論構(gòu)建中國特色公職律師制度

彭碧豆

（中南大學(xué)，湖南 長沙 410083）

引言

在我國，自從依法治國的理念提出并轉(zhuǎn)化為法治實(shí)踐開始，人民群眾對(duì)于黨政機(jī)關(guān)依法執(zhí)政、依法行政的要求越來越高，與此同時(shí)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷向前發(fā)展，我國各級(jí)黨政機(jī)關(guān)在執(zhí)政和行政管理過程中遇到的法律問題不僅越來越多而且越來越專業(yè)化和復(fù)雜化，從而對(duì)政府法律顧問的需要不斷提高。與此相對(duì)應(yīng)，對(duì)廣大人民群眾來說，面對(duì)政府行政執(zhí)法活動(dòng)的法制化和專業(yè)化，他們期盼各種法律服務(wù)的需求同樣不斷提高。然而，一直以來，我國并沒有專門的系統(tǒng)性的政府法律顧問和公職律師的相應(yīng)制度布局。

自1980年頒布實(shí)施《律師暫行條例》，正式開始重建我國律師制度，中國律師事業(yè)迎來一個(gè)新的階段。在此階段，我國律師制度以司法行政建制為依托，律師是“國家的法律工作者”，律師的工作機(jī)構(gòu)“法律顧問處”是隸屬于各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)的事業(yè)單位，主要為同級(jí)別的國家機(jī)關(guān)、企業(yè)及本轄區(qū)內(nèi)的個(gè)人提供法律服務(wù)[1]。1986年，國家恢復(fù)律師資格考試，該時(shí)期雖然律師數(shù)量很少，但是律師執(zhí)業(yè)的范圍不斷擴(kuò)大，其工作機(jī)構(gòu)的稱謂也從“法律顧問處”改為國辦“律師事務(wù)所”。從1988年開始，

中國律師業(yè)開始了一個(gè)長達(dá)十幾年的私有化過程，進(jìn)入所謂的“改制時(shí)代”。律師的主體身份逐漸與國家公職人員相分離，律師被從國家的司法體制中剝離出來，開始面向社會(huì)各個(gè)階層尋求業(yè)務(wù)發(fā)展，此時(shí)期律師的數(shù)量迅速增長。隨著社會(huì)的縱深發(fā)展，社會(huì)分工逐漸細(xì)化，律師的職業(yè)內(nèi)部也出現(xiàn)了分化，開始有了為私人、公益組織、社會(huì)弱勢群體、國家和政府不同主體提供法律服務(wù)的分類。1997年實(shí)施的《律師法》將律師定位從“國家的法律工作者”改成“為社會(huì)提供法律服務(wù)的執(zhí)業(yè)人員”。為了進(jìn)一步加強(qiáng)律師業(yè)在法律服務(wù)市場上的地位，司法部進(jìn)行一系列的改革措施，2002年開始的公司律師與公職律師試點(diǎn)工作是其中最為重要的一項(xiàng)舉措。從企業(yè)和政府內(nèi)部推進(jìn)，向其中具有相應(yīng)資質(zhì)的人員發(fā)放公司律師和公職律師執(zhí)業(yè)證書，擴(kuò)大了律師在企業(yè)和政府工作中的作用。2003年國務(wù)院頒布實(shí)施的《法律援助條例》使得各級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)普遍設(shè)立，法律援助機(jī)構(gòu)除了代表政府履行保護(hù)弱勢群體的職責(zé)之外，還充當(dāng)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)的法律顧問，參與重大法律性事務(wù)的處理。政府法律顧問的功能是為各級(jí)政府的行政執(zhí)法提供法律服務(wù)，參與政府重大事項(xiàng)的決策，為政府的行政行為提供法律意見等。公職律師的作用在于代表所在單位從事律師法律服務(wù)，其在單位專門從事法律工作，并享有相應(yīng)的律師執(zhí)業(yè)權(quán)利。公職律師除了履行政府法律顧問的職責(zé)之外，還能接受委托代表所在單位進(jìn)行訴訟、處理突發(fā)性事件，并承擔(dān)一部分法律援助的工作。公職律師將對(duì)黨政機(jī)關(guān)依法執(zhí)政、依法行政起到很好的監(jiān)督作用，同時(shí)有助于提高黨政機(jī)關(guān)執(zhí)政能力，行政執(zhí)法能力，使得我國政府更高效便民，更好的應(yīng)對(duì)實(shí)踐中日益復(fù)雜的問題，滿足人民群眾日益增長的需求。

