放管服：竣工驗(yàn)收的法治創(chuàng)新

胡利明(中央民族大學(xué) 法學(xué)院， 北京 100081)

放管服：竣工驗(yàn)收的法治創(chuàng)新

胡利明
(中央民族大學(xué) 法學(xué)院， 北京 100081)

竣工驗(yàn)收是房地產(chǎn)形成的重要標(biāo)志，在房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)揮著特殊的功效?！胺殴芊笔切姓w制改革的總體思路和行政管理改革技術(shù)路線，“竣工驗(yàn)收”是房地產(chǎn)社會(huì)的重要專業(yè)術(shù)語(yǔ)，“法治”是現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展方向和運(yùn)行環(huán)境，既是社會(huì)運(yùn)行環(huán)境，又是社會(huì)事項(xiàng)的規(guī)則理念保障，還是社會(huì)前行的正確方向?！胺拧北砻鞣ㄖ嗡季S質(zhì)變，“管”屬于法治行為量變，“服”體現(xiàn)法治理念巨變，共同提前準(zhǔn)備法治前提，共同創(chuàng)新竣工驗(yàn)收法治制度。

竣工驗(yàn)收；放管服；行政監(jiān)管；法治理念；法治創(chuàng)新

竣工驗(yàn)收屬于整體意義上的法律概念，既是建筑工程和房地產(chǎn)形成過(guò)程中的重要關(guān)節(jié)，又是區(qū)分兩者的重要界線，即從建筑工程竣工驗(yàn)收合格交付使用之后才稱為房地產(chǎn)?？⒐を?yàn)收是區(qū)分建筑工程與房地產(chǎn)的重要標(biāo)志，它既是形成房地產(chǎn)過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)，又是區(qū)分兩者的重要界線。所以，竣工驗(yàn)收合格是建筑工程和房地產(chǎn)區(qū)分界定標(biāo)準(zhǔn)。[1]2016年5月9日李克強(qiáng)總理提出放管服改革的重大措施(具體內(nèi)容參見(jiàn)公開(kāi)資料)，“放管服”(以下一般不加引號(hào))要求徹底轉(zhuǎn)變對(duì)建筑工程的行政管理(治理)思路，既要放松傳統(tǒng)管制，又要最少、最精和最必要的監(jiān)管，還要從事行政服務(wù)工作，充分為市場(chǎng)提供自由交易、自律管理的機(jī)會(huì)。根據(jù)行政機(jī)關(guān)本質(zhì)上是公眾的服務(wù)者[2]的原理，政府在竣工驗(yàn)收領(lǐng)域的行政工作將體現(xiàn)放管服時(shí)代的“服務(wù)”精神。所以，竣工驗(yàn)收的法治創(chuàng)新在放管服時(shí)代既是行政管理改革的發(fā)展趨勢(shì)，又是現(xiàn)代法治思維的實(shí)踐創(chuàng)新，還是法治理念在竣工驗(yàn)收領(lǐng)域的“創(chuàng)新發(fā)展”，更是政府管理和市場(chǎng)自律的“共享發(fā)展”。

一、放管服：竣工驗(yàn)收的法治基礎(chǔ)

放管服是在創(chuàng)新時(shí)代發(fā)展的產(chǎn)物，成為創(chuàng)新思維轉(zhuǎn)變的重大契機(jī)。竣工驗(yàn)收合格成為房地產(chǎn)成立的標(biāo)志，進(jìn)而為房地產(chǎn)區(qū)分所有權(quán)成為法律權(quán)利奠定物質(zhì)基礎(chǔ)和理論基礎(chǔ)[3]，目的在于保障房地產(chǎn)的傳統(tǒng)安全。放管服創(chuàng)新發(fā)展融合于竣工驗(yàn)收，需要若干“設(shè)施基礎(chǔ)”密切“配套”構(gòu)建其法治基礎(chǔ)。

1．政府與市場(chǎng)：決策與資源配置。放管服是現(xiàn)代管理的法治創(chuàng)新，在竣工驗(yàn)收管理方面顯得特別明顯，既有理論基礎(chǔ)，又有實(shí)踐根據(jù)，更有決策主體政府。政府是放管服理念的“操作主體”，發(fā)揮戰(zhàn)略決策作用，決定相關(guān)重大戰(zhàn)略決策事項(xiàng)，然后由若干參建主體分門別類地從事具體事務(wù)成為“執(zhí)行主體”。政府處于決策主體地位，是竣工驗(yàn)收的決策主體，參與單位是執(zhí)行主體，這屬于竣工驗(yàn)收放管服轉(zhuǎn)型的法治前提要素。另外，根據(jù)資源配置規(guī)律分配市場(chǎng)資源，竣工驗(yàn)收向放管服方向發(fā)展，“市場(chǎng)”發(fā)揮資源配置功能，作為資源配置主體負(fù)責(zé)具體落實(shí)執(zhí)行，順勢(shì)引導(dǎo)資源流向，相對(duì)公正地安排資源配置，表明市場(chǎng)成為竣工驗(yàn)收資源配置的主體性要素。

