城市低收入群體住房保障政策研究*
——以撫順市棚戶區(qū)改造為例

張宏霞

(大連大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，遼寧大連116622)

隨著20世紀(jì)末我國(guó)取消住房福利分配制度，我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)逐漸走向市場(chǎng)化。在市場(chǎng)供需要求和其他因素的作用下，房?jī)r(jià)逐漸抬升，這導(dǎo)致普通百姓特別是低收入群體收入的增加與房?jī)r(jià)的持續(xù)攀升不匹配以至于低收入群體逐漸喪失購(gòu)房能力。在這種條件下，一系列住房問(wèn)題特別是城市低收入群體的住房保障問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。自20世紀(jì)40年代起，遼寧省撫順市重工業(yè)區(qū)周?chē)ㄆ鹆舜罅康呐飸魠^(qū)。改革開(kāi)放后，棚戶區(qū)的存在嚴(yán)重阻礙了我國(guó)城市化進(jìn)程，因此，撫順市委、市政府根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院的重要指示和重大戰(zhàn)略部署并結(jié)合本市的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r制定了一系列措施來(lái)進(jìn)行棚戶區(qū)改造。近年來(lái)，遼寧省委、省政府和撫順市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)同志把包括棚戶區(qū)改造在內(nèi)的保障性住房體系建設(shè)擺在了重要位置，并相繼出臺(tái)了15個(gè)與保障性住房建設(shè)相關(guān)的政策;無(wú)論從國(guó)家財(cái)政、民生建設(shè)、住房保障體系建設(shè)、民生發(fā)展上講棚戶區(qū)改造都有積極的作用;撫順市就是在此背景下開(kāi)展了棚戶區(qū)改造項(xiàng)目。棚戶區(qū)改造改善了棚戶區(qū)低收入群體的居住環(huán)境，緩解了城市及其內(nèi)部之間發(fā)展不協(xié)調(diào)的矛盾，加強(qiáng)了城鎮(zhèn)承載能力，擺脫了落后的狀態(tài)，形成了新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，促進(jìn)了社會(huì)穩(wěn)定、和諧。

一、低收入群體住房政策產(chǎn)生的原因

(一)由福利分房制改為商品化、貨幣化的住房改革

自新中國(guó)成立以來(lái)，福利分房制成為我國(guó)居民住房實(shí)施的政策，住房嚴(yán)禁成為商品在市場(chǎng)上流通，居民無(wú)法通過(guò)購(gòu)買(mǎi)住房改善居住條件。

1997～1998年，由于國(guó)際金融炒家對(duì)泰銖、日元、韓元、港幣等國(guó)的貨幣大舉做空從而獲取巨額利潤(rùn)導(dǎo)致亞洲金融危機(jī)爆發(fā)。這使得包括中國(guó)、日本、韓國(guó)、新加坡、中國(guó)臺(tái)灣在內(nèi)的亞洲各經(jīng)濟(jì)體呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)疲軟的狀態(tài)甚至出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)衰退。在此背景下，我國(guó)政府實(shí)施積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策以最大限度減弱這場(chǎng)金融危機(jī)對(duì)中國(guó)大陸的經(jīng)濟(jì)造成更大甚至無(wú)可挽回的影響，但市場(chǎng)的反應(yīng)為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇跡象遲緩。隨后，我國(guó)政府制定一系列刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的計(jì)劃并把目光投向房地產(chǎn)業(yè)。刺激中國(guó)經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)就是住房建設(shè)，現(xiàn)行的福利分房制度繼續(xù)實(shí)行下去與我國(guó)加快建成社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)所不符。福利分房制的延續(xù)將阻礙我國(guó)市場(chǎng)的完善、發(fā)展和人民安居樂(lè)業(yè)。因此，必須將原有的住房政策改為商品化、貨幣化的住房政策。時(shí)任國(guó)務(wù)院總理朱镕基簽署國(guó)務(wù)院令，從此，中國(guó)“福利分房”時(shí)代就此畫(huà)上句號(hào)，但新政策的出臺(tái)與實(shí)施也帶了一系列難以解決的住房保障問(wèn)題［1］。

