對警務(wù)輔助人員在接處警活動中有關(guān)法律問題的廓清和辨析
——兼論街面調(diào)解員工作機(jī)制理論與實(shí)踐

俞 亮

（南京市公安局，江蘇 南京 211100）

【公安工作研究】

對警務(wù)輔助人員在接處警活動中有關(guān)法律問題的廓清和辨析
——兼論街面調(diào)解員工作機(jī)制理論與實(shí)踐

俞 亮

（南京市公安局，江蘇 南京 211100）

警務(wù)輔助人員是輔助人民警察維護(hù)社會治安的一支重要力量，發(fā)揮著不可替代的作用。面對社會治安形勢日益嚴(yán)峻復(fù)雜，警情量急劇上升的治安形勢，如何充分發(fā)揮警務(wù)輔助人員在接處警中的作用，對于緩解警力緊張矛盾，提高群眾安全感和滿意度，具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

執(zhí)法行為；接處警；委托

當(dāng)前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型加速期和社會矛盾凸顯期，維護(hù)社會穩(wěn)定的任務(wù)艱巨繁重，日益復(fù)雜多變的社會治安形勢與相對緊張短缺的警務(wù)資源之間的矛盾將長期存在。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國警力與人口比僅為萬分之十一，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于萬分之三十的國際水平。警力的嚴(yán)重不足成為制約公安機(jī)關(guān)充分發(fā)揮職能作用的重大障礙。

為了緩解警力不足的矛盾，公安機(jī)關(guān)招聘了大量輔助人員。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國目前有各類警務(wù)輔助人員400萬人左右。有資料表明，“我國警察配備輔警的比例最低為1∶2，部分地區(qū)甚至高達(dá)1∶11”。實(shí)際工作中，輔警作為警力的有力補(bǔ)充，有效緩解了警力不足的突出矛盾，節(jié)約了行政成本，成為輔助人民警察維護(hù)社會治安的一支不可或缺的重要力量。但由于警務(wù)輔助人員法律定位不明確、職責(zé)權(quán)限不清晰、組織管理不規(guī)范等原因，導(dǎo)致警務(wù)輔助人員職能的發(fā)揮受到種種制約。如此龐大的一支隊(duì)伍，事實(shí)上承擔(dān)了大量的行政管理、巡邏防范、輔助執(zhí)法等警務(wù)工作，卻長期沒有一部全國性的法律法規(guī)對其權(quán)利義務(wù)、任務(wù)責(zé)任、待遇保障等進(jìn)行規(guī)范和明確。2004年9月3日，公安部甚至發(fā)出通知，要求各地公安機(jī)關(guān)對聘用的治安員隊(duì)伍進(jìn)行專項(xiàng)清理。通知從即日起，各級公安機(jī)關(guān)一律不得從社會上招聘治安員，現(xiàn)有的治安員將在3年內(nèi)全部清退。對于現(xiàn)有治安員，要按照“只出不進(jìn)，逐年減少，徹底取消”原則，用3年時(shí)間陸續(xù)從公安機(jī)關(guān)清退出去。2008年1月1日以后，各級公安機(jī)關(guān)一律不得再以任何名義留用治安員。然而，實(shí)際情況卻是，警務(wù)輔助人員不僅從未消失，只是換了一個(gè)名稱，而且隨著社會治安形勢日益復(fù)雜和警力不足矛盾的加劇，規(guī)模不斷增長。雖然如江蘇省的蘇州、無錫等地以人大立法的形式，零星出臺了本地的警務(wù)輔助人員管理辦法，對警務(wù)輔助人員的管理積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，但認(rèn)識上的誤區(qū)、理解上的混亂、行動上的疑惑卻普遍存在。以接處警為例，由于警力的緊張，警務(wù)輔助人員配合民警參與警情處置的情況較為普遍，但是由于法律規(guī)定的空白缺失、語焉不詳，導(dǎo)致實(shí)務(wù)工作中的畏首畏尾、遮遮掩掩。筆者認(rèn)為，有必要作一概念之廓清及關(guān)系之辨明，進(jìn)而提出具有可行性的解決路徑。

