我國(guó)行政法法典化的意義與路徑

民法典的編纂對(duì)行政法的法典化具有重要的示范意義。推進(jìn)行政法的法典化，對(duì)于實(shí)現(xiàn)行政法規(guī)范的體系化、彰顯行政法治的基本價(jià)值、加快法治政府的建設(shè)、推進(jìn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化、凝聚社會(huì)共識(shí)、節(jié)約立法資源、填補(bǔ)行政立法空白、優(yōu)化法治政府建設(shè)推進(jìn)機(jī)制、帶動(dòng)行政法學(xué)科發(fā)展、堅(jiān)定文化自信等具有重要意義。

民法的法典化也并不意味著取消特別民法，民法典只是規(guī)定社會(huì)達(dá)成了共識(shí)的、具有較強(qiáng)穩(wěn)定性的民事規(guī)則，在公司法、保險(xiǎn)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等單行法中仍然存在著大量的特別民法規(guī)范，這些規(guī)范并不會(huì)因?yàn)槊穹ǖ涞闹贫ǘテ湫Я?。行政法的法典化也同樣如此?/p>

推進(jìn)行政法法典化有幾種不同的路徑可供選擇。這些路徑各有優(yōu)缺點(diǎn)，需要加以綜合權(quán)衡。

第一種路徑，制定一部統(tǒng)一的行政程序法。統(tǒng)一行政程序法方案的優(yōu)點(diǎn)在于有很多域外經(jīng)驗(yàn)和地方實(shí)踐可資參考，行政法學(xué)界在這方面也已經(jīng)進(jìn)行了大量的研究，取得了豐富成果。但這一方案也有其缺點(diǎn)。一方面存在名不副實(shí)的問題，其中必然會(huì)包含很多實(shí)體性規(guī)定。另一方面，受程序法之名的影響與限制，依據(jù)這一方案作出的立法，在體系結(jié)構(gòu)、規(guī)范容量等方面又難以凸顯實(shí)體性規(guī)定的重要性。

第二種路徑，制定一部行政法通則或行政基本法。制定行政法通則方案的優(yōu)點(diǎn)在于，既能夠?qū)σ话阈姓I(lǐng)域中最為基本的和重大的問題進(jìn)行規(guī)范，又不會(huì)因?yàn)槿萘窟^大、規(guī)范事項(xiàng)過于復(fù)雜而在短期內(nèi)無(wú)法實(shí)現(xiàn)立法目標(biāo)。但其缺點(diǎn)在于容量有限，對(duì)一般行政法領(lǐng)域的有些基本或重要問題可能仍然難以規(guī)定。

第三種路徑，制定一部完整的行政法典。制定完整統(tǒng)一的行政法典方案的優(yōu)點(diǎn)在于容量大、事項(xiàng)全，缺點(diǎn)在于立法任務(wù)重，對(duì)于行政法理論儲(chǔ)備的要求高，各方面達(dá)成共識(shí)的難度相當(dāng)大。

第四種路徑，制定一部行政法總則。行政法學(xué)界倡導(dǎo)制定行政法總則的應(yīng)松年教授，最初將行政法總則和民法總則作類比，主張以民法總則為范本，采取“提取公因式”的辦法，將行政法律制度中具有普遍適用性和引領(lǐng)性的基本規(guī)范制定為一部行政法總則；然后，根據(jù)我國(guó)國(guó)情和法治特點(diǎn)，同樣形成行政法各分編?？梢?，這種意義上的行政法總則相當(dāng)于行政法典中的總則編，但目前應(yīng)松年教授所帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)起草的專家稿，有走向行政法通則的傾向。因?yàn)閰⑴c起草工作的學(xué)者，普遍對(duì)行政法總則有很高的期待，自覺不自覺地?cái)U(kuò)大了其調(diào)整范圍，最后導(dǎo)致名為“總則”實(shí)為“通則”。

作者認(rèn)為，為推進(jìn)我國(guó)行政法的法典化，在目前階段可將制定行政法通則即簡(jiǎn)明版的行政法典作為目標(biāo)，待積累經(jīng)驗(yàn)、條件成熟后再制定完整版的行政法典；也可先制定行政法總則，在將來(lái)編纂行政法典時(shí)略加調(diào)整后以其為總則編（鑒于此，在確定行政法總則的具體調(diào)整內(nèi)容時(shí)要統(tǒng)籌考慮行政法典各分編的內(nèi)容）。

從我國(guó)編纂民法典的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，《民法通則》（1986年）共9 章，依次為基本原則、公民（自然人）、法人、民事法律行為和代理、民事權(quán)利、民事責(zé)任、訴訟時(shí)效、涉外民事關(guān)系的法律適用以及附則；《民法總則》（2017年）共11 章，依次為基本規(guī)定、自然人、法人、非法人組織、民事權(quán)利、民事法律行為、代理、民事責(zé)任、訴訟時(shí)效、期間計(jì)算以及附則。由于制定時(shí)間相距甚遠(yuǎn)，其間我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與法制狀況均發(fā)生了深刻變化，因此二者的實(shí)質(zhì)內(nèi)容有很大差異，但在規(guī)范結(jié)構(gòu)和事項(xiàng)上卻高度一致。之后民法典總則編（2020年）基本保持了民法總則的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容不變，只是根據(jù)法典編纂體系化的要求進(jìn)行了微調(diào)。以此為參照，先制定行政法通則還是先制定行政法總則可能并無(wú)太大的差別，二者的主要結(jié)構(gòu)和規(guī)范事項(xiàng)均可為將來(lái)的行政法典所吸收。

應(yīng)當(dāng)特別說明的是，無(wú)論制定何種形式的行政法典，都不是要取代部門行政法。與行政法總則相對(duì)的行政法分則，或者與行政法典總則編相對(duì)的各分編，主要是針對(duì)不同類型的行政行為加以調(diào)整，仍然屬于一般行政法而非部門行政法。其實(shí)，民法的法典化也并不意味著取消特別民法，民法典只是規(guī)定社會(huì)達(dá)成了共識(shí)的、具有較強(qiáng)穩(wěn)定性的民事規(guī)則，在公司法、保險(xiǎn)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等單行法中仍然存在著大量的特別民法規(guī)范，這些規(guī)范并不會(huì)因?yàn)槊穹ǖ涞闹贫ǘテ湫Я?。行政法的法典化也同樣如此?/p>