(二)低收入群體的收入與房?jī)r(jià)有較大差距

以房地產(chǎn)作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)就意味著現(xiàn)階段中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)依賴于房地產(chǎn)市場(chǎng)的快速發(fā)展，即通過(guò)房地產(chǎn)市場(chǎng)的走高帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展從而為中國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)高速發(fā)展的動(dòng)力。在這種情況下迫使房?jī)r(jià)回歸到普通民眾心理可接受價(jià)格區(qū)間尚難實(shí)現(xiàn)。1998～2013年，中國(guó)內(nèi)地房?jī)r(jià)大幅度增長(zhǎng)，漲幅超過(guò)133%;漲幅比同發(fā)展時(shí)期的日本房?jī)r(jià)高23．7%。

2015年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，上海市人均薪資為7 112元居全國(guó)大中城市同期人均薪資第1名，哈爾濱人均薪資為2 220元暫列全國(guó)大中城市同期人均薪資最后一名，我國(guó)各地居民收入不協(xié)調(diào)，人均薪資兩級(jí)相差4 892元［2］。2016年第2季度，深圳、廣州、上海等十余各城市的收入房?jī)r(jià)比均已處于過(guò)高范圍。我國(guó)東部地區(qū)商品房均價(jià)已達(dá)到6 500元左右。根據(jù)2015年城市戶均收入在1．85～2．34萬(wàn)元計(jì)算，如果購(gòu)買(mǎi)一套75m2的新房，可能房?jī)r(jià)收入比在12．7倍，6 500元左右的商品房?jī)r(jià)格意味著僅能使30%的居民擁有購(gòu)房能力。普通居民和低收入群體尚無(wú)力購(gòu)置商品房，因此，從這一層面上講普通居民和城鎮(zhèn)低收入群體失去了住房的權(quán)利。

二、城市低收入群體住房保障問(wèn)題概況

(一)城市低收入群體住房現(xiàn)狀

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)實(shí)行了對(duì)外開(kāi)放的政策并且大力發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，逐步完善資本市場(chǎng)的發(fā)展、推進(jìn)各項(xiàng)改革。因此，我國(guó)居民得以通過(guò)各種方式創(chuàng)造出財(cái)富從而改善個(gè)人及家庭的生活狀況。但不能忽視的是，我國(guó)現(xiàn)階段依然存在或?qū)㈤L(zhǎng)期存在經(jīng)濟(jì)條件和生活狀況十分困難的群體特別是城市低收入群體。城市低收入群體一般是指下崗職工、工資較低者、領(lǐng)取生活最低保障的居民、較早退休和失業(yè)人員、進(jìn)城務(wù)工人員、無(wú)生活能力的殘疾人、孤寡老人等。他們的共同特點(diǎn)是在能力、學(xué)歷、技術(shù)上存在較大差異且收入低、無(wú)保障。

截至2015年12月，全國(guó)低收入家庭中仍有超過(guò)1 200萬(wàn)戶居民的人均住房面積不足10m2，這些居民人數(shù)占城市居民總數(shù)的6．4%［2］。城市低收入居民把收入中的絕大部分投入到日常生活等方面，恩格爾系數(shù)高，無(wú)力支付購(gòu)買(mǎi)商品房的款項(xiàng);這些居民中的大部分只能依靠租房或者幾人、幾家合租房屋居住的方式度日。住房、醫(yī)療、子女就學(xué)等各項(xiàng)居民基本生活保障問(wèn)題長(zhǎng)期困擾城市低收入群體，這導(dǎo)致低收入群體將處于或?qū)㈤L(zhǎng)期處于較低的生活水平和狀態(tài)之中。