2．法治基礎(chǔ)的理論要素。

(1)自由與平等：法治基礎(chǔ)與規(guī)則。自由與法治緊密相隨，既有平行意蘊(yùn)，又有種屬內(nèi)涵，還有價(jià)值導(dǎo)向功能；既構(gòu)建法治的前置性基礎(chǔ)，還成為其他前提性要素，發(fā)揮基礎(chǔ)性的法治功能，全面夯實(shí)竣工驗(yàn)收法治轉(zhuǎn)型的根基。例如，自由精神是法治的核心價(jià)值，法治是現(xiàn)代文明社會(huì)的主流價(jià)值。[4]竣工驗(yàn)收的放管服建立于自由事實(shí)基礎(chǔ)，運(yùn)行法治思維，體現(xiàn)法治價(jià)值，促進(jìn)社會(huì)文明快速發(fā)展，進(jìn)而表明自由成為其法治基礎(chǔ)，逐漸契合放管服的法治創(chuàng)新思維。另外，平等形成于自由基礎(chǔ)，經(jīng)常與自由相隨相伴，在平等前提下保障自由，在自由基礎(chǔ)上追求平等，甚至可以說(shuō)自由和平等是法治規(guī)則的“雙胞胎”。其實(shí)，平等與自由孿生而伴，締造平等的法律地位，制造平等的法律空氣，形成平等的法治觀念。[5]可知，竣工驗(yàn)收的放管服建立于自由基礎(chǔ)之上，既要有平等的法治基礎(chǔ)，還要形成平等規(guī)則，更要形成法治規(guī)則理念，形成規(guī)則性法治路徑，逐漸契合法治思維，實(shí)現(xiàn)竣工驗(yàn)收的法治理念創(chuàng)新。

(2)自治與自律：法治方式與動(dòng)力?？⒐を?yàn)收從嚴(yán)格的政府管制逐漸過(guò)渡到相對(duì)寬松的自治管理，由參與建設(shè)的各方主體根據(jù)不同的職責(zé)、職務(wù)權(quán)限分別承諾各自范圍內(nèi)的質(zhì)量保證，這是政府從人治向法治轉(zhuǎn)變的重要外觀，自治發(fā)揮越來(lái)越重要的基礎(chǔ)效用，政府逐漸從竣工驗(yàn)收領(lǐng)域退出權(quán)力，將管理事項(xiàng)盡可能地交由參建單位自治管理，樹(shù)立以自我為核心的法治規(guī)則，突顯竣工驗(yàn)收的自治法治特征。另外，法治不僅要自治，更要自律，才能顯現(xiàn)法治的特殊優(yōu)勢(shì)，并緊密關(guān)聯(lián)道德義務(wù)。其實(shí)，自律并非來(lái)源于法律強(qiáng)制力，而是在倡導(dǎo)鼓勵(lì)下的主動(dòng)追求行動(dòng)，是符合社會(huì)主體價(jià)值的正能量。[6]竣工驗(yàn)收能夠脫離政府的傳統(tǒng)嚴(yán)格管制，法治根源在于法治主動(dòng)性追求，尤其是由建設(shè)單位主導(dǎo)由其他各相關(guān)參建單位參與建設(shè)綜合防控體系，實(shí)質(zhì)上是各主體的道德主動(dòng)追求，歸屬于法治主動(dòng)源泉力量，外觀集中表現(xiàn)為“自律”。

由此可見(jiàn)，放管服背景下的竣工驗(yàn)收既有規(guī)范規(guī)則的規(guī)制，又要提前確立法治前提；主動(dòng)遵循、主動(dòng)擁有和主動(dòng)實(shí)踐的法治規(guī)則，有助于優(yōu)化升級(jí)房地產(chǎn)社會(huì)結(jié)構(gòu)。其中，政府發(fā)揮決策主體的戰(zhàn)略效用，市場(chǎng)調(diào)節(jié)資源分配，自由和平等分別構(gòu)建法治基礎(chǔ)和形成法治規(guī)則，自治主導(dǎo)法治方式，自律形成法治主動(dòng)動(dòng)力源泉，共同構(gòu)建出特色鮮明的法治前提基礎(chǔ)。

二、放：竣工驗(yàn)收的法治思維質(zhì)變

“放”成為放管服思維的“當(dāng)頭炮”，在服務(wù)思想轉(zhuǎn)變下促進(jìn)竣工驗(yàn)收的法治思維轉(zhuǎn)變，將人治性質(zhì)的強(qiáng)力管制轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ涡再|(zhì)的自治管理，有效避免權(quán)力“閑不住”滋生的腐敗現(xiàn)象，成為法治創(chuàng)新完善竣工驗(yàn)收的有效手段。

