檢察機(jī)關(guān)公益訴訟主體設(shè)定機(jī)制分析

胡佳文

(天津市寶坻區(qū)人民檢察院，天津 301800)

【檢察建設(shè)】

檢察機(jī)關(guān)公益訴訟主體設(shè)定機(jī)制分析

胡佳文

(天津市寶坻區(qū)人民檢察院，天津 301800)

十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，明確提出要探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，為確立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟主體地位提供了政策契機(jī)。公益訴訟制度的生成必定是一個漸進(jìn)的過程，這一過程包含著司法經(jīng)驗(yàn)與立法理性的無限往復(fù)和有序提升。文章試圖通過理論上的探討和制度完善將社會需求反映到立法層面，為檢察機(jī)關(guān)在這一制度生長的過程中找尋自身的位置，對我國深入貫徹依法治國理念具有重要意義。

檢察機(jī)關(guān);公益訴訟;公共利益

中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時也產(chǎn)生了副作用，如大量商品生產(chǎn)導(dǎo)致環(huán)境破壞、消費(fèi)過程中消費(fèi)者的權(quán)益受到侵害、食品安全無保證、國有資產(chǎn)流失及公民權(quán)利與政府權(quán)力的矛盾，都是危害公共利益的典型?；謴?fù)受損害的公共利益，保障公民的基本權(quán)利，需要法律提供一個有效司法救濟(jì)途徑——公益訴訟。2012年修改后《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！边@是我國立法首次對公益訴訟問題作出明確的規(guī)定，開啟了我國公益訴訟的大門。黨的十八屆四中全會提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，對提起公益訴訟主體資格的探討預(yù)示著我國公益訴訟將走向法治，代表了我國公益訴訟的法治水平和法治發(fā)展的程度。2015年5月5日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議審議通過了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“黨的十八屆四中全會提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度，目的是充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能作用，促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)憲法法律權(quán)威，維護(hù)社會公平正義，維護(hù)國家和社會公共利益。要牢牢抓住公益這個核心，重點(diǎn)是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域造成國家和社會公共利益受到侵害的案件。要妥善用好訴訟這一監(jiān)督方式，訴訟是最后手段，之前要充分發(fā)揮檢察建議等手段的作用?！薄疤剿鹘z察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”是一項(xiàng)具有前瞻性、創(chuàng)新性和重要現(xiàn)實(shí)意義的改革舉措。這項(xiàng)制度的建立不僅有助于健全和完善我國的檢察監(jiān)督制度，同時也有利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，為法治政府建設(shè)提供有力的法律保障。

一、揭開公益訴訟的面紗

公益訴訟，是有別于傳統(tǒng)私益訴訟的一種訴訟類型。與私益訴訟追求個人的具體權(quán)益不同，公益訴訟是為保護(hù)公共利益而提起的訴訟，具有通過司法糾正危害公益行為的公共目的性。

縱觀世界各國法律，不難看出公益訴訟的法益客體為公共利益，當(dāng)社會多數(shù)人共同的利益受到侵害時，為調(diào)整侵害后利益的不平衡，從而有效地實(shí)現(xiàn)、保障個人的權(quán)利和自由，故應(yīng)運(yùn)而生了一種新型司法救濟(jì)途徑，即公益訴訟。公益訴訟直接指向不特定多數(shù)人的擴(kuò)散性利益，它侵害的不再是純粹個人的利益，還包括潛在的、不特定多數(shù)人的擴(kuò)散性利益和社會的法秩序。公共利益是一個一般法律意義上的概念。龐德認(rèn)為：“社會公共利益主要包含下列內(nèi)容：追求公共安全的利益；追求制度安全的利益；追求社會資源保護(hù)的社會利益，意即追求社會資源正當(dāng)使用和永續(xù)使用的利益；追求社會進(jìn)步的社會利益和追求個人生活的社會利益?！盵1]“公共利益是包括政治生活，并從政治生活的角度所提出的主張、要求和愿望。公共利益可分為兩類：一是國家作為法人的利益。它們包括：國家人格的完整、行動自由和榮譽(yù)；政治上組織起來的社會，作為一個社團(tuán)對已經(jīng)取得并為合作目的而擁有的財(cái)產(chǎn)的主張。二是國家作為社會利益的保衛(wèi)者的利益，它們與社會利益有不少重合?！盵2]我國有學(xué)者主張，社會公共利益的具體內(nèi)容為：社會經(jīng)濟(jì)秩序、社會經(jīng)濟(jì)安全、以國家名義體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和自然資源的可持續(xù)利用、經(jīng)濟(jì)增長與經(jīng)濟(jì)效率以及弱勢群體的保護(hù)。[3]