(二)城市住房保障制度建設(shè)概況

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)保障性住房主要有經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、住房公積金制度和棚戶區(qū)改造等主要依靠國(guó)家財(cái)政支持的住房保障形式。保障性住房建設(shè)歷來(lái)是黨中央、國(guó)務(wù)院和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)高度重視的民生問(wèn)題，也是各國(guó)政府普通重視的社會(huì)保障問(wèn)題。解決城鎮(zhèn)低收入群體的住房問(wèn)題已經(jīng)成為政府公共服務(wù)的重要組成部分。至2015年上半年，中央財(cái)政用于支持低收入群眾住房保障建設(shè)資金已經(jīng)達(dá)到89．4億元，超過(guò)1 362億元的專項(xiàng)資金用于保障性安居工程。住房保障建設(shè)呈現(xiàn)加速發(fā)展的趨勢(shì)，標(biāo)志我國(guó)住房保障制度初步形成。

截至2016年初，全國(guó)已有534個(gè)城市建立了經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房制度，占全國(guó)建立住房保障制度城市總數(shù)的77．8%;全國(guó)累計(jì)有超過(guò)78．9萬(wàn)戶低收入家庭住進(jìn)了新居。截至到2016年第一季度末，中央財(cái)政用于經(jīng)濟(jì)適用房的專項(xiàng)資金為36．1億元，用于廉租房的專項(xiàng)資金為37．2億元，僅2015年全年就達(dá)到66．87億元。全國(guó)人均住房面積從1992 年以來(lái) 的 16．3m2增加 到28．7m2［2］。從1992年我國(guó)建立住房公積金制度以來(lái)，這項(xiàng)制度不斷發(fā)展，截至2016年上半年住房公積金制度已經(jīng)基本覆蓋企、事業(yè)單位職工等社會(huì)群體，為我國(guó)城鎮(zhèn)居民購(gòu)房減輕了巨大的壓力，同時(shí)也保障了居民的住房權(quán)利。

(三)撫順市住房保障實(shí)施概況

在撫順由于煤礦開(kāi)采，人民群眾逐漸在采礦區(qū)附近及城市周邊建起了簡(jiǎn)易住宅，人口不斷增加，住房日益緊張。為了節(jié)約成本，當(dāng)時(shí)各家各戶都開(kāi)始建房，并由此生產(chǎn)大量的棚戶區(qū)，久而久之就形成了規(guī)模。撫順市棚戶區(qū)房齡超過(guò)60年，因年久失修，極其破舊的房屋普遍下沉數(shù)十厘米，墻體大多出現(xiàn)裂隙。雨季到來(lái)和春暖開(kāi)化時(shí)雨水倒灌入屋內(nèi);室內(nèi)夏熱冬冷、常年陰冷潮濕，每年垮塌的房屋數(shù)占棚戶區(qū)房屋總數(shù)的3%。棚戶區(qū)大多是低矮的瓦房，人均居住面積不足4m2，與全國(guó)平均水平9．6m2不成比例。棚戶區(qū)有穩(wěn)定就業(yè)崗位的居民僅為區(qū)內(nèi)居民總數(shù)的十二分之一，每月人均收入僅為189元，絕大部分居民無(wú)力改善自身和家庭居住條件。棚戶區(qū)的生存條件極其惡劣，政府應(yīng)制定相應(yīng)的措施，以堅(jiān)定的決定和信心進(jìn)行整體搬遷。區(qū)別對(duì)待絕對(duì)貧困的群體、加大低保保障力度，制定和實(shí)施特殊政策。