公職律師伴隨著法律服務(wù)市場的分化而產(chǎn)生，我國公職律師制度的探索工作時(shí)間不長。2002年10月，司法部發(fā)布《關(guān)于開展公職律師試點(diǎn)工作意見》（以下簡稱《試點(diǎn)意見》），在我國部分地區(qū)開展公職律師制度的試點(diǎn)工作，探索中國特色公職律師制度，經(jīng)過這些年的試點(diǎn)工作，積累了經(jīng)驗(yàn)，取得了實(shí)效。2014年10月，十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》將構(gòu)建“公職律師”作為專門問題寫入其中，明確提出，“構(gòu)建社會(huì)律師、公職律師、公司律師等優(yōu)勢互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)合理的律師隊(duì)伍。”十八屆四中全會(huì)《決定》這一重要的黨內(nèi)文件為我國公職律師的發(fā)展指明了基本方向，從而有利于快速推進(jìn)我國公職律師制度向前發(fā)展。2016年6月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師、公司律師制度的意見》（以下簡稱《意見》）明確提出，在“中央和國家機(jī)關(guān)各部委，縣級(jí)以上地方各級(jí)黨政機(jī)關(guān)普遍設(shè)立法律顧問、公職律師，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府根據(jù)需要設(shè)立法律顧問、公職律師，國有企業(yè)深入推進(jìn)法律顧問、公司律師制度，事業(yè)單位探索建立法律顧問制度，到2020年全面形成與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和法律服務(wù)需求相適應(yīng)的中國特色法律顧問、公職律師、公司律師制度體系”，這無疑對(duì)縣級(jí)以上黨政機(jī)關(guān)設(shè)置公職律師提出了明確要求。

2017年10月，最高人民法院和司法部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作的辦法》，基于以審判為中心的刑事訴訟制度改革的背景，強(qiáng)調(diào)必須“加強(qiáng)人權(quán)司法保障，促進(jìn)司法公正，充分發(fā)揮律師在刑事案件審判中的辯護(hù)作用，開展刑事案件審判階段律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作。”由此已經(jīng)能夠看到，法律援助中的刑事辯護(hù)已經(jīng)呼喚政府部門設(shè)置公職律師，幫助完成刑事案件審判階段辯護(hù)律師全覆蓋的任務(wù)。

制度建構(gòu)與制度完善需要理論先行，因此，從深化我國律師制度改革、實(shí)現(xiàn)國家治理能力法治化、加快社會(huì)主義法治國家建設(shè)、實(shí)現(xiàn)全面依法治國等方面著眼，如何構(gòu)建與完善中國特色公職律師制度的理論研究都已經(jīng)迫在眉睫。

一、公職律師本土化實(shí)踐的試點(diǎn)模式

自2002年司法部下發(fā)《試點(diǎn)意見》開始我國公職律師試點(diǎn)工作，多年來，全國各地在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，因地制宜制定出了適合自己的發(fā)展路徑。其中以廣州、廈門、揚(yáng)州、周村四地的模式最具代表性。

（一）廣州模式

2002年司法部文件一出臺(tái)，廣州市就率先開始了試點(diǎn)工作，目前已形成自己獨(dú)特的模式，即：“專職律師＋崗位律師”的模式。由政府財(cái)政撥款在市、區(qū)兩級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)設(shè)立專門的公職律師機(jī)構(gòu)—公職律師事務(wù)所，在設(shè)立專門的公職律師事務(wù)所的同時(shí)在政府各部門設(shè)立崗位公職律師，其中專職的公職律師由公職律師事務(wù)所直接進(jìn)行管理，崗位公職律師則同時(shí)受到行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理和公職律師事務(wù)所對(duì)其所進(jìn)行的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。廣州市公職律師具有公務(wù)員的編制，其主要任務(wù)是為政府依法行政提供保障。公職律師事務(wù)所中的專職公職律師專門為本級(jí)政府部門提供法律服務(wù)，其職責(zé)范圍較之崗位公職律師要更為寬泛，除了處理日常性法律事務(wù)以外，還需要承擔(dān)法律援助工作。

廣州模式的優(yōu)點(diǎn)很突出，設(shè)立專門的公職律師機(jī)構(gòu)便于廣州培養(yǎng)一批優(yōu)秀的公職律師，打造一支專業(yè)的公職律師隊(duì)伍。但同時(shí)也存在諸多不足：一是公職律師專職機(jī)構(gòu)取名“事務(wù)所”容易讓人將其與社會(huì)律師混淆；二為公職律師新增大量編制，需要財(cái)政的大力支持，成本較高；三是公職律師公務(wù)員身份決定其收入將低于社會(huì)律師，難以吸引和保留優(yōu)秀人才；四是崗位律師與專職律師同設(shè)容易引發(fā)兩者之間職責(zé)交叉、工作互相推諉，從而使工作效率大打折扣。

（二）廈門模式

廈門模式通常被稱作“崗位公職律師制”，其基本做法是不增加設(shè)置單獨(dú)的公職律師機(jī)構(gòu)，不增加獨(dú)立的編制和經(jīng)費(fèi)，由司法行政機(jī)關(guān)按照一定的程序，向市、區(qū)兩級(jí)各機(jī)關(guān)部門中具有法律職業(yè)資格或者律師資格的人員核發(fā)律師執(zhí)業(yè)證，實(shí)行“一崗雙責(zé)”，公職律師在原有的工作崗位上，同時(shí)承擔(dān)為單位提供法律服務(wù)的職責(zé)。廈門市為公職律師設(shè)置的門檻除了具備相應(yīng)的法律資質(zhì)以外，還要求在本單位從事法制工作一年以上，并且征得其所供職單位的同意。廈門市公職律師的執(zhí)業(yè)范圍較為廣泛，主要是為政府決策提供法律意見、參與規(guī)范性文件制定，接受政府委托處理具體的法律性事務(wù)，同時(shí)其工作受到所在單位考核與管理。