一、警務(wù)輔助人員法律屬性之分析

（一）警務(wù)輔助人員應(yīng)當(dāng)屬于國家機(jī)關(guān)工作人員

根據(jù)全國人大常委會的立法解釋，國家機(jī)關(guān)工作人員包括雖未列入國家機(jī)關(guān)工作人員編制但在國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。從工作實(shí)際看，警務(wù)輔助人員由公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一招錄、培訓(xùn)、管理、使用并簽訂勞動合同，承擔(dān)了大量巡邏防控、維穩(wěn)處突、協(xié)助執(zhí)法等任務(wù)，與人民警察的工作內(nèi)容具有高度的同一性。其所履行的各項(xiàng)職責(zé)無疑具有公務(wù)的特征。與此同時(shí)，相關(guān)司法判例也從法律實(shí)務(wù)的角度對此做出了肯定的回答。如據(jù)報(bào)道，2011年至今，蘇州市行政輔助人員職務(wù)犯罪共12件24人，罪名涉及徇私枉法、玩忽職守、濫用職權(quán)、貪污、受賄等，而玩忽職守、徇私枉法等罪的主體均為國家機(jī)關(guān)工作人員。因此，警務(wù)輔助人員具有國家機(jī)關(guān)工作人員的屬性。

（二）警務(wù)輔助人員不具有執(zhí)法主體資格，不能單獨(dú)從事行政執(zhí)法活動

根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》（以下簡稱《意見》）第四條規(guī)定：“警務(wù)輔助人員不具有執(zhí)法主體資格，不能直接參與公安執(zhí)法工作，應(yīng)當(dāng)在公安民警的指揮和監(jiān)督下開展輔助性工作?！睋Q而言之，只有人民警察才具有執(zhí)法主體資格，可以從事執(zhí)法活動。這里就涉及對執(zhí)法行為概念和范疇的理解。執(zhí)法行為是一種行政行為，并且是具體行政行為，根據(jù)最高院《關(guān)于貫徹執(zhí)行 〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見 (試行)》第一條的規(guī)定，具體行政行為是指“國家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人在行政管理活動中行使行政職權(quán)，針對特定的公民、法人或其他組織，就特定的行政事項(xiàng)，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為”。其具有處分性、單方性、特定性、外部性的特征。所以，執(zhí)法行為應(yīng)理解為根據(jù)法律明確授權(quán)，對行政相對人實(shí)施的能夠引起權(quán)利義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生、變更和消滅的具體行政行為，包括行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等，這類行為也屬于法律的絕對保留事項(xiàng)，只能由人民警察行使，警務(wù)輔助人員無權(quán)實(shí)施。

（三）警務(wù)輔助人員可以在人民警察指揮和監(jiān)督下從事非執(zhí)法活動

根據(jù)《意見》第八條、第九條的規(guī)定，輔警人員在公安機(jī)關(guān)及其人民警察的指揮和監(jiān)督下，可以協(xié)助從事技術(shù)保障、輔助行政、輔助管理、治安巡邏、秩序維護(hù)、信息采集、治安檢查、盤查堵控、制止違法、保護(hù)安全及公安機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況布置的其他非執(zhí)法性工作任務(wù)。對警務(wù)輔助人員工作權(quán)限、內(nèi)容等作出了較為明確具體的規(guī)定。筆者認(rèn)為，首先應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確理解“指揮和監(jiān)督”的含義。根據(jù)百度解釋，指揮，是發(fā)令調(diào)度的意思。實(shí)際工作中，警務(wù)輔助人員根據(jù)民警的指令到場開展工作，向民警報(bào)告現(xiàn)場情況并根據(jù)指示及時(shí)調(diào)整、變更、終止相關(guān)職務(wù)行為，就是民警指揮權(quán)的具體體現(xiàn)，跟民警是否在場并實(shí)時(shí)發(fā)出指令沒有必然聯(lián)系，不能機(jī)械的將指揮理解為警務(wù)輔助人員從事上述活動時(shí)必須要有民警現(xiàn)場指揮；監(jiān)督，根據(jù)百度解釋，是指察看并加以管理的意思。其形式多種多樣，包括事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督等，也不可機(jī)械的理解為現(xiàn)場的監(jiān)看督促?？偠灾P者認(rèn)為，此處的指揮和監(jiān)督均應(yīng)作廣義理解，不應(yīng)僅僅局限于現(xiàn)場的指揮和監(jiān)督。