棚戶區(qū)改造后，棚改新區(qū)的回遷居民的住房條件得到大幅度改善。7．28萬(wàn)戶居民住進(jìn)了新居，人均住宅面積提高到7．79m2，是改造前的1．14倍，數(shù)萬(wàn)人的飲水問(wèn)題得到了解決，居民平均新增家庭財(cái)產(chǎn)是以前的7倍。棚改區(qū)居民就業(yè)情況大為改觀，回遷居民年人均收入4 272元，比棚改前提高1 397元，回遷居民就業(yè)率由55%提高到76%。為了讓回遷居民住得上、住得起新房，政府增加了棚改新區(qū)物業(yè)費(fèi)補(bǔ)貼的傾斜。撫順市政府在每個(gè)項(xiàng)目配套上拿出了千分之六的用房實(shí)行商業(yè)化，其組織經(jīng)營(yíng)交給基層社區(qū)，其收益全部用于區(qū)內(nèi)享受低保的安置房住戶并且這些住戶免繳物業(yè)管理等相關(guān)費(fèi)用。

撫順市通過(guò)對(duì)棚戶區(qū)的改造，城市污染得以減少、城市人居生活環(huán)境得以改善，城市形象得到了大幅改觀。全面規(guī)劃建設(shè)了棚改新區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，從前的吃水難、用電難的問(wèn)題得到了根本解決。棚改新區(qū)的城市功能、城市面貌得到了大幅度的提高、改善;通過(guò)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，棚改新區(qū)具備了較為完善的社區(qū)承載功能，優(yōu)化了資源配置，為城市發(fā)展提供了空間［3］。

三、撫順市棚戶區(qū)改造中出現(xiàn)的問(wèn)題

(一)棚戶區(qū)界定不統(tǒng)一，部分棚改區(qū)居民遷移難度大

年久失修、環(huán)境衛(wèi)生臟亂差、人員密集是棚戶區(qū)的主要特征。但到底什么樣的區(qū)域能界定為棚戶區(qū)，目前尚無(wú)統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)且界定模糊。以東北地區(qū)為例，各個(gè)省對(duì)棚戶區(qū)改造的要求都不盡統(tǒng)一。黑龍江省的要求為:密度大、年久失修，人均面積低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)等;吉林省的要求為:大面積聚集以至于形成“村落”雛形的棚戶區(qū);遼寧省的要求為:2．6萬(wàn)m2以上集中連片。

棚戶區(qū)內(nèi)居民的經(jīng)濟(jì)承受能力差異大，利益分歧多，對(duì)棚戶區(qū)改造的態(tài)度持有各自看法，部分區(qū)域的棚戶區(qū)低收入群體出現(xiàn)“不敢動(dòng)、不想動(dòng)、動(dòng)不起”的情況。由于部分特別貧困居民對(duì)棚戶區(qū)改造的優(yōu)惠政策和有效措施尚不十分了解，并受居住成本、經(jīng)濟(jì)收入等因素的影響，往往提出比較高的補(bǔ)貼要求以減少自身所承擔(dān)的搬遷風(fēng)險(xiǎn)。這會(huì)導(dǎo)致一部分矛盾、分歧的產(chǎn)生以至于拆遷工作受到相當(dāng)程度的阻礙。撫順由于采煤所引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害屬于特大地質(zhì)災(zāi)害，與國(guó)內(nèi)同類災(zāi)害城市相比極具特殊性，一是地質(zhì)災(zāi)害在城區(qū)內(nèi)，二是煤在城下，城在煤上;棚戶區(qū)大多房齡超過(guò)60年，因年久失修，極其破舊的房屋普遍下沉25～40cm，墻體大多出現(xiàn)裂隙，所處地區(qū)的地質(zhì)條件由于多年開(kāi)采作業(yè)，有些地區(qū)淪為“沉陷區(qū)”，這些地區(qū)開(kāi)發(fā)再建難度極大，技術(shù)上要求高，稍有不慎就會(huì)埋下隱患或者發(fā)生大面積塌方、整體沉陷以至于造成無(wú)法挽回的損失和影響。

