稅務(wù)行政執(zhí)法全過程記錄制度和依法治稅

□ 曹映平

(湖南稅務(wù)高等?？茖W(xué)校，湖南 長(zhǎng)沙 410116)

稅務(wù)行政執(zhí)法全過程記錄制度和依法治稅

□ 曹映平

(湖南稅務(wù)高等?？茖W(xué)校，湖南 長(zhǎng)沙 410116)

稅務(wù)總局根據(jù)國(guó)務(wù)院的要求安排執(zhí)法全過程記錄制度試點(diǎn)工作，旨在試點(diǎn)構(gòu)建稅務(wù)機(jī)關(guān)稅務(wù)執(zhí)法過程全部環(huán)節(jié)證據(jù)自我保存體系，實(shí)現(xiàn)稅務(wù)行政執(zhí)法過程“全程留痕”，并且可以對(duì)規(guī)范稅務(wù)行政執(zhí)法程序、提高依法治稅工作質(zhì)量有特別的促進(jìn)作用。

稅務(wù)行政執(zhí)法;全過程記錄

行政執(zhí)法全過程記錄制度是行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中，對(duì)涉及人身自由、生命健康、重大財(cái)產(chǎn)權(quán)益的執(zhí)法活動(dòng)，通過文字、音像等記錄方式，對(duì)行政執(zhí)法行為記錄并存檔，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法全過程留痕并且可回溯管理的制度。根據(jù)稅務(wù)行政執(zhí)法的特點(diǎn)，稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)全過程記錄應(yīng)當(dāng)包含稅收行政許可、非許可審批、稅務(wù)行政確認(rèn)、稅務(wù)征收、稅務(wù)管理、獎(jiǎng)勵(lì)、檢查、處罰、強(qiáng)制、復(fù)議等環(huán)節(jié)。

在稅務(wù)系統(tǒng)已有部分機(jī)關(guān)早就在嘗試實(shí)施執(zhí)法全過程記錄制度，國(guó)家稅務(wù)總局早在2015年《關(guān)于全面推進(jìn)依法治稅的指導(dǎo)意見》中，就明確提出了建立執(zhí)法全過程記錄制度等。各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)在這個(gè)意見指導(dǎo)下，已經(jīng)不同程度相繼落實(shí)了稅務(wù)行政執(zhí)法全過程記錄的工作要求。

國(guó)務(wù)院辦公廳于2017年1月19日發(fā)布的《推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度試點(diǎn)工作方案》要求在部分地區(qū)和行業(yè)，試點(diǎn)“建立執(zhí)法全過程記錄制度、嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度、推行行政執(zhí)法公示制度”，國(guó)家稅務(wù)總局在該方案中被列入了“三項(xiàng)制度”試點(diǎn)的范圍，國(guó)家稅務(wù)總局也根據(jù)國(guó)務(wù)院的安排，落實(shí)了相關(guān)試點(diǎn)要求。這項(xiàng)工作的推進(jìn)，對(duì)于依法治稅工作有特別的意義。

一、促進(jìn)稅務(wù)機(jī)關(guān)自我管理機(jī)制的完善

從當(dāng)前稅務(wù)行政執(zhí)法情況分析，某些稅務(wù)執(zhí)法機(jī)關(guān)仍在一定程度上存在不嚴(yán)格按程序執(zhí)法、特別是稅務(wù)案件定案證據(jù)等不符合法律要求等問題，導(dǎo)致稅務(wù)行政行為存在不同程度的法律問題，有的還引發(fā)不必要的行政爭(zhēng)議。但由于稅務(wù)機(jī)關(guān)目前比較強(qiáng)勢(shì)的社會(huì)地位，納稅人通過法律程序主張救濟(jì)權(quán)的概率并不太高，稅務(wù)執(zhí)法人員容易滋生在證據(jù)和程序問題上的思維惰性，其嚴(yán)格依法辦事的意識(shí)就可能沒有得到特別強(qiáng)化。而執(zhí)法全過程記錄制度使執(zhí)法行為全程留痕，不嚴(yán)格依法執(zhí)法的行為可能因回溯而被發(fā)現(xiàn)被追究，稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部和外部的監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以定期或不定期抽查記錄對(duì)比核查，使執(zhí)法行為看得清楚明白，為稅務(wù)干部考核評(píng)價(jià)體系提供準(zhǔn)確、翔實(shí)的痕跡資料，使對(duì)稅務(wù)干部工作考核的結(jié)果趨于客觀公正，也使監(jiān)督機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的問題能及時(shí)提示和糾正，能較為主動(dòng)地保護(hù)稅務(wù)干部隊(duì)伍。

