負(fù)不是很重、企業(yè)和居民的稅負(fù)感卻非常之重，即“宏觀不重、微觀重”，首先必須明確衡量稅負(fù)高低的標(biāo)準(zhǔn)是什么。宏觀稅負(fù)只是衡量總體稅負(fù)水平的一個(gè)指標(biāo)，它無法反映微觀主體的稅負(fù)結(jié)構(gòu)狀況。同一宏觀稅負(fù)水平，給不同的微觀主體帶來的稅負(fù)感并不一樣。不能簡(jiǎn)單地以宏觀稅負(fù)的高低，來衡量微觀主體稅負(fù)感的輕重。同樣，衡量不同微觀主體稅負(fù)的輕重也不能只用某單一指標(biāo)，否則，就可能得出錯(cuò)誤結(jié)論。例如，有人認(rèn)為當(dāng)企業(yè)稅負(fù)重，主要是由于間接稅為主的稅制體系造成，企業(yè)承擔(dān)了大部分稅，而居民稅負(fù)偏低。但實(shí)際情況并非如此，普通居民的稅負(fù)感同樣較重，顯性的納稅額較少，并不意味著稅負(fù)輕。

不同納稅主體的稅負(fù)感重，其原因并不相同。對(duì)企業(yè)而言，衡量其稅負(fù)輕重的一個(gè)較為有意義的指標(biāo)是企業(yè)納稅額與其利潤的比較。雖然這一指標(biāo)也存在一些缺陷，并不是十分嚴(yán)謹(jǐn)，如統(tǒng)計(jì)口徑存在交叉、重復(fù)計(jì)算問題，但仍可用其大致觀察企業(yè)稅負(fù)感的輕重。當(dāng)前企業(yè)普遍認(rèn)為稅負(fù)較重的一個(gè)原因，就是在經(jīng)濟(jì)下行期，隨著企業(yè)利潤的下降，稅負(fù)重的問題凸顯出來。實(shí)際上，企業(yè)稅負(fù)感重的原因，除了來自于繳納的稅收之外，還有大量的來自政府部門的費(fèi)、基金、亂攤派和亂罰款以及來自于中介、行業(yè)協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)的收費(fèi)等。

而居民稅負(fù)感則與居民的實(shí)際支付能力、生活成本以及公共服務(wù)狀況密切相關(guān)。對(duì)于低收入者而言，雖然個(gè)人所得稅等顯性納稅不多，但由于我國間接稅占大頭，因而承擔(dān)的隱性稅負(fù)并不一定低，加上公共服務(wù)相對(duì)欠缺，致使其支付能力下降，尤其是在居民住房、醫(yī)療等生活成本較高的情況下，造成其稅負(fù)感相對(duì)較重。對(duì)于中等收入者而言，既需要間接承擔(dān)企業(yè)轉(zhuǎn)嫁而來的商品稅，又需要繳納個(gè)人所得稅，并且個(gè)人所得稅沒有根據(jù)其負(fù)擔(dān)情況做應(yīng)有的抵扣，致使其稅負(fù)感較重。與上述納稅群體相比，高收入人群的稅負(fù)則相對(duì)較低。

總之，宏觀名義稅負(fù)與居民、企業(yè)實(shí)際稅負(fù)感存有明顯的差異，并不是一種矛盾，相反，這種看似矛盾恰恰反映出我國制度中存在的問題，并且暗含了解決問題的方向。

其二，在財(cái)政收支矛盾較大的情況下，究竟有沒有減稅空間？

有人以稅收占比不高、財(cái)政支出壓力較大，斷然認(rèn)為沒有減稅的空間，應(yīng)減費(fèi)而不是減稅。這種觀點(diǎn)屬于狹隘的財(cái)政觀——就收支論財(cái)政。從表面上，財(cái)政收支矛盾較大，不存在減稅的空間，然而，情況并非如此，這也是筆者倡導(dǎo)的減稅新思維與傳統(tǒng)意義上減稅的明顯區(qū)別之一。財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，我們不能僅在狹隘的收支里打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)、看問題。既然企業(yè)和居民稅負(fù)感主要來自于制度因素造成的稅負(fù)結(jié)構(gòu)不合理，那么我們就不能將我國當(dāng)前的減稅，局限于一般意義上的泛泛減稅——只是簡(jiǎn)單地下調(diào)稅負(fù)或減免稅收，而應(yīng)矯正制度帶來的納稅人稅負(fù)結(jié)構(gòu)不合理問題，在結(jié)果上必然表現(xiàn)為有增有減。