(二)建設(shè)資金缺口大，相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)滯后

現(xiàn)階段居民收入對(duì)區(qū)位因素的依賴性還相當(dāng)大。規(guī)模過(guò)大、位置過(guò)偏即離主城區(qū)較遠(yuǎn)都會(huì)降低棚改新區(qū)的區(qū)位價(jià)值，不利于相關(guān)配套設(shè)施的建設(shè)與發(fā)展;居民獲得最新資訊、就業(yè)、醫(yī)療、交通等都會(huì)受到很大程度影響，這樣一來(lái)便無(wú)法體現(xiàn)棚改新區(qū)的優(yōu)越性。棚改新區(qū)的區(qū)位選擇往往選擇建設(shè)成本比較低的原址或者就近區(qū)域力求降低建設(shè)成本，工程雖然能夠保質(zhì)保量的完成，但由于區(qū)位價(jià)值較低，棚改新區(qū)附近的配套設(shè)施和服務(wù)無(wú)法與棚改新區(qū)建設(shè)所匹配。由此給居民帶來(lái)的不便大大增加，這將限制棚改區(qū)及其居民的生活和發(fā)展。

棚戶區(qū)改造是政府為竭力保證低收入群體住房權(quán)利和利益的保障性住房政策，主要由中央財(cái)政撥款但需地方財(cái)政配合。但在目前經(jīng)濟(jì)乏力的背景下，各級(jí)財(cái)政都無(wú)法持續(xù)大幅度提高財(cái)政支持力度，否則一旦形成巨額的財(cái)政赤字后果不堪設(shè)想。所以，建設(shè)資金缺口大、相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)滯后一直是困擾各級(jí)政府的難題。由于棚改新區(qū)的建造牽涉到舊區(qū)改造重建、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和回遷戶補(bǔ)貼等問(wèn)題，會(huì)消耗巨大的人力、物力和財(cái)力，且棚改新區(qū)專項(xiàng)資金并不完全由中央政府承擔(dān)，因此地方政府認(rèn)為給本級(jí)財(cái)政帶來(lái)了較大的壓力以至于“資金不到位，不敢干”現(xiàn)象的產(chǎn)生。其次，地方政府認(rèn)為棚戶區(qū)改造帶來(lái)的效益是弊大于利即社會(huì)效益大于經(jīng)濟(jì)效益，思想上被動(dòng)，全局意識(shí)淡薄;政府直接投入不大。

(三)政府保障對(duì)象的范圍相對(duì)狹窄

目前撫順市社會(huì)保障體系在棚改新區(qū)內(nèi)面臨著兩個(gè)問(wèn)題:一是出生于20世紀(jì)四五十年代人員的保障，二是“大集體”離職、下崗人員的保障。這兩類人群面臨問(wèn)題的共同點(diǎn)是收入微薄，無(wú)力繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用。因此，撫順市的社會(huì)保障部門(mén)責(zé)任重大。在撫順市政府實(shí)施的再就業(yè)政策中，崗位與就業(yè)需求普遍存在不對(duì)等或脫節(jié)現(xiàn)象，下崗待業(yè)人員的選擇成本也會(huì)隨著時(shí)間的推移而加大。當(dāng)前全社會(huì)的就業(yè)壓力巨大，特定群體特別是弱勢(shì)群體再就業(yè)問(wèn)題矛盾凸顯。再者弱勢(shì)群體收入微薄，無(wú)力償還任何形式的借款或貸款。因此，本就在國(guó)際上非常通行的開(kāi)展扶貧小額貸款的方式很難實(shí)行，商業(yè)銀行高度警惕資金的貸出在將來(lái)有很高風(fēng)險(xiǎn)形成壞賬、死賬繼而形成巨大的、難以挽回的負(fù)債，因此，開(kāi)展扶貧小額貸款的方式舉步維艱。

目前棚改新區(qū)只針對(duì)原棚戶區(qū)的居民，而其他地區(qū)低收入貧困群體尚不符合條件享受棚改新區(qū)產(chǎn)生的紅利，局限性較大，這樣就把這項(xiàng)惠民工程局限在了棚戶區(qū)居民的特定群體上，覆蓋面不夠廣闊。