廈門模式與廣州模式的區(qū)別在于，其沒有設(shè)立獨(dú)立的公職律師的專職機(jī)構(gòu)。其優(yōu)點(diǎn)在于沒有新設(shè)機(jī)構(gòu)，在原有機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上賦予滿足資質(zhì)條件的人員新的職能，充分利用了本單位的資源，降低了行政成本，且人員分散于各部門，便于其熟悉業(yè)務(wù)，提高工作質(zhì)量。同時(shí)缺點(diǎn)也很明顯，人員分散，缺乏統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，難于保證工作的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，尤其是當(dāng)遇到綜合性強(qiáng)的工作時(shí)，同時(shí)“一崗雙責(zé)”使得公職律師工作的獨(dú)立性大大降低。

（三）揚(yáng)州模式

揚(yáng)州對(duì)公職律師實(shí)行聘任制，其公職律師的組成來自于面向社會(huì)的公開招聘，其公職律師不具備公務(wù)員身份，而是屬于政府雇傭的專業(yè)人員。公職律師與政府之間簽訂合同，公職律師提供法律服務(wù)，政府則向其發(fā)放薪酬，公職律師作為政府雇員與其所任職單位不存在人事組織關(guān)系。揚(yáng)州市對(duì)公職律師選拔條件較高，通過社會(huì)競聘，選拔35周歲以下，具有法律碩士以上學(xué)歷和律師資格并有過執(zhí)業(yè)經(jīng)歷的法律人才。揚(yáng)州公職律師有單獨(dú)的工作辦公室，其主要工作是為政府提供法律咨詢服務(wù)。

與廣州和廈門不同的是，在揚(yáng)州模式中，公職律師并不具備公務(wù)員的身份，從而沒有人事上的隸屬關(guān)系，因此公職律師在工作中的獨(dú)立性和自主性會(huì)更強(qiáng)，能有效的為政府提供法律服務(wù)，充分發(fā)揮公職律師的職能作用，這是揚(yáng)州模式一個(gè)顯著的優(yōu)點(diǎn)。但揚(yáng)州對(duì)公職律師設(shè)置的門檻較高，很難及時(shí)滿足實(shí)踐的需要，且招聘的人員均來自社會(huì)，沒有在政府單位的工作經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)，因而在處理單位實(shí)際問題尤其是在面對(duì)專業(yè)性強(qiáng)的工作時(shí)會(huì)存在很大的困難，不能高效高質(zhì)量為單位提供法律服務(wù)，另一個(gè)問題是，政府雇傭的公職律師與政府內(nèi)部的法律顧問的職責(zé)好似并無不同，兩者又應(yīng)作何區(qū)分。

（四）周村模式

淄博周村在其區(qū)司法局內(nèi)專門設(shè)置了政府公職律師辦公室作為周村公職律師的工作機(jī)構(gòu)，正應(yīng)如此，周村模式也被稱作“公職律師辦公室管理制”。周村的公職律師主要來源于其司法行政機(jī)關(guān)中依法取得律師資格或者法律職業(yè)資格的人員，其主要工作是為政府提供法律咨詢。同時(shí)周村設(shè)置了一個(gè)管理委員會(huì)，其成員來自檢察院、法院、政府職能部門以及周村區(qū)司法局等多個(gè)部門，對(duì)公職律師的具體工作進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，并對(duì)其進(jìn)行多方管理和監(jiān)督。

與上述各地模式相比，周村模式以法律援助中心為依托設(shè)置政府公職律師辦公室具有鮮明的小地域性特征。該模式的優(yōu)點(diǎn)在于其公職律師來源于司法行政機(jī)關(guān)中具備相應(yīng)資質(zhì)的人員，他們熟悉業(yè)務(wù)，法律素質(zhì)較高，使得公職律師試點(diǎn)工作開展起來比較方便且啟動(dòng)成本較低。而不足之處則在于：一其設(shè)置的管理委員會(huì)的組成人員過于復(fù)雜，所涉部門較多，實(shí)踐中容易造成監(jiān)管混亂，難以發(fā)揮管理委員會(huì)的應(yīng)有功能和作用；二是周村設(shè)立公職律師辦公室作為公職律師專門的辦公場所只適合在如周村區(qū)一樣的小地域范圍內(nèi)實(shí)施，如若在大范圍地區(qū)內(nèi)推行，大量增設(shè)辦公室機(jī)構(gòu)不僅成本較高而且影響工作效率。

