關(guān)于編纂我國(guó)行政程序法典的構(gòu)想

“為行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限”，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”是習(xí)近平法治思想的一項(xiàng)基本內(nèi)容和重要亮點(diǎn)。那么，我們?cè)趺磳?duì)行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限，規(guī)范和制約行政權(quán)，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里呢？其最重要的方法和途徑之一，是健全和完善行政程序法制。而健全和完善行政程序法制最重要的方法和途徑之一，則是編纂《行政程序法典》。

目前，我國(guó)行政法學(xué)界和實(shí)務(wù)界關(guān)于行政法法典化的基本路徑有各種不同的主張。例如，有學(xué)者提出分“三步走”的方案：先制定行政法總則，再完成行政法各分則，最后形成行政法典；有學(xué)者主張依行政法學(xué)理論體系在現(xiàn)有行政法律規(guī)范的基礎(chǔ)上編制行政法法典，將行政組織法、行政活動(dòng)法、行政監(jiān)督與問(wèn)責(zé)法、行政救濟(jì)法融合為一體，構(gòu)建最完整的“通用行政法典”；還有全國(guó)人大代表提出先制定《行政法通則》，后制定行政法典的分“兩步走”方案。

關(guān)于我國(guó)行政法法典化，作者主張暫不編纂行政實(shí)體法典而編纂行政程序法典。

其一，行政法不同于民法，其最重要、最核心的內(nèi)容是程序規(guī)范而非實(shí)體規(guī)范。其二，行政實(shí)體法規(guī)范分散，且體系龐雜，難以法典化。其三，行政法中有些規(guī)則，既有實(shí)體性質(zhì)，又有程序性質(zhì)。在行政程序法典中納入那些兼具實(shí)體性和程序性的規(guī)則是完全可行且必要的，在行政程序法典中納入這些規(guī)則并不會(huì)改變法典的程序法性質(zhì)。其四，目前世界各國(guó)基本上沒(méi)有編纂行政實(shí)體法典成功的先例。其五，我國(guó)目前還處在經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和行政體制改革與轉(zhuǎn)型的時(shí)期，行政機(jī)關(guān)的組織體系、結(jié)構(gòu)、職能及權(quán)力配置等實(shí)體規(guī)則還處在不斷的調(diào)整變化中，各種行政實(shí)體法律制度遠(yuǎn)未完全定型，而法典則應(yīng)具有較一般法律更大的相對(duì)穩(wěn)定性，不能頻繁地修改變動(dòng)。

因此，現(xiàn)在編纂行政法法典，只能限于行政程序法或者主要限于行政程序法，而不能過(guò)多及于行政實(shí)體法。在較長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)，我國(guó)并不具備起草或編纂行政實(shí)體法典的條件。

我國(guó)現(xiàn)已制定了大量的涉及行政程序的單行法律、法規(guī)和規(guī)章，為編纂行政程序法典奠定了基礎(chǔ)。民法典的成功編纂和頒布，為編纂行政程序法典提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)編纂行政程序法典，其內(nèi)容應(yīng)覆蓋所有行政部門和所有行政領(lǐng)域。凡是屬于行政行為程序性質(zhì)的共性規(guī)范，均應(yīng)納入編纂的范圍。但對(duì)與調(diào)整行政主體外部行政行為程序無(wú)直接關(guān)系的行政組織法規(guī)范、公務(wù)員法規(guī)范、監(jiān)察法規(guī)范和行政訴訟法規(guī)范等不宜納入。作者建議，我國(guó)行政程序法典的內(nèi)容應(yīng)包括五大板塊，即設(shè)五編，分別為總則、行政程序基本制度、行政決策與行政立法程序、行政處理程序、特殊行政行為程序。