1． “放”的正向思維。

(1)應(yīng)放盡放：法治思路。放管服不是遮遮掩掩的“放”，而是要貨真價(jià)實(shí)的“放”，追求“應(yīng)放盡放”的目標(biāo)，認(rèn)真運(yùn)行法治思路，創(chuàng)新法治理念，真正落實(shí)法治任務(wù)。法治思維是現(xiàn)代法治國(guó)家的基本治國(guó)思路[7]，所以，竣工驗(yàn)收屬于徹底性法治轉(zhuǎn)型，類似于依法治國(guó)的法治思路，即以能放應(yīng)放、可放應(yīng)放、需放應(yīng)放為法治總體思路，既要運(yùn)行法治思維，又要提前堅(jiān)持創(chuàng)新法治思路，還要豐富現(xiàn)代法治思維，拓寬法治化運(yùn)行的通道，構(gòu)筑新型“應(yīng)放盡放”的法治創(chuàng)新基礎(chǔ)。

(2)放松管制：擴(kuò)展市場(chǎng)自由。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是通過(guò)市場(chǎng)配置資源，根本區(qū)別于政府權(quán)力包攬安排各種資源配置事宜。由于權(quán)力的天然優(yōu)勢(shì)，政府容易自發(fā)匯集各種資源于己，根據(jù)權(quán)力慣性或傾向性任性分配資源，市場(chǎng)基本處于可有可無(wú)的尷尬狀態(tài)。但是，放管服的基本思路是放松管制，擴(kuò)充市場(chǎng)主體的自由活動(dòng)空間，提升市場(chǎng)配置資源的有效性，直接后果是縮減政府權(quán)力操控的空間，有效地減少甚至避免權(quán)力尋租空間，為竣工驗(yàn)收提供法治思維轉(zhuǎn)變的“經(jīng)濟(jì)前提”，這是現(xiàn)代法治創(chuàng)新的積極發(fā)展方向。

(3)簡(jiǎn)政放權(quán)：法治思維質(zhì)變。放管服在法治術(shù)語(yǔ)上突出表現(xiàn)為“簡(jiǎn)政放權(quán)”，實(shí)質(zhì)上這是法治思維質(zhì)變的核心精髓，既要政府主動(dòng)退出不該管的領(lǐng)域，又要積極發(fā)揮市場(chǎng)主體的主動(dòng)效用，還要運(yùn)行法治思維追求竣工驗(yàn)收應(yīng)然目標(biāo)，創(chuàng)造力量?jī)?yōu)化“簡(jiǎn)政放權(quán)”結(jié)構(gòu)，提升“簡(jiǎn)政放權(quán)”的法治質(zhì)量，既為政府權(quán)力管理“瘦身”，又改善提升政府形象，還有效避免權(quán)力腐??；既充分發(fā)揮市場(chǎng)主體能動(dòng)效用，又提升市場(chǎng)運(yùn)行效率，還追求法治思維質(zhì)變。可知，簡(jiǎn)政放權(quán)反饋到竣工驗(yàn)收領(lǐng)域，突出表現(xiàn)為法治思維質(zhì)變轉(zhuǎn)型，成為竣工驗(yàn)收法治化運(yùn)行的重要核心特征，有助于優(yōu)化打造高效的法治政府形象。

2．“放”的反向思維。

(1)非放棄：管理必要原則。放管服是放松政府管制，通過(guò)轉(zhuǎn)換管理思維追求相同或更優(yōu)質(zhì)的效果，既不是放棄不管，又不是不聞不問(wèn)，而是堅(jiān)持管理必要限度原則，最大限度減少不必要管理，旨在將管理控制在最小范圍內(nèi)。根據(jù)法治原理，政府應(yīng)當(dāng)是“守夜人”角色，成為最小的政府、管得最少的政府和有必要才管理的政府。可知，放管服思維必須堅(jiān)守不突破必要管理的原則紅線，迫切要求徹底轉(zhuǎn)型竣工驗(yàn)收，要求放松政府管制，既要有管理思維存在，又要確保管理最少限度，即管理以必要為判斷標(biāo)準(zhǔn)，而不是徹底放棄不管。

(2) 非放任：有限管理原則。放松管制、減少管理既不是完全放任的任性“放羊”不管，又不是完全由市場(chǎng)自由發(fā)展的“無(wú)政府”狀態(tài)，更不是完全排斥任何形式的行政管理。事實(shí)上，非放任的有限管理控制是竣工驗(yàn)收法治化發(fā)展的精華濃縮，它通過(guò)有把握的必要的有限控制手段，根據(jù)既定的分配原則分配利益，追求分配正義的正當(dāng)目標(biāo)?？⒐を?yàn)收在放管服理念中運(yùn)行，應(yīng)當(dāng)盡量在最小范圍內(nèi)和保持最小程度下有限控制，準(zhǔn)確把握管理控制范圍、幅度和比例等，這正好融合法治要求的比例原則，有效避免非理性放任管理控制。