（五）小結(jié)

對(duì)上述我國試點(diǎn)過程中具有代表性的四種實(shí)踐模式進(jìn)行總結(jié)，歸納如下：

廣州模式 廈門模式 揚(yáng)州模式 周村模式公職律師的身份 公務(wù)員 公務(wù)員 政府雇員 公務(wù)員為公職律師的設(shè)置的條件具備律師資格具備律師或法律職業(yè)資格+法制工作經(jīng)歷+供職單位同意具備律師資格+執(zhí)業(yè)經(jīng)歷+法律碩士以上學(xué)歷+符合年齡要求具備律師資格或者法律職業(yè)資格公職律師的主要辦公場所公職律師事務(wù)所分散于政府各部門單獨(dú)的工作辦公室政府公職律師辦公室公職律師的主要職責(zé)范圍專職公職律師除提供日常性法律服務(wù)以外，還需承擔(dān)法律援助工作為政府決策提供法律意見；參與規(guī)范性文件制定；接受政府委托處理具體的法律事務(wù)等為政府提供法律咨詢服務(wù)為政府提供法律咨詢服務(wù)等對(duì)公職律師的監(jiān)督與管理專職公職律師由事務(wù)所管理，崗位律師由所在單位和事務(wù)所共同管理由所在單位和司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行綜合監(jiān)管由所在單位進(jìn)行監(jiān)管由多職能部門組成的管理委員會(huì)對(duì)其進(jìn)行管理公職律師的待遇享受公務(wù)員待遇享受公務(wù)員待遇政府依照合同向其發(fā)放薪酬享受公務(wù)員待遇各種模式的特點(diǎn)及優(yōu)點(diǎn)設(shè)立專門的公職律師機(jī)構(gòu)-公職律師事務(wù)所，便于發(fā)揮團(tuán)隊(duì)作用充分利用資源，實(shí)行“一崗雙責(zé)”成本低，且人員熟悉業(yè)務(wù)，工作效率較高實(shí)行聘任制，公職律師在工作中的獨(dú)立性和自主性較強(qiáng)以法律援助中心為依托，人員來自司法行政機(jī)關(guān)，熟悉業(yè)務(wù)、法律素質(zhì)高各種模式存在的主要問題新增大量機(jī)構(gòu)和編制，成本較高；公職律師收入較低；專職公職律師與崗位律師之間存在業(yè)務(wù)沖突人員分散且缺乏統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，難于保證工作的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一；同時(shí)“一崗雙責(zé)”增加了工作負(fù)擔(dān)，若收入不高難以調(diào)動(dòng)積極性設(shè)置的門檻較高，人員缺乏政府單位的工作經(jīng)驗(yàn)，面對(duì)專業(yè)性強(qiáng)的工作時(shí)存在困難；政府雇傭的公職律師與政府內(nèi)部的法制部門存在職責(zé)交叉其設(shè)置的管理委員會(huì)的組成人員過于復(fù)雜，所涉部門較多，實(shí)踐中容易造成監(jiān)管混亂；且公職律師收入不高結(jié)論通過上述分析和比較，我們不難發(fā)現(xiàn)我國實(shí)踐中的四種典型模式中存在的問題主要集中于職責(zé)范圍、法律監(jiān)管、人員待遇幾個(gè)方面。

二、公職律師試點(diǎn)工作存在的問題

多年來，我國在部分地區(qū)開展公職律師試點(diǎn)工作雖然已經(jīng)取得初步成效,但是構(gòu)建中國特色公職律師制度，還存在諸多問題亟需解決，通過觀察分析我國實(shí)踐的具體情況和相關(guān)制度的布局現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)問題主要集中于以下幾方面。

（一）缺乏相應(yīng)的制度布局

無論是公司律師還是公職律師，在試點(diǎn)過程中都遭遇了極大的困難和阻力—很顯然，這些阻力首先來自管理企業(yè)法律顧問的國家經(jīng)貿(mào)委與各級(jí)政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的法制辦公室[1]30。我國《律師法》前后經(jīng)歷了三次修改，時(shí)至今日《律師法》中除了對(duì)軍隊(duì)律師有所提及外，對(duì)公職律師仍未涉及。2007年《律師法》的修改過程中，司法部原本設(shè)計(jì)了一個(gè)關(guān)于公司律師和公職律師的條文，結(jié)果在國資委和國務(wù)院法制辦的反對(duì)下，這個(gè)條文最終并沒能寫入法律。隨后新《律師法》草案中關(guān)于基層法律服務(wù)、公司律師、公職律師的相關(guān)條文也都在立法的博弈過程中銷聲匿跡，進(jìn)一步顯示出司法部在規(guī)范法律服務(wù)市場上的無力[1]33。從2002年《關(guān)于開展公職律師試點(diǎn)工作的意見》到2003年《法律援助條例》的出臺(tái)，我國公職律師制度試點(diǎn)工作全面展開，至今已有十多年，在此期間，相應(yīng)的法律、法規(guī)等規(guī)范性文件并沒有及時(shí)配套落實(shí)。這不但與我國進(jìn)行了十多的年公職律師試點(diǎn)工作嚴(yán)重脫節(jié)，而且與我國將普遍設(shè)立公職律師，到2020年全面形成中國特色公職律師制度體系的要求不相適應(yīng)。