四、撫順市棚戶區(qū)改造問(wèn)題的解決對(duì)策

(一)建立統(tǒng)一界定標(biāo)準(zhǔn)，做好全過(guò)程保障性安置工作

中央政府應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)一步明確棚戶區(qū)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、棚戶區(qū)改造的范圍，同時(shí)根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)尚未實(shí)施改造的棚戶區(qū)進(jìn)行摸底調(diào)查，按照居住條件和改造難度制定棚戶區(qū)改造的規(guī)劃，集中進(jìn)行改造，避免出現(xiàn)次次改、越改越多以及改不完的情況。由于撫順市棚戶區(qū)已經(jīng)形成幾十年，有些問(wèn)題十分嚴(yán)重，因此應(yīng)該做好改造前、改造中、改造后的計(jì)劃和實(shí)施工作。改造前要對(duì)棚戶區(qū)的整體狀況作出調(diào)研和評(píng)估，詳細(xì)統(tǒng)計(jì)住戶的生活狀況;改造中相關(guān)單位應(yīng)該加強(qiáng)協(xié)作，在控制好成本的同時(shí)要保質(zhì)保量完善棚戶區(qū)改造任務(wù);改造后要做好居民的回遷、安置，配套基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，要做到統(tǒng)籌規(guī)劃，政府與市場(chǎng)要緊密協(xié)作，發(fā)揮多方力量，把棚戶區(qū)改造做成“利國(guó)利民的好事”。要堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，把市場(chǎng)的活力激發(fā)出來(lái)，讓人民群眾享受到這一紅利。

棚戶區(qū)改造區(qū)域內(nèi)部分居民有“不敢動(dòng)、不想動(dòng)、動(dòng)不起”的消極態(tài)度和想法，其主要原因是因?yàn)槠渖畛杀靖?、無(wú)力承擔(dān)過(guò)高的成本，怕“牽一發(fā)而動(dòng)全身”從而影響到自己和家人的生活，同時(shí)他們也對(duì)棚戶區(qū)改造對(duì)區(qū)內(nèi)居民優(yōu)惠政策存在誤解。因此，政府應(yīng)派出相關(guān)人員深入棚戶區(qū)居民家中，悉心講解各級(jí)政府為了改善棚戶區(qū)內(nèi)居民生活狀況所下決心和所做的巨大努力;同時(shí)也要把優(yōu)惠利民的政策認(rèn)真?zhèn)鬟_(dá)下去，解決好群眾的疑惑和不解，消除群眾的顧慮，讓棚戶區(qū)內(nèi)群眾為自身的切實(shí)利益和棚戶區(qū)改造的大局“動(dòng)起來(lái)”。

對(duì)于地處地質(zhì)災(zāi)害重災(zāi)區(qū)的地區(qū)，政府應(yīng)派遣相關(guān)領(lǐng)域的專家、技術(shù)骨干積極勘測(cè)并展開(kāi)深入調(diào)查，在棚戶區(qū)改造工程實(shí)施之前認(rèn)真加緊評(píng)估工作，實(shí)施調(diào)研，為區(qū)內(nèi)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全負(fù)起切實(shí)的責(zé)任并最大限度地避免人力、物力、財(cái)力的損失。政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)加緊督辦，絕不容許事前疏忽而造成事后棚改新區(qū)樓房沉陷或大面積垮塌的問(wèn)題發(fā)生［4］。

(二)多渠道融資，加強(qiáng)資金監(jiān)管并做好相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)