從這個(gè)意義上而言，判斷有無減稅的空間，首先應(yīng)立足于稅負(fù)結(jié)構(gòu)公平、合理程度。在納稅人稅負(fù)結(jié)構(gòu)不合理的情況下，顯然存在稅制優(yōu)化意義上的減稅空間。此外，判斷有無減稅的空間，還應(yīng)結(jié)合財(cái)政支出和公共資源配置等狀況來分析。在收支矛盾突出的同時(shí)，有三個(gè)問題需要格外關(guān)注：

一是財(cái)政收支緊張與支出低效、浪費(fèi)較為嚴(yán)重并存。這既包括來自一些效率較低的財(cái)政補(bǔ)貼，也包括一些部門的年度一般公共預(yù)算支出。盡管近些年，我國在預(yù)算管理制度方面采取了一些改革措施，提高了預(yù)算編制、執(zhí)行和管理的科學(xué)性，但一些部門仍存在有錢花不出去、不顧支出效率，甚至亂花錢等現(xiàn)象。這些問題，都與制度和政策有關(guān)。取得財(cái)政收入是為了滿足公共支出的需要，從這角度而言，壓縮財(cái)政支出、提高支出效率，可為減稅騰出空間。

二是社會(huì)資源，特別是公共資源的緊缺與低效、浪費(fèi)并存，即存在公共資源配置的扭曲。這一問題主要表現(xiàn)在部分長期虧損的地方國有企業(yè)和地方債務(wù)平臺(tái)等方面。它們占據(jù)了大量的信貸、財(cái)政補(bǔ)貼等優(yōu)質(zhì)資源，卻沒有產(chǎn)生應(yīng)有的效應(yīng)，對(duì)地方財(cái)源培植、企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、民企發(fā)展等帶來了消極影響，制約了地方財(cái)力的發(fā)展?jié)摿屯卣箍臻g。通過公共資源的優(yōu)化配置，系統(tǒng)地解決財(cái)政收支矛盾中的部分突出問題，如地方債務(wù)、社保等問題，有利于釋放風(fēng)險(xiǎn)，緩解財(cái)政壓力，從而為減稅提供空間。

三是債務(wù)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和中央債務(wù)規(guī)模的適當(dāng)擴(kuò)大，也可為減稅提供一定的空間。從政府債務(wù)總體規(guī)模來看，我國的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，特別是中央政府的負(fù)債率，在全球主要經(jīng)濟(jì)體中仍相對(duì)較低，并且我國的赤字具有“建設(shè)性”和“生產(chǎn)性”特質(zhì)，不同于歐美國家“消耗性”赤字，中央赤字的適當(dāng)擴(kuò)大仍有一定空間。但是應(yīng)高度重視地方債務(wù)的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力狀況，調(diào)整地方債務(wù)存量結(jié)構(gòu)。債務(wù)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、調(diào)整和中央赤字的適當(dāng)擴(kuò)大，可為減稅提供一定的空間。

綜上所述，基于解決納稅人稅負(fù)結(jié)構(gòu)不合理的減稅，不同于一般意義上的減稅，減少了對(duì)財(cái)政收入的不利影響，此外，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、壓縮支出規(guī)模、優(yōu)化公共資源配置、調(diào)整地方債務(wù)結(jié)構(gòu)并適當(dāng)擴(kuò)大中央債務(wù)規(guī)模，都將會(huì)為減稅帶來一定的空間。