（二）四種模式普遍存在的問題

上述我國公職律師制度實(shí)踐中的四種典型模式反映出我國公職律師制度實(shí)踐存在的通病，集中反映在公職律師的職責(zé)范圍、法律監(jiān)管、人員待遇幾個(gè)方面。

1.公職律師職責(zé)范圍存在問題。公職律師的職責(zé)范圍主要存在三個(gè)問題，第一，公職律師與相關(guān)部門的職能定位和職責(zé)范圍存在沖突和重疊。在上述廣州、廈門、揚(yáng)州、周村四地試點(diǎn)中，以公職律師與政府法制部門之間的職能交叉、業(yè)務(wù)沖突問題最為突出。目前，并無明確的規(guī)范性文件明確界定公職律師與政府法制辦各自的權(quán)責(zé)，在上述試點(diǎn)地區(qū)中一般也都是依靠公職律師管理部門負(fù)責(zé)人強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)能力在協(xié)調(diào)公職律師與政府法制辦之間的關(guān)系。權(quán)責(zé)界定不明除了造成實(shí)踐中公職律師與政府法制辦之間因權(quán)限和業(yè)務(wù)范圍產(chǎn)生沖突外，還將導(dǎo)致雙方互相推諉工作，互相推卸責(zé)任的現(xiàn)象出現(xiàn)，從而直接降低黨政機(jī)關(guān)的工作效率和質(zhì)量。第二，公職律師職責(zé)范圍沒有包含法律援助服務(wù)工作。在上述公職律師制度實(shí)踐的四種典型模式中，僅有廣州模式為公職律師的職責(zé)范圍設(shè)置了法律援助工作，其余三地公職律師均不需要承擔(dān)法律援助的工作。法律援助是政府的責(zé)任，面對(duì)我國法律援助案件逐年增多，法援經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，援助主體資源供不應(yīng)求的現(xiàn)狀，設(shè)置由公職律師承擔(dān)部分法律援助工作對(duì)降低國家成本，更好的維護(hù)受援人的合法權(quán)益，極大的發(fā)揮法律援助制度的社會(huì)效益十分必要，同時(shí)也有利于公職律師融入律師群體。第三，公職律師“一崗雙責(zé)”難以保證其工作質(zhì)量。以廈門模式為代表，公職律師領(lǐng)著一份薪酬卻干著兩份工作是我國各地試點(diǎn)中的普遍現(xiàn)象。兩份工作即兩份責(zé)任，公職律師壓力大不說，由于其需要同時(shí)兼顧兩份難度還不小的工作，首先公職律師的工作質(zhì)量很難保證，其次設(shè)置公職律師制度的目的和功能也很難實(shí)現(xiàn)和發(fā)揮。合理界定我國公職律師的職責(zé)范圍對(duì)于提高我國黨政機(jī)關(guān)的工作效率，實(shí)現(xiàn)國家治理手段法治化十分重要，同時(shí)也是構(gòu)建中國特色公職律師制度最基本也是最重要的內(nèi)容。

2.缺乏科學(xué)有效的監(jiān)管機(jī)制。廣州、廈門、揚(yáng)州、周村四地對(duì)于公職律師的所采取的監(jiān)管模式有所區(qū)別，并未形成統(tǒng)一且科學(xué)有效的法律監(jiān)管模式。其中周村模式設(shè)置的管理委員會(huì)的組成人員過于復(fù)雜，所涉部門較多，實(shí)踐中容易造成監(jiān)管混亂，難以發(fā)揮管理委員會(huì)的應(yīng)有功能和作用。廈門模式簡單直接，由所在單位進(jìn)行日常行政管理，司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)資質(zhì)和業(yè)務(wù)的監(jiān)管，避免了多方監(jiān)管帶來的權(quán)責(zé)劃分問題，但所在單位對(duì)公職律師進(jìn)行的日常行政管理容易淡化公職律師對(duì)自己律師身份的認(rèn)同，單位公職律師的崗位將形同虛設(shè)。揚(yáng)州模式實(shí)行聘任制，在此種模式下公職律師的自主性較強(qiáng)，加之其作為政府雇員的特殊身份導(dǎo)致對(duì)其的監(jiān)管介于國家工作人員的行政管理和律師管理之間，具有不確定性。在廣州模式中，設(shè)立的公職律師的專門機(jī)構(gòu)即公職律師事務(wù)所的管理權(quán)限范圍較大，但該機(jī)構(gòu)并不屬于國家高級(jí)別的權(quán)威機(jī)構(gòu)，實(shí)踐中很難對(duì)公職律師進(jìn)行有效的監(jiān)管。與社會(huì)律師不同的是公職律師的身份具有雙重性，所以不能將管理社會(huì)律師的方式方法直接適用于公職律師。公職律師身份的雙重性就直接決定了對(duì)其的監(jiān)督與管理一定是來自多方的，同時(shí)由于公職律師的公職身份，其與所在單位具有行政隸屬關(guān)系，如何保障其工作的獨(dú)立性不受影響，如何合理設(shè)定多方監(jiān)管主體的職能，設(shè)置科學(xué)的公職律師法律監(jiān)管機(jī)制是構(gòu)建我國公職律師制度的題中應(yīng)有之義。