福利國家重視個人利益和社會利益的平衡。現(xiàn)代國家的一個明顯發(fā)展趨勢就是國家行政權(quán)力日益膨脹，正如習(xí)近平總書記在關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的說明中所指出，“在現(xiàn)實(shí)生活中，對一些行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險(xiǎn)的案件，如國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等，由于與公民、法人和其他組織沒有直接利害關(guān)系，使其沒有也無法提起公益訴訟，導(dǎo)致違法行政行為缺乏有效司法監(jiān)督”，可見國家借助公共利益之名侵害個人利益的現(xiàn)象是存在的，并呈發(fā)展之勢。

社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為環(huán)境污染、壟斷經(jīng)營及消費(fèi)者權(quán)益、勞動者權(quán)益、公民基本權(quán)利保護(hù)，這些行為嚴(yán)重?fù)p害了公共利益，然而這些被破壞的公共利益往往無法得到修正。當(dāng)公共利益受損時，依照我國現(xiàn)行法律可能導(dǎo)致無合乎法律規(guī)定的權(quán)利人通過訴訟途徑將違法行為帶入司法管轄和監(jiān)管之下。司法權(quán)對侵犯公共利益的行為束手無策，反映出社會權(quán)利救濟(jì)需求與司法救濟(jì)之間的矛盾。為此，我們應(yīng)當(dāng)以能動主義的司法觀為紐帶，不斷拓寬訴訟權(quán)利的保護(hù)范圍并優(yōu)化保護(hù)方式，以滿足保護(hù)公共利益的現(xiàn)實(shí)訴求。

二、考察地方檢察機(jī)關(guān)探索參與公益訴訟的成功經(jīng)驗(yàn)

學(xué)界較為主流的觀點(diǎn)認(rèn)為，法律應(yīng)該賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟起訴資格。而且，盡管沒有法律授權(quán)，若干地方法院已經(jīng)開展了受理檢察機(jī)關(guān)以原告身份提起環(huán)境公益訴訟的零星試驗(yàn)。1997年河南省方城縣人民檢察院以方城縣工商管理局和某個人為被告向方城縣法院提起民事訴訟，要求確認(rèn)二被告之間轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)的買賣合同無效，此案首開我國檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的先河，自此拉開了檢察機(jī)關(guān)代表國家和社會公共利益提起民事訴訟的大幕。2002年四川省閬中市人民檢察院訴群發(fā)骨灰粉廠案、2003年山東省樂陵市人民檢察院訴樂陵市金鑫化工廠案、2009年湖南省望城縣人民檢察院訴水泥廠案。貴陽市、無錫市和昆明市等地司法部門從制度建設(shè)上做了大膽嘗試。2007年貴陽市中級人民法院制發(fā)了《關(guān)于貴陽市中級人民法院環(huán)境保護(hù)審判庭、清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境保護(hù)法庭案件受理范圍的規(guī)定》、2008年無錫市中級人民法院制發(fā)了《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》、2010年昆明市中級人民法院與貴陽市檢人民察院聯(lián)合制定了《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問題的意見(試行)》。檢察機(jī)關(guān)以服務(wù)社會發(fā)展為目的，以個案保護(hù)的形式提起公益訴訟。司法實(shí)踐中，環(huán)境污染引起了衍生問題，對公共利益造成了損害，檢察機(jī)關(guān)從制度建設(shè)、個案保護(hù)兩個維度對環(huán)境污染引發(fā)社會公共利益損害的問題進(jìn)行了卓有成效的探索。檢察機(jī)關(guān)為保護(hù)公共利益以自己的名義提起環(huán)境公益訴訟，為因環(huán)境污染繼而引發(fā)公共利益損害而被害人無法獲得賠償?shù)膯栴}提供了解決途徑。我國著名法學(xué)家江平提出“法律經(jīng)驗(yàn)主義”理論，即“先摸索，有了實(shí)踐，當(dāng)實(shí)踐充分了以后，把它上升為法律，成為制度”。檢察機(jī)關(guān)的司法實(shí)踐為檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟原告的全國立法以及司法實(shí)踐的全面推廣提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