其三，降低宏觀稅負(fù)不能只著眼于稅。

當(dāng)前，企業(yè)和居民的稅負(fù)感重，除了稅負(fù)結(jié)構(gòu)不合理之外，還與稅費(fèi)關(guān)系不合理、規(guī)費(fèi)種類繁多、制度性交易成本高以及存在中介收費(fèi)、亂攤派等大量隱性負(fù)擔(dān)等有關(guān)。例如，“五險(xiǎn)一金”繳費(fèi)比例較高，不僅給企業(yè)帶來的沉重負(fù)擔(dān)，也影響了居民的可支配收入。再如，除了政府部門種類繁多的規(guī)費(fèi)之外，還存在中介、行業(yè)協(xié)會(huì)收費(fèi)不規(guī)范問題，有的地方甚至較為混亂，加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。一方面，缺少專門的法規(guī)，國家對(duì)中介服務(wù)和壟斷行業(yè)監(jiān)管力度不夠；另一方面，由于利益關(guān)聯(lián)，存在大量“紅頂中介”，雖然一些中介機(jī)構(gòu)與相關(guān)行政部門名義上脫鉤，但其利益關(guān)聯(lián)仍較大，導(dǎo)致收費(fèi)較高且較為混亂。

此外，政府提供公共服務(wù)水平、質(zhì)量與公眾的現(xiàn)實(shí)需求存有差距，“取之于民”后“用之于民”時(shí)被行政成本沖銷、消耗較多，這也增加了企業(yè)和居民的稅負(fù)感。因此，降低宏觀稅負(fù)不能只著眼于減稅，而要統(tǒng)籌稅費(fèi)關(guān)系，清理、規(guī)范政府性基金、收費(fèi)以及中介服務(wù)項(xiàng)目和收費(fèi)，取消或降低部分涉企經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)，降低企業(yè)的制度性交易成本。

減稅不是權(quán)宜之計(jì)，應(yīng)成為培育新競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的大戰(zhàn)略。

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力仍較大的情況下，減稅無疑將會(huì)降低企業(yè)和居民的稅負(fù)感，對(duì)于扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)下行趨勢(shì)、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力非常重要的作用，這是減稅最為直接的目標(biāo)。然而，減稅的意義遠(yuǎn)不僅于此。減稅的深層次目標(biāo)在于優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)和國民經(jīng)濟(jì)分配關(guān)系，引導(dǎo)社會(huì)價(jià)值取向，倒逼行政改革，實(shí)現(xiàn)政府——市場(chǎng)關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡，構(gòu)筑全球新戰(zhàn)略，培育新的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，消除中國走向復(fù)興的內(nèi)在障礙和外部制約。

消除持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在障礙

收入分配和社會(huì)價(jià)值取向，這兩大問題將在一定程度上決定中國走向復(fù)興的高度和廣度。一個(gè)良好的稅收制度和政策，不僅能適時(shí)優(yōu)化調(diào)整，成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要手段，而且能平衡國內(nèi)各種復(fù)雜的利益關(guān)系，成為維系良序社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的支柱。從現(xiàn)實(shí)情況來看，稅收在調(diào)節(jié)收入分配方面還有欠缺，甚至出現(xiàn)“逆調(diào)節(jié)”現(xiàn)象——在某些領(lǐng)域稅收加劇了收入分配的不公平。這一問題，主要是稅制不合理所造成，這也是導(dǎo)致當(dāng)前企業(yè)和居民稅負(fù)感較重的主要原因。

從稅種體系來看，直接稅和間接稅比例的不合理，部分稅種的缺乏。在間接稅比重高的情況下，低收入階層由于恩格爾系數(shù)很高，承受了相比而言痛苦程度較高的稅負(fù)。缺乏遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅、特別消費(fèi)稅以及對(duì)個(gè)人居住征收的房產(chǎn)稅等從不同環(huán)節(jié)對(duì)個(gè)人收入進(jìn)行調(diào)節(jié)的稅種，致使稅收調(diào)節(jié)收入差距的能力有限。從稅種的制度設(shè)計(jì)來看，存在諸多不合理之處。例如，個(gè)人所得稅基本上淪為“工薪稅”，個(gè)人所得稅收入大都由普通工薪階層承擔(dān)，高收入階層承擔(dān)的比例很小，這與大部分國家形成較大反差，并且抵扣制度不完善，沒能根據(jù)納稅人的實(shí)際負(fù)稅能力來確定負(fù)稅水平。此外，目前稅收體系中存在諸多重復(fù)征稅的現(xiàn)象，如企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅對(duì)某一稅源的交叉重復(fù)征稅，也增加了企業(yè)和居民的稅負(fù)感。