3.公職律師的待遇較低。在我國，公職律師主要是就職于黨政機(jī)關(guān)，其收入來源于國家財(cái)政，廣州、廈門、揚(yáng)州、周村四地中除了揚(yáng)州公職律師的身份屬于政府雇員以外，其余三地公職律師均屬于公務(wù)員。其公職人員身份決定了其收入必定是以公務(wù)員的福利待遇為基礎(chǔ)，而總所周知，律師屬于高收入職業(yè)，公職律師同樣是律師，但其收入水平明顯低于社會(huì)律師，這將嚴(yán)重降低公職律師的工作熱情和工作積極性，同時(shí)也將導(dǎo)致公職律師對(duì)自己職業(yè)認(rèn)同感的降低，導(dǎo)致其很難融入律師群體。以廈門模式為代表的“一崗雙責(zé)”更是加重了公職律師的工作負(fù)荷，若僅僅是增加工作量卻不增加公職律師的薪酬，相信未來我國公職律師隊(duì)伍的人數(shù)將越來越少。且實(shí)踐中大部分試點(diǎn)地區(qū)為公職律師設(shè)置的門檻較高，從而導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中愿意從事公職律師的人為數(shù)不多，單位現(xiàn)有公職律師向社會(huì)律師流動(dòng)現(xiàn)象嚴(yán)重。光要公職律師靠著滿腔熱情和信仰堅(jiān)守崗位是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，解決待遇問題，縮小公職律師與其他類型律師的收入差距對(duì)于吸引優(yōu)秀人才打造我國高素質(zhì)的公職律師隊(duì)伍至關(guān)重要。

三、構(gòu)建中國特色公職律師制度的設(shè)想

西方發(fā)達(dá)國家早已建立較成熟的公職律師制度，我國自2002年開始積極開展試點(diǎn)工作，探索建立中國特色公職律師制度，十多年間形成了各具特色的本土化模式，在總結(jié)我國試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，針對(duì)試點(diǎn)地區(qū)發(fā)現(xiàn)的公職律師制度運(yùn)行中存在的實(shí)際問題，參酌域外公職律師制度并予以適度借鑒，對(duì)中國特色公職律師制度的構(gòu)建從制度布局、職責(zé)范圍、法律監(jiān)管、人員待遇幾方面提出個(gè)人的設(shè)想和建議。

（一）完善公職律師制度布局

每一項(xiàng)法律制度的建設(shè)都是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，勢必將涉及不同部門和行業(yè)，公職律師制度的建設(shè)需要協(xié)調(diào)公務(wù)員制度、律師制度等相關(guān)制度，解決機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制等具體問題，盡管司法部曾出臺(tái)過關(guān)于公職律師試點(diǎn)工作意見等相關(guān)文件，但司法部始終無法獨(dú)立完成將我國公職律師制度置于整個(gè)律師制度架構(gòu)之中的建設(shè)工作。首先，我國應(yīng)將公職律師制度建設(shè)納入我國司法體制改革的系統(tǒng)工程之中，并成立更高級(jí)別的權(quán)威機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)公職律師制度的建設(shè)工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益，強(qiáng)化相關(guān)理論和制度的建設(shè)與完善，協(xié)調(diào)推進(jìn)司法部及相關(guān)部門工作的開展。除此之外，還要明確公職律師的法律依據(jù)并進(jìn)行相關(guān)配套性立法保障制度的實(shí)施。眾所周知，新加坡是一個(gè)法制國家，新加坡在《憲法》中對(duì)政府律師制度作出了明確的規(guī)定，新加坡是一個(gè)城市國家，其國土面積和人口數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及我國，我國無需如此，但我國至少首先應(yīng)在《律師法》中明確我國的律師種類，將公職律師、公司律師納入其調(diào)整范圍。其次，建議國務(wù)院制定與公職律師制度相配套的單行條例來明確公職律師的錄用、考核、編制等一系列問題，另外在我國《公務(wù)員法》、《法律援助條例》、《信訪條例》等其他相關(guān)規(guī)范性文件之中增加關(guān)于公職律師制度的內(nèi)容，及時(shí)進(jìn)行配套性立法，從而推動(dòng)我國公職律師制度的快速建立與良好發(fā)展。