由此可見(jiàn)，竣工驗(yàn)收在政府放管服推動(dòng)下進(jìn)行法治創(chuàng)新，既是“繼續(xù)發(fā)展”傳統(tǒng)管理思維，又“創(chuàng)新發(fā)展”傳統(tǒng)行政思維，還這種重大轉(zhuǎn)變(質(zhì)變)為法治思維，以備案替代傳統(tǒng)的行政管理，完成從行政管理到市場(chǎng)自治的法治轉(zhuǎn)變，即從政府主導(dǎo)向市場(chǎng)自由的轉(zhuǎn)變。其實(shí)，政府放松管制為市場(chǎng)擴(kuò)充自由，放松既非放棄，又非放任，而是既堅(jiān)持管理必要原則，又堅(jiān)持科學(xué)有限控制管理原則，還要在“應(yīng)放盡放”的原則下創(chuàng)新法治思路落實(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)，完成法治思維質(zhì)變，共同打造有法治特色的放管服之“放”。

三、管：竣工驗(yàn)收的法治行為量變

放管服在有效管理中逐漸發(fā)生量變，中間環(huán)節(jié)還要有重點(diǎn)地“管”，既逐步減少傳統(tǒng)管制色彩，又無(wú)形中增量創(chuàng)新管理的法治特色，還形成獨(dú)特的法治管理行為，最終形成量變的目標(biāo)結(jié)果，共同促進(jìn)竣工驗(yàn)收法治創(chuàng)新?？⒐を?yàn)收的量變是質(zhì)變的重要路徑方法，通過(guò)量變追求質(zhì)量結(jié)果，實(shí)質(zhì)上是法治創(chuàng)新的思維轉(zhuǎn)型，將徹底轉(zhuǎn)型竣工驗(yàn)收的管理思路。

1．宏觀管理(監(jiān)管)思維。

(1)監(jiān)管管理：行政思維轉(zhuǎn)變。監(jiān)管是法治管理的時(shí)代趨勢(shì)和科學(xué)追求，屬于行政思維轉(zhuǎn)型的外在表現(xiàn)，屬于徹底轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)行政思維?？⒐を?yàn)收轉(zhuǎn)變行政思維管理方式，創(chuàng)新開(kāi)辟監(jiān)管道路，實(shí)質(zhì)上是科學(xué)分配風(fēng)險(xiǎn)，重新再分配財(cái)產(chǎn)利益，避免社會(huì)不平等現(xiàn)象，努力清除不平等的社會(huì)根源，將行政管理思維徹底轉(zhuǎn)型為法治技術(shù)管理，逐漸符合現(xiàn)代法治標(biāo)準(zhǔn)，自覺(jué)提升法治監(jiān)督管理的創(chuàng)新質(zhì)量。

(2)有限管理：落實(shí)有限政府角色。放管服的重要核心特征在于有限管理，減少政府權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)的可能性，縮減管理范圍和幅度，充分保障市場(chǎng)自由，有效落實(shí)有限政府的法治角色，契合法治政府的基本定位，為竣工驗(yàn)收的放管服提供量變要素，同時(shí)提升政府管理的科學(xué)化水平，將管理嚴(yán)格控制在相對(duì)有限的必要領(lǐng)域，顯現(xiàn)政府管理的“有限”角色，全面契合現(xiàn)代行政法的發(fā)展方向。可知，有限管理屬于現(xiàn)代政府管理的發(fā)展方向，具體來(lái)說(shuō)能夠成為竣工驗(yàn)收過(guò)程中政府的管理角色形象，切實(shí)落實(shí)有限政府的法治目標(biāo)追求。

(3)事后監(jiān)管：法治監(jiān)督補(bǔ)救。在放管服條件下，竣工驗(yàn)收管理變量多種多樣，最后還要集中于事后正當(dāng)性監(jiān)督管理，而非事先提前介入管制，甚至是不正當(dāng)?shù)臋?quán)力干預(yù)，影響相關(guān)主體的正常行為。事后監(jiān)管屬于補(bǔ)救監(jiān)督措施，發(fā)揮作用的原理在于事后補(bǔ)救性監(jiān)管，根本原因在于發(fā)揮法治主動(dòng)性，有助于參建主體提前主動(dòng)按科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)自治管理，重點(diǎn)突出事后救濟(jì)監(jiān)督的特殊性。所以，政府事后監(jiān)管起著“保駕護(hù)航”的作用，這越來(lái)越接近現(xiàn)代法治的創(chuàng)新思維，越來(lái)越符合法治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，越來(lái)越成為現(xiàn)代法治政府監(jiān)督的重要途徑，顯現(xiàn)竣工驗(yàn)收的事后監(jiān)督特性。