隨著檢察機(jī)關(guān)享有公益訴訟起訴資格這一理論觀點(diǎn)轉(zhuǎn)化為司法實(shí)踐，學(xué)者認(rèn)為我國在法律文本上確立檢察機(jī)關(guān)享有公益訴訟起訴資格的時機(jī)已經(jīng)具備。檢察機(jī)關(guān)探索公益訴訟主要有兩種方式：作為原告提起訴訟與作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)支持相關(guān)主體起訴。提起訴訟的具體操作又有兩種方式：一是檢察機(jī)關(guān)單獨(dú)作為原告或者作為起訴機(jī)關(guān)(相當(dāng)于原告)，民事關(guān)系的當(dāng)事人雙方為被告，檢察機(jī)關(guān)居于原告地位，享有原告的訴訟權(quán)利，檢察機(jī)關(guān)參與法庭調(diào)查與法庭辯論；二是檢察機(jī)關(guān)作為起訴機(jī)關(guān)，單位作為原告，民事關(guān)系當(dāng)事人為被告，檢察機(jī)關(guān)是聯(lián)合當(dāng)事人的地位，享有原告的權(quán)利義務(wù)。檢察機(jī)關(guān)支持起訴的訴訟形式也分為兩種情況：一是檢察機(jī)關(guān)以法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的名義支持有關(guān)單位起訴并參與訴訟，此時檢察機(jī)關(guān)代表國家對民事訴訟活動進(jìn)行監(jiān)督；二是檢察機(jī)關(guān)以檢察建議等方式督促有關(guān)單位向法院起訴，原告為國有利益受損的有關(guān)單位，檢察機(jī)關(guān)不參與訴訟。

以上司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)是以多種做法和多重身份來探索公益訴訟的，這一方面是出于探索需要，是檢察機(jī)關(guān)與法院、國有單位等主體相互協(xié)商的結(jié)果，另一方面也說明檢察機(jī)關(guān)對于自身訴訟身份認(rèn)識存在分歧。有些學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)作為原告與檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督者是兩個相互矛盾的角色。實(shí)際上，“監(jiān)督”一詞是一個具有廣泛含義的詞語，監(jiān)督并不一定意味著居高臨下、監(jiān)督者一定要凌駕于被監(jiān)督者之上，監(jiān)督還包括平等主體之間的監(jiān)督，下級對上級的監(jiān)督，外界的監(jiān)督等等。但是，法律監(jiān)督是憲法對檢察機(jī)關(guān)職能做出的定位，是一個專門使用的法定術(shù)語，它是“指運(yùn)用國家權(quán)力，依照法定程序，檢查、督促和糾正法律實(shí)施過程中嚴(yán)重違法的情況以維護(hù)國家法制的統(tǒng)一和法律正確實(shí)施的一項(xiàng)專門工作?！狈杀O(jiān)督權(quán)不具有終極裁判性，實(shí)質(zhì)是一種提請追訴和督促糾正的權(quán)力，而不是一種實(shí)體處分的權(quán)力，不是上級對下級的監(jiān)督，而是不同主體之間一種制約方式，如果認(rèn)為是監(jiān)督者地位應(yīng)高于被監(jiān)督者，是對監(jiān)督權(quán)的誤讀。因此，檢察機(jī)關(guān)作為原告并不與法律監(jiān)督者的地位相矛盾。