（二）明確工作職責(zé)范圍

針對(duì)試點(diǎn)中公職律師職責(zé)范圍存在的三個(gè)問題，提出如下建議，第一，明確公職律師的職能定位。對(duì)我國公職律師進(jìn)行準(zhǔn)確的職能定位對(duì)解決公職律師與政府法制辦等相關(guān)業(yè)務(wù)主體之間存在的職責(zé)交叉和業(yè)務(wù)沖突問題至關(guān)重要，為此，我國要明確他們之間的職能劃分。美國政府律師制度有個(gè)很明顯的特征在于其法律訴訟職能和法律顧問職能的分離，司法部律師和部門法律顧問之間各有分工。我們可以借鑒美國的做法，將法律訴訟職能和法律顧問職能進(jìn)行分離，由公職律師履行訴訟職能，主要負(fù)責(zé)代表其單位履行與訴訟職能相關(guān)的工作，政府法制部門等相關(guān)業(yè)務(wù)主體履行法律顧問職能，各地結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況和法律事務(wù)的性質(zhì)，對(duì)各類法律工作進(jìn)行具體分工并以此作為其工作考評(píng)的依據(jù)。第二，將法律援助工作納入公職律師的職責(zé)范圍。以廣州、廈門、揚(yáng)州、周村為代表的試點(diǎn)情況來看，公職律師的職責(zé)主要是政府行政行為提供法律咨詢、為政府重大決策提供法律意見等，只有廣州模式中專職公職律師還能為政府分擔(dān)法律援助的工作。從世界范圍來看，澳大利亞政府律師的作用主要是為政府部門提供他們所需的法律服務(wù)，并不會(huì)介入政府部門的行政性事項(xiàng)，除此之外，還具有另一項(xiàng)工作：法律援助，為此，澳大利亞成立了律師援助署，以幫助那些沒有錢聘請(qǐng)律師的人，為其提供援助服務(wù)。結(jié)合我國國情，我國應(yīng)將法律援助工作納入公職律師職責(zé)范圍之內(nèi)，在社會(huì)律師分擔(dān)一部分法律援助義務(wù)的的基礎(chǔ)上，公職律師協(xié)助社會(huì)律師處理或者自己直接承辦復(fù)雜的、社會(huì)影響較大的法律援助案件，監(jiān)督社會(huì)律師對(duì)法律援助案件的辦理。第三，保證工作質(zhì)量，實(shí)行“一崗一責(zé)”。以廈門模式為代表的“一崗雙責(zé)”制在帶來便利的同時(shí)也帶來不少弊端。為提高公職律師的工作質(zhì)量和工作效率，發(fā)揮公職律師制度應(yīng)有的功能，原則上我們要落實(shí)一崗一責(zé)，每個(gè)人各司其責(zé)，負(fù)責(zé)做好自己的本職工作，在法律性事務(wù)不多的地區(qū)和單位，可以設(shè)置公職律師值班日，公職律師在該日統(tǒng)一處理單位的法律工作。

2016年《意見》并未直接對(duì)公職律師的職責(zé)范圍作出明確規(guī)定，而是提出公職律師履行和黨政機(jī)關(guān)法律顧問相同的職責(zé)，結(jié)合《意見》和國內(nèi)外制度實(shí)踐，筆者對(duì)公職律師的職責(zé)范圍作出如下具體界定：一在調(diào)查的基礎(chǔ)上結(jié)合自身的法律專業(yè)知識(shí)為本單位重大決策及行為提供科學(xué)合理的法律意見；二在熟悉單位業(yè)務(wù)并對(duì)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行充分調(diào)研的基礎(chǔ)之上參與和組織本單位規(guī)范性文件的起草、論證和修改工作；三在充分了解項(xiàng)目內(nèi)容和權(quán)衡合作各方利益的基礎(chǔ)上，參與合作項(xiàng)目的洽談并協(xié)助擬定重大合同或其他重要的法律文書；四在接受單位委托的基礎(chǔ)上，代表所在單位處理具體的法律事務(wù)并為其提供法律服務(wù)；五在充分行使律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的基礎(chǔ)上，代表單位參加訴訟和仲裁；六在社會(huì)律師分擔(dān)一部分法律援助義務(wù)的基礎(chǔ)上，公職律師協(xié)助社會(huì)律師處理或者自己直接承辦復(fù)雜的、社會(huì)影響較大的法律援助案件，監(jiān)督社會(huì)律師對(duì)法律援助案件的辦理；七協(xié)助所在單位處理其他需要以法律專業(yè)知識(shí)為基礎(chǔ)的事務(wù)并對(duì)所在單位的公職人員進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督。