2．監(jiān)管目標(biāo)價(jià)值。

(1)政府監(jiān)管：法治保障公正。政府管理事務(wù)需要根據(jù)法治思維轉(zhuǎn)變管理方式，將傳統(tǒng)管理量變?yōu)楸O(jiān)管，重點(diǎn)在于堅(jiān)持實(shí)施監(jiān)督，在監(jiān)督過(guò)程中實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)，進(jìn)而追求監(jiān)管公正價(jià)值，原因在于：公正是人類社會(huì)的永恒價(jià)值追求。[8]其實(shí)，公正既是法律價(jià)值，更是道德的重要核心價(jià)值。[9]可知，竣工驗(yàn)收的管理應(yīng)歸屬到政府監(jiān)督范疇，通過(guò)法治監(jiān)督、監(jiān)管思維保證公正、公平狀態(tài)，既追求法律公正價(jià)值，又提升道德公正價(jià)值，共同夯實(shí)公正的法治基礎(chǔ)，實(shí)質(zhì)上是運(yùn)行法治保障實(shí)現(xiàn)公正任務(wù)，追求公正的法治目標(biāo)，這一切都?xì)w依于政府監(jiān)管的管理思維的法治創(chuàng)新。

(2)公正監(jiān)管：完整法治理念。放管服還要落實(shí)到公正監(jiān)管的法治軌道上來(lái)，既要求政府處于中立地位，又要恰當(dāng)?shù)匕盐铡安门袉T”角色，還要同時(shí)避免成為“運(yùn)動(dòng)員”的非公正角色，這樣的監(jiān)管角色有利于公正落實(shí)竣工驗(yàn)收監(jiān)管任務(wù)，充分追求完整法治價(jià)值，在公正監(jiān)管過(guò)程中豐富完整法治理念。法治既要體現(xiàn)準(zhǔn)時(shí)公正[10]，又要體現(xiàn)完整公正[11]。所以，竣工驗(yàn)收既依賴于公正監(jiān)督，又追求公正監(jiān)督，在行政監(jiān)管過(guò)程中追求完整公正目標(biāo)價(jià)值，創(chuàng)新公正的法治監(jiān)督軌道，努力完成全面監(jiān)督的法治任務(wù)，將構(gòu)成竣工驗(yàn)收法治量變的重要要素。

(3)合理監(jiān)管：法治比例理念?？⒐を?yàn)收在放管服環(huán)境中必須創(chuàng)新監(jiān)督方式，既要依科學(xué)技術(shù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管，又要按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定監(jiān)管，還要有可衡量的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量，更要運(yùn)行法治比例原則進(jìn)行優(yōu)化監(jiān)督，這要求合理恰當(dāng)、公平和公正監(jiān)管，發(fā)揮合理監(jiān)管功能，顯現(xiàn)法治比例正當(dāng)理念。

由此可見(jiàn)，放管服的“管”不是繼續(xù)傳統(tǒng)性管理，而是創(chuàng)新發(fā)展監(jiān)督性管理(監(jiān)管)，即政府從提前介入干預(yù)管理逐漸過(guò)渡到事后補(bǔ)救監(jiān)管，既增量法治主動(dòng)精神，又為自律管理提供法治保障力量。其實(shí)，有限管理促進(jìn)落實(shí)有限政府角色，政府監(jiān)管追求法治保障公正，監(jiān)管管理要求轉(zhuǎn)變行政思維，公正監(jiān)管確立完整法治理念，合理監(jiān)管遵循法治比例規(guī)則確保正當(dāng)管理，事后監(jiān)管構(gòu)成法治監(jiān)督補(bǔ)救的重要措施。

四、服：竣工驗(yàn)收的法治理念巨變

放管服在堅(jiān)持“放”的前提下，徹底改變“管”的思維方式，落實(shí)到竣工驗(yàn)收領(lǐng)域，堅(jiān)持服務(wù)為主，創(chuàng)新服務(wù)理念，確立行政服務(wù)思維，有機(jī)融合“服務(wù)”與“行政”價(jià)值，在行政過(guò)程中堅(jiān)守服務(wù)原則，在服務(wù)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)法治理念巨變。

1．服務(wù)思維定性。

(1)服務(wù)：柔性法治理念。服務(wù)相當(dāng)于行政柔性行為，不同于傳統(tǒng)行政的強(qiáng)制行為，前者是以為他者提供“服務(wù)”為目標(biāo)，后者以管理被管理對(duì)象為職責(zé)；前者屬于服務(wù)理念，后者屬于強(qiáng)勢(shì)強(qiáng)制；前者以合作協(xié)商為基本價(jià)值理念，后者以服從命令為行為措施。根據(jù)平等的自由精神是一種普遍抽象的自由[12]的原理，服務(wù)既屬于平等范疇，又屬于自由理念，還屬于自由和平等的理論融合物。所以，“服務(wù)”柔性思維既能創(chuàng)新法治管理方式，又能成為竣工驗(yàn)收的重要內(nèi)涵特征。