三、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的現(xiàn)實(shí)可能性

(一)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟具有權(quán)力基礎(chǔ)

我國《憲法》第一百二十九條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！庇纱丝梢姍z察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位是不容置疑的?！度嗣駲z察院組織法》第四條對檢察院的職能作出規(guī)定：“人民檢察院通過行使檢察權(quán)，鎮(zhèn)壓一切叛國的、分裂國家的和其他反革命活動，打擊反革命分子和其他犯罪分子，維護(hù)國家的統(tǒng)一，維護(hù)無產(chǎn)階級專政制度，維護(hù)社會主義法制，維護(hù)社會秩序、生產(chǎn)秩序、工作秩序、教學(xué)科研秩序和人民群眾生活秩序，保護(hù)社會主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利，保衛(wèi)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行?！贝朔蓷l文反映的信息是檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)是用來維護(hù)社會主義法制；維護(hù)社會秩序；保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)、人身、民主權(quán)利不受侵犯，具有國家代表性和公益代表性的特征。我國現(xiàn)行法律中有關(guān)檢察院職能的規(guī)定并未將檢察權(quán)局限于監(jiān)督刑事司法方面，也不局限于偵查監(jiān)督、提起公訴等參與刑事訴訟的方式，還應(yīng)代表國家對破壞法律秩序，導(dǎo)致國家利益和社會公共利益受到威脅的當(dāng)事人提起訴訟。因此，由檢察機(jī)關(guān)以“公共利益的代表”的身份提起公益訴訟，實(shí)現(xiàn)國家利益和公共利益，保障社會的公共秩序和善良風(fēng)俗，是正當(dāng)?shù)?、可行的。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟不僅符合我國憲法對于檢察機(jī)關(guān)的職能配置及定位，而且也符合檢察權(quán)的權(quán)能和目的，是檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)所在。我國檢察機(jī)關(guān)主要的工作是刑事案件的審查逮捕、向法院提起公訴，檢察機(jī)關(guān)以國家公訴人的身份行使這些職權(quán)，代表國家在法院出庭支持公訴，在法庭上維護(hù)的是國家利益、社會秩序及公民人身、財(cái)產(chǎn)的安全。既然檢察機(jī)關(guān)能夠以“國家公訴人”的身份出現(xiàn)在其他領(lǐng)域維護(hù)國家利益，那么檢察機(jī)關(guān)是否可以以“公共利益的代表”的身份出現(xiàn)在其他領(lǐng)域保護(hù)公民的權(quán)利及社會公共利益？無論從檢察理論還是檢察實(shí)踐來看，答案都是肯定的——檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是可行的。