二、對接處警行為的法律認(rèn)識

接處警工作是公安機(jī)關(guān)的日常性、源頭性、基礎(chǔ)性工作，也是公安機(jī)關(guān)特別是派出所的第一要?jiǎng)?wù)和最大壓力所在。以南京市公安局江寧分局為例，日均接處警3000余起，有效接處警在千起以上，東山、開發(fā)區(qū)、高新園等城區(qū)派出所日均接處警均在百起以上，民警不堪重負(fù)。因此，為派出所降壓減負(fù)，首要之務(wù)就是要減輕接處警工作壓力，提高接處警工作效率。

（一）接處警行為不是一個(gè)獨(dú)立的法律概念，應(yīng)根據(jù)其處警內(nèi)容的不同具體分析

接處警是一個(gè)籠統(tǒng)的概念，其內(nèi)容紛繁復(fù)雜、五花八門，應(yīng)根據(jù)具體的處警內(nèi)容作具體辨析。從實(shí)際工作看，接處警主要有以下幾項(xiàng)內(nèi)容：1.現(xiàn)行違法犯罪行為及刑事、治安（行政）案件線索；2.自然災(zāi)害、治安災(zāi)害事故；3.民事糾紛；4.群眾求助；5.咨詢服務(wù)等。其中現(xiàn)行違法犯罪行為的處置和刑事、治安案件的辦理需要行使相關(guān)強(qiáng)制權(quán)、處罰權(quán)、調(diào)查權(quán)，涉及到當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的處分，是一種執(zhí)法行為，屬于法律的絕對保留事項(xiàng)，無疑應(yīng)當(dāng)由人民警察行使。而糾紛調(diào)處、困難救助、咨詢服務(wù)等事項(xiàng)，一般不涉及對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的處分，不具有單方意志性，不屬于具體行政行為，并且從某種意義上說，對于當(dāng)事人屬于純獲利益的行為，從法律屬性而言更似一種民事行為。

（二）公安機(jī)關(guān)可以委托警務(wù)輔助人員單獨(dú)從事某些接處警活動

警情處置，其權(quán)力基礎(chǔ)來源于公安機(jī)關(guān)承擔(dān)的維護(hù)社會和諧穩(wěn)定、保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的法定職責(zé)，其一般程序是通過民眾向公安機(jī)關(guān)的報(bào)警啟動。警情處置的總括權(quán)力應(yīng)當(dāng)屬于人民警察。民警基于警力嚴(yán)重不足的客觀實(shí)際，通過對警情的分析梳理，將其中部分因果關(guān)系簡單明確，不需要?jiǎng)佑脠?zhí)法權(quán)的警情通過法定程序，委托警務(wù)輔助人員行使，緩解了警力矛盾，實(shí)現(xiàn)了警務(wù)資源優(yōu)化配置，是適應(yīng)當(dāng)前治安形勢的客觀需要。如有學(xué)者認(rèn)為警察行政任務(wù)“在不喪失對該任務(wù)的擔(dān)保責(zé)任前提下，可以選擇將該任務(wù)交由私人來執(zhí)行。不過，應(yīng)該注意的是，雖然警察機(jī)關(guān)可以將維護(hù)國家內(nèi)部安全的任務(wù)交由私人執(zhí)行，但是仍應(yīng)承擔(dān)對其執(zhí)行該任務(wù)的擔(dān)保責(zé)任，并且進(jìn)行完整且有效的指揮和監(jiān)督。”[1]