一是加大財(cái)政投入力度，今后5年中央仍要加大補(bǔ)助資金，撫順市政府也要相應(yīng)增加資金投入。二是企業(yè)準(zhǔn)予在所得稅前扣除用于政府統(tǒng)一組織的棚戶區(qū)改造支出，進(jìn)一步擴(kuò)大棚戶區(qū)改造安置住房的稅收優(yōu)惠政策范圍。三是加大對(duì)棚戶區(qū)改造的信貸支持，特別是引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行。符合規(guī)定的企業(yè)可發(fā)行專項(xiàng)用于棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的企業(yè)債券或中期票據(jù);符合相關(guān)規(guī)定的企業(yè)可發(fā)行票據(jù)或債券專項(xiàng)用于棚戶區(qū)改造。四是落實(shí)相關(guān)政策措施，鼓勵(lì)民間資本通過(guò)投資、委托等方式參與到整個(gè)棚戶區(qū)改造中來(lái)。五是完善安置補(bǔ)償政策，居民可以自愿選擇實(shí)物安置、貨幣補(bǔ)償或?qū)嵭袑?shí)物安置和貨幣補(bǔ)償相結(jié)合。

棚戶區(qū)改造是事關(guān)人民群眾切身重大利益的工程。為確保國(guó)家資源不浪費(fèi)，特困群體的利益受到保護(hù)，堅(jiān)持“三公”的原則，實(shí)施陽(yáng)光操作，將重大事項(xiàng)、問(wèn)題主動(dòng)及時(shí)地公布全社會(huì)。一是主體建設(shè)和各項(xiàng)配套工程全面實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)制。選聘信譽(yù)好、資質(zhì)高、能力強(qiáng)的隊(duì)伍;二是嚴(yán)格管理棚戶區(qū)改造專項(xiàng)資金，?？顚Ｓ茫瑖?yán)格防止挪作他用或中飽私囊，保證資金安全;三是政府統(tǒng)一采購(gòu)大宗建材，統(tǒng)一結(jié)算、加強(qiáng)監(jiān)督和管理;四是棚戶區(qū)改造的各項(xiàng)重大事宜要及時(shí)公開(kāi)，實(shí)行“八公開(kāi)”即公開(kāi)程序、公開(kāi)拆遷補(bǔ)償安置政策、公開(kāi)分房時(shí)間、公開(kāi)搬遷順序號(hào)、公開(kāi)拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、公開(kāi)補(bǔ)償評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、公開(kāi)拆遷和回遷房屋面積、公開(kāi)回遷安置方案。這樣做能夠提高辦事效率，為政府獲得“心系于民、執(zhí)政為民”的良好口碑。

建設(shè)資金永遠(yuǎn)是棚戶區(qū)改造順利進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)后盾，通過(guò)投入資金建設(shè)與棚改新區(qū)配套的基礎(chǔ)設(shè)施能夠最大限度減小區(qū)位因素帶來(lái)的消極影響，最大程度為群眾創(chuàng)造便利。棚戶區(qū)改造能夠穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、帶動(dòng)較長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)鏈，帶動(dòng)可觀的消費(fèi)規(guī)模。地方政府應(yīng)該發(fā)揮出智慧，拿出多個(gè)共贏的方案，鼓勵(lì)社會(huì)資金通過(guò)直接投資、間接投資、委托代建、參股等方式參與到棚戶區(qū)改造的建設(shè)中區(qū)，加大企業(yè)改造資金投入，整合資本，最大程度利用［5］。只有“政府、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和銀行”多點(diǎn)聯(lián)動(dòng)才能盤(pán)活棚戶區(qū)改造資金，為棚戶區(qū)改造工程提供持續(xù)的、強(qiáng)大的動(dòng)力。

(三)擴(kuò)大保障覆蓋范圍，防止新的社會(huì)問(wèn)題產(chǎn)生

當(dāng)前撫順市棚改新區(qū)最大限度惠及了棚戶區(qū)原住居民。雖然解決了大部分低收入貧困群體的住房問(wèn)題，但不能忽略的是除棚戶區(qū)居民外的低收入人群依然處于艱難的生存狀態(tài)之中。只惠及特定范圍人群的住房保障機(jī)制不是有效的住房保障機(jī)制，因此，政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)該考慮把其他地區(qū)低收入貧困居民也納入到棚改新區(qū)范圍中來(lái)，多點(diǎn)、大范圍覆蓋形成一張立體的住房保障之網(wǎng)才能顯示出棚改新區(qū)的優(yōu)越性。