(二)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度符合公益法理

國家利益和公共利益，兩個概念的內(nèi)涵與外延很難進(jìn)行規(guī)范性描述，實(shí)踐中難于把握。國家利益是一種綜合性利益，表現(xiàn)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、金融、法律制度等領(lǐng)域。因此，不應(yīng)指定某一領(lǐng)域的代表機(jī)關(guān)來保護(hù)，而應(yīng)由相對中立的機(jī)關(guān)來行使保護(hù)職責(zé)。社會公共利益則時常表現(xiàn)出分散性特性。集體性或同類性的社會公共利益受到侵害可以由社會組織或公民提起訴訟，而分散性的社會公共利益受到侵害時因影響范圍廣、受損害人數(shù)眾多，很難找到利益代表者。而且不愿被搭便車等原因，個人或組織無能力亦無動力提起公益訴訟?？梢?，公益訴訟的“利他主義”與個人訴訟的“利己主義”之間存在無法化解的內(nèi)在矛盾。我國現(xiàn)有訴訟制度不大可能設(shè)立類似美國環(huán)境公共利益訴訟中的敗訴負(fù)擔(dān)規(guī)則和反托拉斯訴訟中的三倍賠償?shù)燃顧C(jī)制，所以很難將個人或組織的自利動機(jī)引導(dǎo)到保護(hù)公共利益的動機(jī)上去。因此，授權(quán)特定機(jī)關(guān)代表公共利益提起訴訟是制度創(chuàng)設(shè)必須解決的首要問題。檢察權(quán)作為國家權(quán)利體系中的一項(xiàng)重要權(quán)力，具有國家代表性和公益代表性的特征。社會公益性是檢察權(quán)賴以生存、發(fā)展的內(nèi)容。檢察權(quán)以制衡、制約的形式代表國家干預(yù)社會生活，特別是對危害國家利益、國家安全和社會公益的行為進(jìn)行干預(yù)。因此，檢察機(jī)關(guān)代表國家向人民法院提起公益訴訟，享有公益訴權(quán)是必要的。

(三)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟具有天然優(yōu)勢

理論界認(rèn)為，有權(quán)提起公益訴訟的主體有兩類:一類是公權(quán)力主體，即國家機(jī)關(guān)代表國家提起訴訟；另一類是私權(quán)利主體，就是公民、社會團(tuán)體代表公共，以個人名義提起訴訟。比之社會團(tuán)體與個人，檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟主體的優(yōu)勢是明顯的：第一，檢察機(jī)關(guān)是國家的司法機(jī)關(guān)，它的職能就是代表國家來提起訴訟，保護(hù)公共利益，所以它比之兩者更具有代表性；第二，由于檢察機(jī)關(guān)代表國家，不象一些社會團(tuán)體和個人那樣可能具有自己的個別利益，不會在訴訟中因個人團(tuán)體的利益而損害公共利益；第三，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟，是一種嚴(yán)肅的國家行為，受到檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的嚴(yán)格審查制約，以及其他國家機(jī)關(guān)人民群眾的監(jiān)督，比之個人、社會團(tuán)體侵犯他人訴權(quán)或?yàn)E訴的可能性要小得多，反之由于是國家行為，是檢察機(jī)關(guān)不能放棄的職責(zé)，不像個人、社會團(tuán)體的訴權(quán)是可以放棄的權(quán)利，可有效地避免訴訟原告虛位的問題；第四，公益訴訟往往都是案情重大復(fù)雜、訴訟期綿長的案件，所以訴訟成本極高，對于個人與社會團(tuán)體來講這種成本難以負(fù)擔(dān)，而且我國訴訟保障制度并不完善，個人和團(tuán)體的取證權(quán)利還受到諸多無理限制，而以上對于檢察機(jī)關(guān)來講都不成為問題。

四、完善檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的建議

2015年6月，立法機(jī)關(guān)提請全國人大常委會授權(quán)，自2015年7月起開展改革試點(diǎn)，試點(diǎn)期限為兩年。2015年7月，根據(jù)全國人大常委會的授權(quán)《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》(內(nèi)容見表1)。該方案明確規(guī)定了試點(diǎn)的目標(biāo)原則、主要內(nèi)容、時間地區(qū)、工作要求等四個方面的問題，并選擇北京、內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅13個省、自治區(qū)、直轄市開展試點(diǎn)。我國公益訴訟處于起步階段，一方面缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，另一方面相關(guān)制度需要進(jìn)一步完善。該方案基礎(chǔ)上，筆者意在提出幾點(diǎn)注意，充實(shí)我國檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。

表1 檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案

(一)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟必須把握的前提

首先，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟應(yīng)該確認(rèn)公共利益是否受到損害。訴訟的產(chǎn)生必須以客觀存在并已發(fā)生現(xiàn)實(shí)損害事實(shí)為前提，而許多公益違法行為的損害具有長期性、潛在性，危害結(jié)果不會立等可現(xiàn)。因此，公益訴訟成立的前提不應(yīng)只局限于公益違法行為已造成了現(xiàn)實(shí)的損害，應(yīng)該擴(kuò)展到尚未造成現(xiàn)實(shí)損害，只要存在損害發(fā)生的可能性即可產(chǎn)生公益訴訟，能夠有效地遏制損害公共利益的行為蔓延，將違法行為的后果控制在最小程度。