（三）警務(wù)輔助人員處警權(quán)能相對受限，因處警引起的法律后果由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)

根據(jù)《意見》規(guī)定，警務(wù)輔助人員處警需要接受人民警察的指揮和監(jiān)督。筆者認(rèn)為其原因在于：一是警務(wù)輔助人員群體在法律素質(zhì)、職業(yè)技能等方面與警察存在較為明顯的差距，面對復(fù)雜多變的警情，需要人民警察的指揮和監(jiān)督才能確保有效完成處警任務(wù)；二是由于警情的高度不確定性，處置過程中其規(guī)模、性質(zhì)、內(nèi)容等隨時(shí)可能發(fā)生變化。如原本系一簡單的民事糾紛，有可能迅速演變成一起毆打的治安（刑事）案件。此時(shí)，由于警務(wù)輔助人員權(quán)能受限，就需要民警及時(shí)介入或替換。警務(wù)輔助人員警情處置的法律后果，由于其受公安機(jī)關(guān)委托，以公安機(jī)關(guān)名義進(jìn)行，參照人民警察依法行使職務(wù)的規(guī)定，其法律后果應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)。如果其有故意或重大過失的，可由公安機(jī)關(guān)向其進(jìn)行追償。

三、需要加強(qiáng)和完善的幾個(gè)方面

盡管筆者在上文中論述了警務(wù)輔助人員單獨(dú)處置某些簡易警情的依據(jù)、必要性和可行性，但由于制度規(guī)定的缺失、法律理解的混亂、民眾觀念的局限等原因，導(dǎo)致對警務(wù)輔助人員單獨(dú)處警仍然存在著一定的爭議，或者是“只做不說”的境地。這種法律性質(zhì)的不確定，使得警務(wù)輔助人員處警行為在法律關(guān)系上長期處于一種不確定狀態(tài)，降低了警務(wù)工作質(zhì)效。筆者認(rèn)為，在寄希望于法律制度規(guī)定的明確完善的基礎(chǔ)上，通過工作機(jī)制層面的運(yùn)作，為警務(wù)輔助人員處警提供合理性依據(jù)和操作性便利，具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

（一）明確委托關(guān)系

如前文所述，接處警總括性的應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)和人民警察統(tǒng)一行使，要將這種職權(quán)讓渡給警務(wù)輔助人員，除了法律制度規(guī)定的支撐外，在具體操作層面上，考慮通過書面委托的方式，由派出所與警務(wù)輔助人員簽訂警情處置委托書，進(jìn)一步明確警務(wù)輔助人員警情處置范圍、權(quán)利義務(wù)、工作流程、爭議解決方式等，做到有據(jù)可依、有章可循。

（二）統(tǒng)一外觀標(biāo)識

統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)識，既能使相對人產(chǎn)生高度的心理信賴，又能增強(qiáng)警務(wù)輔助人員的職業(yè)榮譽(yù)感和工作認(rèn)同感?？紤]為處警的警務(wù)輔助人員除發(fā)放工作制服外，專門制作統(tǒng)一馬甲，印刻××分局××派出所接處警專業(yè)隊(duì)字樣，并配發(fā)相應(yīng)安保器材和通訊設(shè)備，確保其有效完成警情處置任務(wù)。

（三）規(guī)范處置流程

接到報(bào)警后，派出所值班民警迅速了解警情內(nèi)容，判明警情性質(zhì)，對可以由警務(wù)輔助人員單獨(dú)處置的警情，報(bào)經(jīng)值班所領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后，向警務(wù)輔助人員下達(dá)處警指令。同時(shí)，在處警過程中保持通訊暢通，隨時(shí)了解警情處置狀況，并根據(jù)警情發(fā)展變化及時(shí)下達(dá)新的指令或者做好增援。警情處置完畢后，及時(shí)做好記載錄入備查。