轉(zhuǎn)變政府職能是本屆政府上任以來(lái)高度重視的問(wèn)題也是改革所在，棚戶區(qū)改造取得的巨大成功是我國(guó)社會(huì)保障制度不斷創(chuàng)新和完善的體現(xiàn)，是黨心、民心凝聚匯力的結(jié)果。只有向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變政府職能、不斷創(chuàng)新才能為人民群眾謀福祉，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)民富國(guó)強(qiáng)。

棚戶區(qū)改造是保障性住房體系建設(shè)中的重要組成部分，堅(jiān)決防止新矛盾、新問(wèn)題的產(chǎn)生。應(yīng)加大對(duì)棚戶區(qū)改造拆遷補(bǔ)償款發(fā)放的監(jiān)管力度、嚴(yán)格保證領(lǐng)款人符合相應(yīng)條件，防止領(lǐng)款人使用虛假房屋產(chǎn)權(quán)證明及其他偽造、變?cè)斓淖C明材料，不能因此造成拆遷補(bǔ)償款發(fā)放的失誤，否則不僅不會(huì)取信于民、增加官民間的誤解從而激化社會(huì)矛盾，而且還會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)特別是國(guó)有資金的大量流失以至于最后導(dǎo)致棚戶區(qū)改造的住房保障形式失敗。其次，要防止把棚改新區(qū)建設(shè)成“特別管理區(qū)”，防止其不自覺(jué)地與城市分開(kāi)。建成“特別管理區(qū)”不僅不會(huì)給棚改新區(qū)居民帶來(lái)實(shí)惠，而且會(huì)加大新區(qū)居民的心理負(fù)擔(dān)，拉大棚改新區(qū)居民與其他普通民眾之間的距離。因此，要堅(jiān)決防止上述問(wèn)題或其他問(wèn)題產(chǎn)生，為構(gòu)建社會(huì)主義和諧、安定的社會(huì)增加穩(wěn)定性因素。

結(jié) 語(yǔ)

保障性住房政策的實(shí)施與住房保障體系的建設(shè)是我國(guó)政府和人民高度關(guān)注的民生問(wèn)題。筆者通過(guò)對(duì)我國(guó)低收入群體住房保障政策產(chǎn)生的原因，城市低收入群體及其住房保障問(wèn)題情況，撫順市棚戶區(qū)改造出現(xiàn)的問(wèn)題、解決措施及棚改新區(qū)建設(shè)舉措的研究，得出了更加有效的方式和方法推動(dòng)住房保障建設(shè)和不斷向前發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)情況復(fù)雜、經(jīng)濟(jì)下行壓力風(fēng)險(xiǎn)大，對(duì)于出現(xiàn)的新問(wèn)題，碰到的新困難還要依照實(shí)際情況積極、努力地探索并尋找行之有效的解決方法。

［1］馬致遠(yuǎn)．福星股份:發(fā)債32億試水再融資賭“棚改”政策紅利［J］．南方企業(yè)家，2013(11):32－33．

［2］中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局．2015年國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中有進(jìn)、穩(wěn)中有好［EB/OL］．［2017－11－10］．http://www．stats．gov．cn/tjsj/zxfb/201601/t20160119_1306083．html．

［3］武青．撫順市:抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)棚戶區(qū)改造［J］．城鄉(xiāng)建設(shè)，2010(2):15－16．

［4］莊治磊．基于REITS的公租房融資模式研究［D］．重慶:重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院，2011．

［5］高廣春．棚戶區(qū)改造的融資模式研究——基于中國(guó)遼寧的案例分析［J］．財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2014(2):66－74．