其次，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)避免濫用公益訴權(quán)。檢察機(jī)關(guān)的起訴權(quán)不同于公民、法人的起訴權(quán)，其在提起民事公益訴訟時要處理好主動維權(quán)與自我節(jié)制之間的關(guān)系，要分辨好“為”與“不為”的界限，不能沒有限制。只有當(dāng)侵害公共利益的行為無人起訴或利益相關(guān)人無法、不敢、難以起訴時，檢察機(jī)關(guān)才可以公共利益代表人的身份提起公益訴訟。反之，如果檢察機(jī)關(guān)過多地介入案件，就會影響公民自主行使權(quán)利，介入民事案件破壞審判權(quán)的有效性，違背訴訟自由的法律精神。

(二)賦予檢察機(jī)關(guān)以調(diào)查取證權(quán)

證據(jù)是法官據(jù)以裁判的基礎(chǔ)，對案件的事實(shí)進(jìn)行充分的調(diào)查取證是獲得有力判決的前提條件。檢察機(jī)關(guān)起訴的公益訴訟案件大多較為復(fù)雜，需要搜集的證據(jù)不僅數(shù)量龐大，而且具有較高的專業(yè)性，普通的個人和社會組織由于自身能力所限很難在搜集證據(jù)能力方面與被告相抗衡。根據(jù)檢察機(jī)關(guān)履行訴訟監(jiān)督職能的需要，應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)一定的調(diào)查取證權(quán)。[4]檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件，可以參照刑事公訴制度，享有調(diào)查取證權(quán)、審查起訴權(quán)、支持公訴權(quán)和抗訴權(quán)，尤其是調(diào)查取證權(quán)，是提起公益訴訟的基礎(chǔ)。檢察機(jī)關(guān)受理公益訴訟案件，可以采取詢問當(dāng)事人、證人，收集書證、物證等證據(jù)，采取鑒定、勘驗(yàn)等方法進(jìn)行調(diào)查取證。

然而賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)的同時，出于保持原被告雙方訴訟力量均衡的考量，也應(yīng)對其進(jìn)行一定的限制。檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)必須符合訴訟法中關(guān)于證據(jù)的規(guī)定，即使是檢察機(jī)關(guān)搜集和提交的證據(jù)也要當(dāng)庭進(jìn)行質(zhì)證，由法院進(jìn)行認(rèn)證之后才能被作為案件裁判的依據(jù)。同時也應(yīng)當(dāng)遵守訴訟法中舉證時限、證據(jù)形式等涉及證據(jù)規(guī)則的規(guī)定。

(三)適當(dāng)引入公益訴訟的調(diào)解模式

我國近年在司法改革中強(qiáng)調(diào)調(diào)解這種工作方法的重要性，不但在民事審判中以“調(diào)解優(yōu)先”，而且將調(diào)解引入刑事審判中，調(diào)解已成為司法工作中大力提倡的案件處理非訴訟模式。我國各級法院特別是基層法院把調(diào)解作為處理案件的首選結(jié)案方式和基本工作方法。毋庸置疑，通過非訴訟調(diào)解化解矛盾糾紛，可以緩解當(dāng)事人之間的緊張關(guān)系，減少維護(hù)權(quán)利的成本，便捷地解決糾紛；對司法機(jī)關(guān)緩解訴訟壓力，節(jié)約司法資源益處頗多。