（四）強(qiáng)化專業(yè)力量

要加強(qiáng)警務(wù)輔助人員接處警專業(yè)力量建設(shè)，在警務(wù)輔助人員中挑選年紀(jì)較輕、法律素質(zhì)較高，群眾工作能力強(qiáng)、身體心理素質(zhì)過硬的同志，強(qiáng)化教育培訓(xùn)演練，為承擔(dān)處警任務(wù)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（五）完善法制保障

法制部門牽頭，加強(qiáng)請示協(xié)調(diào)，做好可行性研究，從法制層面對工作機(jī)制流程、法律后果、爭議途徑等進(jìn)行深入研究，為工作推進(jìn)提供有效法律支撐，切實(shí)降低法律風(fēng)險(xiǎn)。

（六）做好社會宣傳

豐富宣傳形式載體，加大宣傳告知力度，讓廣大民眾從心理上接受和認(rèn)同警務(wù)輔助人員處警行為及其效力，緩解其排斥心理和抵抗情緒，提高警情處置效率。

四、街面調(diào)解員工作機(jī)制的理論和實(shí)踐

2016年以來，南京市公安局江寧分局針對警力相對不足與警情快速增長之間的矛盾，且矛盾糾紛、救助服務(wù)類警情占警情總量超過50%的實(shí)際，從進(jìn)一步深化“公調(diào)對接”入手，積極探索實(shí)踐街面調(diào)解員工作機(jī)制，將“公調(diào)對接”工作向街頭路面拓展、向接處警環(huán)節(jié)延伸，在有效提升矛盾糾紛調(diào)處效能的同時(shí)，較好緩解了基層民警的接處警工作負(fù)擔(dān)。截至2017年8月底，城區(qū)7個(gè)派出所的158名街面調(diào)解員共參與處置警情10.2萬余起，占所在派出所警情總量的39.3%，其中自行處置數(shù)占處警總量86.1%，超過95%的毆打他人治安類糾紛實(shí)現(xiàn)調(diào)解結(jié)案，全局“民轉(zhuǎn)刑”案件同比下降38.5%。主要做法是：

（一）厘清職責(zé)權(quán)限

根據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》和公安部、省廳有關(guān)減輕基層公安機(jī)關(guān)110接處警工作負(fù)擔(dān)的政策規(guī)定，分局經(jīng)過深入調(diào)研和先期試點(diǎn)，在現(xiàn)有“公調(diào)對接”機(jī)制的框架下，探索建立街面調(diào)解員工作運(yùn)行機(jī)制，將街面調(diào)解員納入司法行政部門駐派出所人民調(diào)解員隊(duì)伍序列，由司法行政部門統(tǒng)一核發(fā)調(diào)解資格證，賦予其直接參與民事糾紛調(diào)處的權(quán)限，并明確規(guī)定街面調(diào)解員可以處置未構(gòu)成刑事、治安案件的矛盾糾紛、噪音擾民、移車警情、撿拾物品和群眾生活求助，以及其他簡易類可以現(xiàn)場處置的糾紛等五類非執(zhí)法性警情。

（二）配齊力量裝備

一方面，組建專門力量。在社區(qū)警務(wù)室警務(wù)輔助人員隊(duì)伍中，按照每個(gè)社區(qū)警務(wù)室1-2名的標(biāo)準(zhǔn)，遴選工作能力強(qiáng)、綜合素質(zhì)高的警務(wù)輔助人員擔(dān)任街面調(diào)解員，在協(xié)助社區(qū)民警做好巡邏防范等基礎(chǔ)工作的同時(shí)，承擔(dān)起警務(wù)室周邊街面調(diào)解任務(wù)；在派出所巡防接處警專業(yè)隊(duì)的特勤隊(duì)伍中，采取公開遴選或競爭上崗等方式，選拔一批具有一定法律基礎(chǔ)知識、協(xié)調(diào)溝通能力較強(qiáng)的特勤隊(duì)員作為街面調(diào)解員，負(fù)責(zé)街面調(diào)解、路面巡邏工作。另一方面，統(tǒng)一裝備配備。按照“七個(gè)一”的標(biāo)準(zhǔn)配齊街面調(diào)解工作所需裝備，即一件印有“人民調(diào)解員”字樣和所屬派出所名稱標(biāo)識的反光背心、一部手持電臺、一部工作隨時(shí)錄、一部警務(wù)通、一輛警用摩托車、一個(gè)工作包及《現(xiàn)場調(diào)解協(xié)議書》，保證街面調(diào)解員能夠依法、規(guī)范、高效履行工作職責(zé)。