（三）建立科學(xué)合理的監(jiān)管機(jī)制

世界各國對(duì)公職律師的管理機(jī)制均有不同，美國對(duì)于政府律師采取的是一種較為松散的管理模式，并沒有形成統(tǒng)一的組織對(duì)政府律師進(jìn)行管理。新加坡的政府律師要接受律師行業(yè)組織和最高法院、高等法院的雙重監(jiān)管。澳大利亞的做法很是有趣，其為了提高政府律師的工作效率，把一些資歷較深、工作經(jīng)驗(yàn)較為豐富的政府律師分至不同的政府部門，但這部分人員的編制仍然屬于司法部，這就決定了他們?cè)谶M(jìn)行業(yè)務(wù)活動(dòng)時(shí)并非聽從其所在政府部門的指揮而是司法部的指導(dǎo)，從而保證了其在政府部門工作的獨(dú)立性。我國《律師法》采取的是一種司法行政機(jī)關(guān)監(jiān)管和律師協(xié)會(huì)行業(yè)自律相結(jié)合的管理模式?！兑庖姟芬?guī)定，對(duì)黨政機(jī)關(guān)的公職律師玩忽職守、徇私舞弊的，依法依紀(jì)處理，并在單位內(nèi)部設(shè)有專職機(jī)構(gòu)對(duì)公職律師的日常工作進(jìn)行管理。為解決試點(diǎn)中存在的問題，并貫徹意見精神我國對(duì)公職律師應(yīng)采取三重監(jiān)管，由公職律師雙重身份所決定，我們對(duì)其進(jìn)行管理既要考慮其公職人員身份的特殊性，也要考慮其與其他類別律師的一致性。既然是律師，那首先就要受到司法行政機(jī)關(guān)和律師行業(yè)協(xié)會(huì)的雙重監(jiān)管，其次作為公職人員，還要受到單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行的監(jiān)管。在此種管理機(jī)制內(nèi)，司法行政機(jī)關(guān)主要對(duì)公職律師的資質(zhì)進(jìn)行把關(guān)，同時(shí)對(duì)其執(zhí)業(yè)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和管理；律師協(xié)會(huì)主要負(fù)責(zé)對(duì)公職律師進(jìn)行培訓(xùn)，為其提供業(yè)務(wù)性指導(dǎo)，促進(jìn)行業(yè)交流；公職律師所在單位主要負(fù)責(zé)對(duì)其進(jìn)行基于其公職人員身份的監(jiān)督、考核以及對(duì)其日常業(yè)務(wù)工作進(jìn)行管理，三方共同對(duì)公職律師進(jìn)行監(jiān)管。同時(shí)，為了保證公職律師業(yè)務(wù)活動(dòng)的獨(dú)立性，最大的發(fā)揮其職能作用，我國可以借鑒上述澳大利亞的做法，由我國司法部統(tǒng)一管理公職律師的人員編制問題。

（四）提高公職律師的報(bào)酬待遇

從我國試點(diǎn)情況來看，除了以揚(yáng)州為代表的少數(shù)試點(diǎn)地區(qū)對(duì)公職律師實(shí)行聘任制，政府根據(jù)與公職律師之間簽訂的合同向其發(fā)放薪酬以外，大多數(shù)地區(qū)的公職律師都是享受公務(wù)員的待遇。在國外，新加坡的公職律師只能拿政府公務(wù)員薪金為政府服務(wù)并且不能到社會(huì)上去辦案創(chuàng)收；在德國，不存在公職律師的概念，聯(lián)邦政府往往通過雇傭律師或聘用社會(huì)律師來為其提供法律服務(wù)，我國試點(diǎn)地區(qū)的做法與上述國家有異曲同工之處。為了吸引更多的優(yōu)秀人才來加入我國公職律師的隊(duì)伍，同時(shí)減少現(xiàn)有隊(duì)伍中人員的向外流動(dòng)，我國應(yīng)重視公職律師的待遇問題，將解決人員待遇問題提上議程，我們應(yīng)從以下兩個(gè)方面著手，一是合理確定公職律師的福利待遇標(biāo)準(zhǔn)，公職律師工資待遇設(shè)置應(yīng)高于同單位普通公務(wù)員，但也不宜設(shè)置過高，以免造成財(cái)政負(fù)擔(dān)或者導(dǎo)致單位內(nèi)部因收入差距過大而引起的不和諧，應(yīng)以同單位普通公職人員工資待遇的2至3倍為宜。二是為公職律師設(shè)置激勵(lì)措施，除提高工資待遇外，還應(yīng)為其建立其他配套性制度，首先，為其搭建職稱評(píng)價(jià)體系，允許其參與職稱的評(píng)定，給予其專業(yè)工作的肯定；其次，為其設(shè)置津貼、績效等獎(jiǎng)勵(lì)性機(jī)制，以業(yè)務(wù)的工作數(shù)量和質(zhì)量作為其績效的考核標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)動(dòng)其工作的積極性；再者，建立有效的學(xué)習(xí)機(jī)制，為其設(shè)計(jì)實(shí)踐性強(qiáng)的課程，對(duì)公職律師定期進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，強(qiáng)化公職律師與外部的專業(yè)交流，鼓勵(lì)其不斷學(xué)習(xí)進(jìn)步。

[1]劉思達(dá)．割據(jù)的邏輯：中國法律服務(wù)市場的生態(tài)分析[M]．上海:上海三聯(lián)書店,2011．