現(xiàn)代公益訴訟中違法行為侵害的是公共利益，指向的是人數(shù)眾多、不特定的利益相對人，其所涉及的糾紛帶有傳統(tǒng)型訴訟模式或解決糾紛模式不能容納的新要素，因此規(guī)制和調(diào)整這類訴訟法律關(guān)系，傳統(tǒng)的訴訟機(jī)制便顯得蒼白無力。為了填補(bǔ)我國公益訴訟調(diào)解制度的空白，我們可以借鑒他國成熟的司法經(jīng)驗(yàn)及審理模式。日本民事調(diào)解法第二十條規(guī)定，受理了民事訴訟案件的法院認(rèn)為適當(dāng)?shù)脑?，就可以依職?quán)將訴訟案件交付調(diào)解程序處理。只是在爭點(diǎn)和證據(jù)的整理已經(jīng)完畢的階段，如果雙方當(dāng)事人不同意交付調(diào)解才能阻止法院采取這項(xiàng)決定。在解釋上，訴訟程序到達(dá)一定階段之前即使當(dāng)事人的一方或雙方反對，法院也能夠?qū)⒃V訟案件轉(zhuǎn)到調(diào)解程序中去處理；訴訟程序進(jìn)行到一定階段后，雖然沒有雙方當(dāng)事人的同意法院已不能將案件交付調(diào)解，但原則上在訴訟的任何階段，法院都可以依職權(quán)并在征得當(dāng)事人同意的前提下中止訴訟，將處理案件的程序轉(zhuǎn)化為調(diào)解。因此，調(diào)解開始的這條途徑在講學(xué)上被稱為“職權(quán)調(diào)解制度”。[5]

在我國，公益訴訟剛剛興起，相關(guān)訴訟規(guī)則及法律制度體系還未形成，即便個別的公益訴訟案件出現(xiàn)時，程序規(guī)則和實(shí)體法律幾乎套用傳統(tǒng)的訴訟案件模式，以裁判方式最終結(jié)案。公益訴訟利益相對人之多、案件事實(shí)之復(fù)雜、矛盾程度之深，尤其是令審判機(jī)關(guān)避之不及。雖有難度，但我們不得不承認(rèn)調(diào)解是我國社會主義發(fā)展時期探索公益訴訟的明智選擇。在比較與借鑒的基礎(chǔ)上，將日本“職權(quán)調(diào)解制度”本土化，結(jié)合我國司法現(xiàn)狀和公益訴訟的特點(diǎn)，建立公益訴訟調(diào)解與訴訟相銜接制度，形成調(diào)解與訴訟層級遞進(jìn)、功能互補(bǔ)的關(guān)系。在調(diào)解程序中，調(diào)解主持者要注意平衡檢察機(jī)關(guān)作為訴訟當(dāng)事人一方與另一方的訴訟法律地位，調(diào)解要剔除檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)色彩，力求實(shí)現(xiàn)程序正義和實(shí)質(zhì)正義。確立司法權(quán)占據(jù)權(quán)利救濟(jì)體系的核心地位，貫徹司法最終解決原則，同時不排斥權(quán)利主體行使平等的訴訟權(quán)利，自愿選擇非訴訟的救濟(jì)途徑，發(fā)揮當(dāng)事人自治的優(yōu)勢，形成良好的社會共同道德規(guī)范，加速推進(jìn)民主自治，是司法界未來的目標(biāo)。

[1][美]羅斯科·龐德.《法理學(xué)》第三卷[M].廖德宇,譯.北京：法律出版社,2007.

[2]張文顯.二十一世紀(jì)西方法哲學(xué)思潮研究[M].北京：法律出版社,1996.

[3]薛克鵬.經(jīng)濟(jì)法的定義——社會公共利益論[M].北京：中國法制出版社,2003.

[4]劉 擁,李淑敏.確立檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度探析[J].人民檢察,2009(9).

[5]李 卓.公益訴訟與社會公正[M].北京：法律出版社，2010.

(責(zé)任編輯：李麥娣)

2016-12-09

胡佳文(1990-)，女，天津人，天津市寶坻區(qū)人民檢察院民事行政檢察科助理檢察員。

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