(2)服務(wù)合作：協(xié)商共治法治理念。竣工驗(yàn)收自覺(jué)運(yùn)行放管服思維，協(xié)商共進(jìn)服務(wù)于竣工驗(yàn)收，既定位于服務(wù)，又需要必要的合作，還在協(xié)商的過(guò)程中完成“共治”(竣工驗(yàn)收合格)的法治期待目標(biāo)，體現(xiàn)了協(xié)商共治的法治特色和服務(wù)合作的行政法精神，從而使法治思維產(chǎn)生重大轉(zhuǎn)變，尤其是由傳統(tǒng)強(qiáng)制轉(zhuǎn)型為行政性的私法合作。所以，行政有服務(wù)的理念，服務(wù)有行政的基本屬性，既要求政府機(jī)構(gòu)在竣工驗(yàn)收中服務(wù)于參建單位，又要求政府與參建單位之間內(nèi)在共治，還要求他們共同合作保證建筑工程質(zhì)量。

2．行政合作服務(wù)。

(1)行政服務(wù)：私法法治思維。放管服屬于法治思維的重大轉(zhuǎn)變，屬于行政向服務(wù)方向轉(zhuǎn)型，屬于公法私法化發(fā)展的重要范疇，既離不開(kāi)行政范疇，又少不了私法支持，其中的關(guān)聯(lián)要素是風(fēng)險(xiǎn)因素，與之相關(guān)的內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)諸多，筆者曾經(jīng)提出個(gè)人合作建房對(duì)外部相對(duì)人造成債的風(fēng)險(xiǎn)和在建房過(guò)程中形成的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)。[13]可知，竣工驗(yàn)收的行政服務(wù)轉(zhuǎn)型既要堅(jiān)持主導(dǎo)運(yùn)行行政法思維，又要根據(jù)私法理念運(yùn)行服務(wù)思維，政府在竣工驗(yàn)收過(guò)程中體現(xiàn)服務(wù)價(jià)值，尤其是通過(guò)行政私法服務(wù)理念展現(xiàn)法治理念的巨變特征。

(2)行政合作：權(quán)力制約法治理念?，F(xiàn)代行政法治的觀念轉(zhuǎn)型需要增量合作要素構(gòu)建合作型行政，運(yùn)行法治創(chuàng)新思維，突出表現(xiàn)為權(quán)力相互制約的法治機(jī)制，在合作過(guò)程中制約，在權(quán)力制約狀態(tài)下行政合作。竣工驗(yàn)收曾經(jīng)在行政軌道上運(yùn)行，發(fā)揮權(quán)力制約功能，在制約過(guò)程中優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，提升現(xiàn)代行政法治質(zhì)量，在放管服環(huán)境中加快行政合作步伐。例如，只有在制度設(shè)計(jì)上分清責(zé)任，分工、合作和制約才能得以實(shí)現(xiàn)，需合作行政行為才能真正發(fā)揮出功能。[14]可知，竣工驗(yàn)收的放管服法治轉(zhuǎn)型，既要借鑒現(xiàn)代行政合作理論，又要設(shè)置必要的分工程序，還要科學(xué)的制約機(jī)制，共同發(fā)揮行政合作的權(quán)力制約作用。

由此可見(jiàn)，竣工驗(yàn)收現(xiàn)代轉(zhuǎn)型取決于放管服，這既是轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)環(huán)境要素，又是法治轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)，還是法治思維轉(zhuǎn)向的標(biāo)志，更是法治化竣工驗(yàn)收備案的重要步驟。根據(jù)行政法治原理分析，竣工驗(yàn)收的法治創(chuàng)新堅(jiān)持柔性服務(wù)理念，行政服務(wù)借鑒私法法治思維，服務(wù)合作屬于協(xié)商共治法治理念，行政合作要求權(quán)力相互制約，進(jìn)而促進(jìn)竣工驗(yàn)收在放管服環(huán)境中完成法治理念巨變。

五、放管服：竣工驗(yàn)收的法治創(chuàng)新

放管服既是竣工驗(yàn)收轉(zhuǎn)型的法治前提，又是現(xiàn)代竣工驗(yàn)收的法治創(chuàng)新。具體來(lái)說(shuō)，“放”、“管”、“服”三者都有創(chuàng)新內(nèi)涵，都以法治為核心要素，既要“放得開(kāi)”，又要“管得好”，還要“服務(wù)實(shí)”；既要法治思維質(zhì)變，又要法治行為量變，還要法治理念巨變。所以，在放管服條件下竣工驗(yàn)收的法治創(chuàng)新，以“放”為起點(diǎn)，以“管”為核心發(fā)生重大思維轉(zhuǎn)變，從以“管”為重點(diǎn)徹底轉(zhuǎn)換到以“服”為中心。