（三）規(guī)范運(yùn)行機(jī)制

按照劃分網(wǎng)格，街面調(diào)解員以兩人為一組，駕駛摩托車巡邏于街頭巷尾，遇到矛盾糾紛、群眾求助第一時(shí)間進(jìn)行處置。凡接報(bào)屬街面調(diào)解員職責(zé)范圍內(nèi)的警情，派出所直接指令警情地點(diǎn)轄區(qū)警務(wù)室的調(diào)解員或現(xiàn)場附近巡邏的街面調(diào)解員，立即趕赴現(xiàn)場開展先期處置。街面調(diào)解員到現(xiàn)場后，立即開啟工作隨時(shí)錄，告知當(dāng)事人調(diào)解員身份，在當(dāng)事人認(rèn)可的情況下，開展先期處置工作。對能夠當(dāng)場處理的，當(dāng)場制作調(diào)解記錄或現(xiàn)場備案登記材料；當(dāng)場不能處理、需進(jìn)一步工作的，告知當(dāng)事人到駐所人民調(diào)解室繼續(xù)處理或向相關(guān)職能部門尋求解決；處理過程中發(fā)現(xiàn)情況復(fù)雜，無法繼續(xù)工作或事態(tài)可能擴(kuò)大升級時(shí)，及時(shí)報(bào)告分局指揮室調(diào)度接處警民警到場處理。街面調(diào)解員現(xiàn)場處置形成的調(diào)解記錄、現(xiàn)場備案登記材料和工作隨時(shí)錄的視頻資料，24小時(shí)內(nèi)交派出所備案，由專人錄入警務(wù)基礎(chǔ)平臺。

（四）強(qiáng)化管理考核

分局明確由治安大隊(duì)牽頭負(fù)責(zé)街面調(diào)解員機(jī)制運(yùn)行的指導(dǎo)監(jiān)督和考核管理，在保證警務(wù)輔助人員基本工資待遇的基礎(chǔ)上，參照駐所人民調(diào)解員的考核標(biāo)準(zhǔn)，綜合每起矛盾糾紛調(diào)解難易程度、卷宗制作規(guī)范等因素，按每件10元、20元、30元的標(biāo)準(zhǔn)，對街面調(diào)解員現(xiàn)場處置的警情實(shí)行量化統(tǒng)計(jì)、考核獎(jiǎng)勵(lì)；依托“民意110”和12345政務(wù)熱線及時(shí)回訪報(bào)警人，調(diào)查掌握街面調(diào)解員現(xiàn)場處置工作成效及存在問題，對違反規(guī)章制度的行為一律按章處罰，倒逼街面調(diào)解員遵章守紀(jì)、履職盡責(zé)。同時(shí)，定期組織街面調(diào)解員開展常用法律、調(diào)解技巧、“公調(diào)對接”平臺使用等知識和技能培訓(xùn)，不斷提升街面調(diào)解員隊(duì)伍的綜合素質(zhì)和專業(yè)化水平。

[1]陳銘聰.警察行政任務(wù)私人化的輔警法制化問題研究[J].江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào),2012,(1).

D631

A

1672-6405（2017）04-0005-04

俞亮（1982-），男，江蘇南京人，法律碩士，江蘇省南京市公安局江寧分局指揮室副主任。

2017-09-23

李永新］