這會(huì)對(duì)稅務(wù)行政執(zhí)法行為規(guī)范形成倒逼機(jī)制，客觀上能增強(qiáng)干部自我約束意識(shí)，自覺規(guī)范執(zhí)法行為，促使稅務(wù)干部重視程序合法和實(shí)體合法，注重法律政策和相關(guān)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，自覺嚴(yán)格依法辦事。而稅務(wù)干部能否嚴(yán)格依法辦事，實(shí)際上直接體現(xiàn)了稅務(wù)機(jī)關(guān)依法治稅的能力。稅務(wù)干部行政執(zhí)法能力提高了，稅務(wù)機(jī)關(guān)行政執(zhí)法活動(dòng)的質(zhì)量和效率就能得到相應(yīng)的保證。所以，稅務(wù)行政執(zhí)法全過程記錄制度對(duì)于促進(jìn)稅務(wù)機(jī)關(guān)保證執(zhí)法人員依法履職，防止權(quán)力濫用或損害當(dāng)事人合法權(quán)益的行為發(fā)生，保障公民、法人、其他組織及執(zhí)法人員自身的合法權(quán)益，最終實(shí)現(xiàn)全面落實(shí)政府行政執(zhí)法的具體要求是一個(gè)很好的自我完善的機(jī)制。

二、促使稅務(wù)機(jī)關(guān)管理水平進(jìn)一步提升

執(zhí)法全過程記錄制度實(shí)施過程中，對(duì)什么事情需要記錄、如何記錄、誰(shuí)是責(zé)任主體、如何保證制度實(shí)施等問題的落實(shí)，必然導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)已有的稅收征管業(yè)務(wù)流程的規(guī)范進(jìn)一步細(xì)化和梳理，明確各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的責(zé)任人員、責(zé)任主體、工作規(guī)范、時(shí)限起止，確保了工作質(zhì)量和效率，在制度執(zhí)行過程中規(guī)范各種執(zhí)法“工作底稿”、稅收?qǐng)?zhí)法文書等事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)稅務(wù)執(zhí)法工作的業(yè)務(wù)處理明白交接和制約，讓責(zé)任更加清晰，資料標(biāo)準(zhǔn)更加統(tǒng)一規(guī)范，帶來(lái)稅收?qǐng)?zhí)法過程的高質(zhì)量運(yùn)行。

執(zhí)法全過程記錄相當(dāng)于一面鏡子，能照見稅務(wù)機(jī)關(guān)辦事的全過程，稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)外的行政行為都披露于記錄之中，稅務(wù)機(jī)關(guān)能在自我審視中減少執(zhí)法工作錯(cuò)位、缺位、越位的現(xiàn)象。比如促成實(shí)現(xiàn)稅務(wù)機(jī)關(guān)窗口受理要件統(tǒng)一，服務(wù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，稅務(wù)機(jī)關(guān)文書統(tǒng)一，一次性告知到位、不讓納稅人重復(fù)跑腿等，進(jìn)一步幫助稅務(wù)機(jī)關(guān)服務(wù)質(zhì)量的提升。

再則，通過執(zhí)法全過程記錄制約，實(shí)現(xiàn)稅務(wù)干部進(jìn)戶執(zhí)法過程全面監(jiān)控，通過執(zhí)法記錄儀等記錄固定執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)情況和執(zhí)法內(nèi)容，記錄各類執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)處置的情況。能促使稅務(wù)管理人員、檢查人員注意進(jìn)戶執(zhí)法程序，有效解決稅務(wù)人員進(jìn)戶執(zhí)法的隨意或行為不規(guī)范問題，有利于確保法的程序和實(shí)體規(guī)定得到有效執(zhí)行。

三、幫助稅務(wù)干部防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

在稅收管理程序中通過執(zhí)法全過程記錄制約，可以細(xì)化涉稅審批事項(xiàng)的全方位監(jiān)控，因?yàn)槎悇?wù)調(diào)查人員在審批事項(xiàng)調(diào)查時(shí)，留存了相應(yīng)的音像載體，稅務(wù)事項(xiàng)審核審批時(shí)文書資料、音像載體等可同步印證，一定程度上減少了稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)干部的管理執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

執(zhí)法全過程記錄制度在一定程度上還避免了進(jìn)戶執(zhí)法產(chǎn)生的廉政和玩忽職守等風(fēng)險(xiǎn)。近幾年來(lái)稅務(wù)干部因廉政、玩忽職守等問題等被司法機(jī)關(guān)追究的情況時(shí)而有之，不少稅務(wù)干部對(duì)在復(fù)雜形勢(shì)下執(zhí)法心存顧慮，擔(dān)心在執(zhí)法時(shí)自身行為無(wú)法證明而陷入風(fēng)險(xiǎn)之地。而實(shí)施行政執(zhí)法全過程記錄的留痕能解決稅務(wù)干部在特殊情況下無(wú)法證實(shí)的困難，同時(shí)稅務(wù)干部也能以此制度來(lái)推脫某些關(guān)系人的不當(dāng)請(qǐng)求，以此避免被人情所困和被冤屈所致的風(fēng)險(xiǎn)。

四、為稅務(wù)救濟(jì)程序中稅務(wù)機(jī)關(guān)的證明義務(wù)準(zhǔn)備材料

執(zhí)法全過程記錄旨在打造了覆蓋執(zhí)法過程全部環(huán)節(jié)的證據(jù)保存體系，在在稅務(wù)行政執(zhí)法涉及的相關(guān)程序中作為證據(jù)使用，特別可以在稅務(wù)行政行為作出后的后續(xù)法律救濟(jì)程序中，作為稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)干部自我證明之用。