1．誠(chéng)信：竣工驗(yàn)收法治創(chuàng)新基礎(chǔ)。誠(chéng)信是法治社會(huì)的道德基礎(chǔ)，法治思維需要誠(chéng)信支持，以誠(chéng)信為起點(diǎn)構(gòu)筑法治社會(huì)狀態(tài)，原因在于：誠(chéng)信原則為現(xiàn)代私法的一項(xiàng)基本原則。[15]另外，誠(chéng)信既是道德要求，又是法治追求，更是行政法治的嚴(yán)格要求。[16]這不僅是放管服對(duì)竣工驗(yàn)收提出法治創(chuàng)新要求，還屬于普遍性社會(huì)信任，建立于誠(chéng)信的法治基礎(chǔ)。例如，普遍的社會(huì)信任是指在一定的制度規(guī)范、知識(shí)信息的背景下，公民相信公共權(quán)力或其他社會(huì)成員在社會(huì)交往中會(huì)做出符合正義規(guī)則、契約要求的行為。[17]可知，竣工驗(yàn)收的放管服轉(zhuǎn)型堅(jiān)持向私法方向發(fā)展轉(zhuǎn)變，實(shí)質(zhì)上依賴于誠(chéng)信法治基礎(chǔ)，既要有誠(chéng)信的社會(huì)客觀環(huán)境，又要有法治自由平等，還要有法治思維，更要有法治核心精神的主導(dǎo)運(yùn)行進(jìn)程，共同表明誠(chéng)信是其放管服轉(zhuǎn)型的法治前提。

2．服務(wù)：法治創(chuàng)新思維。

(1)垂直隸屬→橫向平權(quán)：法治思維轉(zhuǎn)型。竣工驗(yàn)收規(guī)則屬于政府垂直型的管理體制，參建單位系統(tǒng)與政府機(jī)構(gòu)之間屬于垂直隸屬關(guān)系，政府機(jī)構(gòu)成為主導(dǎo)核心“發(fā)號(hào)施令”于參建單位。放管服轉(zhuǎn)型下竣工驗(yàn)收，建設(shè)單位成為全程的主導(dǎo)核心，法治思維轉(zhuǎn)型屬于橫向平權(quán)型的體系，相對(duì)“平等協(xié)商”追求良性效果，原因在于：從垂直向橫向轉(zhuǎn)型，從隸屬向平權(quán)轉(zhuǎn)變，從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，實(shí)質(zhì)上是從人治觀念轉(zhuǎn)型為法治觀念，屬于法治監(jiān)管思維的重大變革，符合現(xiàn)代法治基本精神。[18]更精確地說(shuō)，平等是制度規(guī)則的核心靈魂。[19]所以，放管服條件下竣工驗(yàn)收平等構(gòu)建制度規(guī)則，成為現(xiàn)代法治的核心靈魂，實(shí)現(xiàn)從垂直隸屬向橫向平權(quán)轉(zhuǎn)型，其平等思維向度吻合法治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，屬于法治創(chuàng)新發(fā)展結(jié)果。

(2)管理→服務(wù)：法治理念轉(zhuǎn)變。中國(guó)從古至今運(yùn)行官本位思維，雖有細(xì)微變化，仍沒(méi)有改變以行政為中心的習(xí)慣傳統(tǒng)。竣工驗(yàn)收以管理為本位不足為怪，在放管服影響下向服務(wù)方向轉(zhuǎn)型，堅(jiān)持創(chuàng)新開(kāi)辟服務(wù)路徑，逐漸拋棄傳統(tǒng)的管理本位，實(shí)現(xiàn)法治理念的重大轉(zhuǎn)型，既限制控制公權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)，又保障相對(duì)人的合法權(quán)益，還落實(shí)服務(wù)本位，完成管理向服務(wù)的徹底轉(zhuǎn)型顯現(xiàn)平權(quán)法治特征。

(3)管制服從→自覺(jué)主動(dòng)：法治驅(qū)動(dòng)力。管制是傳統(tǒng)行政的外在特征，服從是傳統(tǒng)行政的內(nèi)核，集中表現(xiàn)為對(duì)公權(quán)力的屈從受制；而現(xiàn)代法治轉(zhuǎn)型既需要自覺(jué)意識(shí)，更需要主動(dòng)行動(dòng)。例如，法治需要自覺(jué)，自覺(jué)是法治的重要核心標(biāo)志。[20]竣工驗(yàn)收的法治創(chuàng)新轉(zhuǎn)型既要拋棄傳統(tǒng)的管制服從思維，又要?jiǎng)?chuàng)新自覺(jué)意識(shí)，還要主動(dòng)遵循法治規(guī)則，更要主動(dòng)的法治行動(dòng)，由各參建單位自覺(jué)提高建設(shè)質(zhì)量，自覺(jué)按照道德底線要求保證建造品質(zhì)，自覺(jué)主動(dòng)維護(hù)建設(shè)工程的法治質(zhì)量，自覺(jué)優(yōu)先法治創(chuàng)新，發(fā)揮法治主動(dòng)動(dòng)力效用。