稅制不合理，表明了稅收的公平性有待于提升。然而，公平正義應(yīng)是社會(huì)主義最基本的價(jià)值觀，稅收制度設(shè)置的理念，對(duì)公眾價(jià)值觀產(chǎn)生重要的影響，理應(yīng)體現(xiàn)這一基本價(jià)值觀。同時(shí)，我們貫徹共享的發(fā)展理念，必然在稅收上要求公平，尤其是要體現(xiàn)量能納稅原則。我國當(dāng)前減稅的方向，就是要消除稅制的不公平問題，調(diào)整負(fù)稅結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)公平正義的社會(huì)價(jià)值觀和共享的發(fā)展理念，為我國持續(xù)健康發(fā)展消除內(nèi)在障礙。

我國走向復(fù)興，國際環(huán)境非常重要。在經(jīng)歷了長達(dá)十多年的戰(zhàn)略機(jī)遇期后，國際形勢(shì)發(fā)生了新的變化，對(duì)我國的不利因素在增加，特別是隨著特朗普當(dāng)選美國新一屆總統(tǒng)，給我國發(fā)展帶來了諸多不確定因素。中美之間的合作與競(jìng)爭(zhēng)，將成為未來國際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展變化的主要因素。

在諸多競(jìng)爭(zhēng)因素里面，制度競(jìng)爭(zhēng)是核心，而稅制競(jìng)爭(zhēng)又是制度競(jìng)爭(zhēng)中的重要一環(huán)。特朗普在總統(tǒng)競(jìng)選期間，曾宣布以全面減稅為核心的經(jīng)濟(jì)政策競(jìng)選主張，主張將聯(lián)邦個(gè)人收入所得稅率簡(jiǎn)化、降低，并將最高聯(lián)邦企業(yè)所得稅率由目前的35%降至15%，提議對(duì)美國企業(yè)海外利潤一次性征收10%的稅。這些主張不僅將增強(qiáng)了美國企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，而且還將促使大量海外資金回流美國。同時(shí)，2016年12月15日，美聯(lián)儲(chǔ)宣布將聯(lián)邦基金利率提升25個(gè)基點(diǎn)，表明美國進(jìn)入重啟加息周期，這也對(duì)我國帶來了較大壓力。無論特朗普做出的減稅承諾能否實(shí)現(xiàn)，我國都需主動(dòng)求變，拿出自己的應(yīng)對(duì)方案，形成稅制優(yōu)勢(shì)。一方面，如上文所分析，做好我國國內(nèi)自己的事情，解決稅制缺陷，優(yōu)化收入分配格局，穩(wěn)定內(nèi)在基礎(chǔ)；另一方面，以減稅為抓手，調(diào)整稅負(fù)結(jié)構(gòu)，減輕企業(yè)稅負(fù)，使其輕裝上陣，增強(qiáng)對(duì)外競(jìng)爭(zhēng)的能力。同時(shí)，以減稅形成我國的稅制優(yōu)勢(shì)，減少美國加息和減稅帶來的負(fù)面影響。否則，我國將會(huì)十分被動(dòng)，處于極為不利的境地。

實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡，是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和健康發(fā)展的內(nèi)在要求和基本保障。我國始終把推進(jìn)政府改革、調(diào)整政府職能作為一項(xiàng)重要的改革任務(wù)，簡(jiǎn)政放權(quán)，為市場(chǎng)主體“松綁”。盡管取得較大成效，但政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系仍不平衡，我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)中出現(xiàn)的諸多矛盾與問題，也大都與此有關(guān)，特別是政府的“越位”和“缺位”，影響了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)運(yùn)行的質(zhì)量和效果。解決這一問題，不僅需要主動(dòng)改革，也需要實(shí)施倒逼機(jī)制，倒逼地方和一些部門“自我革命”。

通過“減稅——縮減支出——調(diào)整職能和事權(quán)——退出部分競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域”這一邏輯，形成倒逼機(jī)制，使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。一方面，倒逼政府調(diào)整、下放部分事權(quán)。政府事權(quán)最終通過財(cái)政得以體現(xiàn)和落實(shí)。減稅，必然給財(cái)政支出帶來壓力，倒逼政府調(diào)整職能和事權(quán)，減少政府亂作為，為市場(chǎng)進(jìn)一步“松綁”，激發(fā)內(nèi)在活力。另一方面，倒逼地方政府加快處理地方債務(wù)和低效國有企業(yè)，在整體上盤活資源，以減輕減稅帶來的財(cái)政壓力。