作為行政救濟(jì)的法律程序的行政復(fù)議、行政訴訟，法律規(guī)定稅務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)主要等責(zé)任，稅務(wù)機(jī)關(guān)如果不能全面證明自身行為的合法性，不準(zhǔn)備強(qiáng)大的證據(jù)資料，特別是缺少對(duì)執(zhí)法程序合法性進(jìn)行自我證明資料，可能需要承擔(dān)不利的法律后果。稅務(wù)機(jī)關(guān)在過往的復(fù)議和訴訟中，在沒有影像資料和缺少現(xiàn)場(chǎng)筆錄的情況下，常常陷入對(duì)某些事實(shí)無(wú)法用法定證據(jù)證明的窘境。執(zhí)法中出現(xiàn)過稅務(wù)機(jī)關(guān)在遇到查賬時(shí)納稅人不配合，在財(cái)務(wù)資料復(fù)印件上相對(duì)人不簽字、電子數(shù)據(jù)采集時(shí)不配合取證等等情況，執(zhí)法工作常常陷入僵局。而實(shí)施執(zhí)法全過程記錄制度后，增加了視聽資料、現(xiàn)場(chǎng)筆錄等作為證據(jù)，補(bǔ)強(qiáng)了證明種類，能有效解決這些復(fù)雜情況的證明問題，稅務(wù)機(jī)關(guān)能為后續(xù)司法證明準(zhǔn)備更充分的證據(jù)。

五、為稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)輿情處理提供基礎(chǔ)信息

稅務(wù)執(zhí)法行為對(duì)相對(duì)人利益影響巨大，甚至一個(gè)稅務(wù)具體行政行為就可能事關(guān)企業(yè)的存亡，也可能誘發(fā)稅務(wù)機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的各種沖突。稅務(wù)機(jī)關(guān)建立健全執(zhí)法全過程記錄信息收集、保存、管理、使用等工作制度，在稅務(wù)輿情處理工作中有利于及時(shí)、實(shí)事求是處理問題。

稅務(wù)機(jī)關(guān)輿情應(yīng)對(duì)工作中，基礎(chǔ)信息的掌握是關(guān)鍵，建立健全執(zhí)法全過程記錄制度是夯實(shí)了輿情應(yīng)對(duì)工作的基礎(chǔ)，使輿情處理部門能相對(duì)客觀、快速了解執(zhí)法真實(shí)過程，方便有關(guān)部門在正確處理問題時(shí)能以事實(shí)為依據(jù)，及時(shí)、實(shí)事求是地處理好問題，在促進(jìn)問題解決和化解風(fēng)險(xiǎn)的過程中少走彎路。

國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)輿情處理的能力日益提高，但也存在基礎(chǔ)信息缺失、應(yīng)對(duì)不利的情況，比如當(dāng)公眾對(duì)執(zhí)法細(xì)節(jié)進(jìn)行質(zhì)疑時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)缺乏執(zhí)法全過程記錄的支撐，難以拿出執(zhí)法全過程的完整記錄進(jìn)行回應(yīng)等情況時(shí)有發(fā)生。面對(duì)來(lái)自于不同方面的質(zhì)詢，執(zhí)法部門有時(shí)面臨無(wú)法自證其清的窘境，行政行為的各方合法權(quán)益也無(wú)法得到很好保障。

稅收工作事關(guān)國(guó)家財(cái)政收入，也直接影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化、民生、國(guó)防、教育等國(guó)家大事。如果輿情處理不利，將可能影響國(guó)計(jì)和民生，而行政執(zhí)法全過程記錄實(shí)現(xiàn)了稅收征收管理業(yè)務(wù)全面痕跡化的管理并且可以回溯過程，使稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法程序更加規(guī)范化，執(zhí)法能力更專業(yè)化，執(zhí)法成果更透明化，執(zhí)法的監(jiān)督更制度化，能為稅務(wù)機(jī)關(guān)輿情應(yīng)對(duì)和處理提供有價(jià)值的資料支撐。

總之，稅務(wù)機(jī)關(guān)落實(shí)執(zhí)法全過程記錄制度有多方面價(jià)值，其提升稅務(wù)機(jī)關(guān)管理自我完善、規(guī)范行政執(zhí)法行為、防范稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)、有效處理輿情問題等方面的價(jià)值，必將帶來(lái)依法治稅、依法行政工作的進(jìn)一步落實(shí)，帶來(lái)稅收法治工作的進(jìn)一步推進(jìn)。

［1］國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于全面推進(jìn)依法治稅的指導(dǎo)意見(稅總發(fā)〔2015〕32號(hào))［Z］．

［2］婁底市國(guó)家稅務(wù)局．稅務(wù)行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度文件匯編［Z］．2017．

［3］畢節(jié)市地稅系統(tǒng)執(zhí)法全過程記錄辦法(試行)［Z］．

F810．422

A

1008－4614－(2017)06－0023－03

2017－11－2

曹映平(1960—)，女，湖南雙峰人，湖南稅務(wù)高等專科學(xué)校副教授，主要研究方向:稅務(wù)行政執(zhí)法。