3．服務(wù)創(chuàng)新方式轉(zhuǎn)型。

(1)他治他律→自治自律：法治強(qiáng)度柔化。傳統(tǒng)法律由他者治理，表現(xiàn)為外部規(guī)制，體現(xiàn)他律精神?，F(xiàn)代法治既要基于自治治理，又要自律完善治理，法治的本義要求自律，最高追求目標(biāo)是創(chuàng)造主動(dòng)自律，完成法治精神上的自律自治。所以，現(xiàn)代法治既追求自律，又創(chuàng)新更多、更高的自律，還要完成法治“無(wú)為而治”，真正體現(xiàn)“自治”特色，逐漸柔化法治的強(qiáng)制力度，逐漸將強(qiáng)制法治轉(zhuǎn)型為柔化法治，逐漸突出在新時(shí)期的時(shí)代特征。更具體來(lái)說(shuō)，竣工驗(yàn)收是參建單位對(duì)建筑工程質(zhì)量作承諾保證的自律行為。[21]竣工驗(yàn)收的法治創(chuàng)新的根源在于自治行為，契合主動(dòng)的法治步伐，實(shí)現(xiàn)自律法治的目標(biāo)，完成他治他律的法治轉(zhuǎn)型，表達(dá)出法治的柔性合作要素，優(yōu)化現(xiàn)代法治的技術(shù)質(zhì)量，屬于法治強(qiáng)度柔化表現(xiàn)。

(2)重實(shí)體→重程序：法治程序價(jià)值?，F(xiàn)代法治重視程序價(jià)值，程序既是實(shí)體的保障，又是獨(dú)立的程序存在，將發(fā)揮獨(dú)立的規(guī)制功能，緊密關(guān)聯(lián)竣工驗(yàn)收的法律過(guò)程，形成竣工驗(yàn)收的政治程序。其實(shí)，正當(dāng)程序是對(duì)程序的總體要求，行政程序是正當(dāng)程序的具體微觀要求。[22]所以，竣工驗(yàn)收的法治創(chuàng)新側(cè)重控制實(shí)質(zhì)質(zhì)量，以各個(gè)參建單位的自治自律為核心方法，同時(shí)將正當(dāng)程序引領(lǐng)到法治軌道上來(lái)發(fā)揮程序控制作用，通過(guò)嚴(yán)格規(guī)范程序確保建設(shè)工程質(zhì)量，全面提升程序法治品質(zhì)，全面顯現(xiàn)法治程序的特殊“功勞”。

由此可見(jiàn)，竣工驗(yàn)收在放管服條件下創(chuàng)新發(fā)展，彼此共同促進(jìn)法治和竣工驗(yàn)收的精神理念融合，共同在法治力量作用下促進(jìn)發(fā)展進(jìn)步，共同創(chuàng)造法治新天地，共同為竣工驗(yàn)收提供法治視野，共同締造誠(chéng)信的法治社會(huì)。其實(shí)，誠(chéng)信提供法治前提，實(shí)現(xiàn)服務(wù)的法治理念轉(zhuǎn)變，追求橫向平權(quán)法治思維轉(zhuǎn)型，自覺(jué)主動(dòng)匯集法治主動(dòng)動(dòng)力，自治自律顯現(xiàn)法治強(qiáng)度柔化，重程序體現(xiàn)法治程序價(jià)值，共同完成竣工驗(yàn)收的重大法治創(chuàng)新。

綜上撰論，“放管服”是行政體制改革的總體思路，“竣工驗(yàn)收”是房地產(chǎn)社會(huì)的重要專業(yè)術(shù)語(yǔ)，“法治”是現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展方向和運(yùn)行環(huán)境，三者本來(lái)“互不相干”，學(xué)理性關(guān)聯(lián)之并非易事。其實(shí)，放管服緊隨時(shí)代步伐，促進(jìn)竣工驗(yàn)收(備案)法治創(chuàng)新發(fā)展，在法治動(dòng)力推動(dòng)下既提供法治前提，又形成有特色的竣工驗(yàn)收法治創(chuàng)新：“放”表明法治思維質(zhì)變，“管”屬于法治行為量變，“服”體現(xiàn)法治理念巨變，共同構(gòu)筑竣工驗(yàn)收的重大法治理念創(chuàng)新。因此，在“萬(wàn)眾創(chuàng)新，大眾創(chuàng)業(yè)”的改革創(chuàng)新背景下，放管服是行政管理改革的專業(yè)技術(shù)路線，法治既是社會(huì)運(yùn)行環(huán)境，又是社會(huì)事項(xiàng)的規(guī)則理念保障，還是社會(huì)前行的正確方向。所以，竣工驗(yàn)收基于放管服環(huán)境而生，在市民社會(huì)環(huán)境中創(chuàng)新發(fā)展，追求法治時(shí)代的理念創(chuàng)新，自覺(jué)有機(jī)協(xié)商串聯(lián)“放管服”和“法治”，共同創(chuàng)新放管服條件下竣工驗(yàn)收法治制度，在自覺(jué)法治主動(dòng)作用下自我提升建設(shè)工程質(zhì)量。

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(責(zé)任編輯：胡先硯)

2016-11-02

胡利明(1979- )，男，湖北孝感人，中央民族大學(xué)法學(xué)院博士研究生，經(jīng)濟(jì)師。

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2095-4824(2017)02-0088-06