從實然到應(yīng)然：反壟斷委員會的職能重構(gòu)

胡 國 梁

(江西財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，江西 南昌 330032)

從實然到應(yīng)然：反壟斷委員會的職能重構(gòu)

胡 國 梁

(江西財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，江西 南昌 330032)

我國目前的反壟斷法實施機制是一種“三權(quán)分立”的模式，這種模式的建立有其背后的考量因素，但在實踐中容易帶來壟斷行為管轄權(quán)沖突、反壟斷執(zhí)法權(quán)尺度不一、反壟斷執(zhí)法權(quán)獨立性不足等不良后果。將反壟斷執(zhí)法權(quán)分散化配置并不是一個好的配置模式，分散化配置向集中式配置轉(zhuǎn)變已經(jīng)是一個重要趨勢。雖然在既有的反壟斷法實施機制中，反壟斷委員會并不具有直接的執(zhí)法權(quán)，但其在競爭政策的擬定、競爭狀況的評估和反壟斷指南的發(fā)布方面依然可以積極作為，這也讓反壟斷委員會統(tǒng)合反壟斷執(zhí)法權(quán)成為可能，以此思路重構(gòu)反壟斷委員會的職能不僅契合反壟斷內(nèi)在規(guī)律，進而有效規(guī)制各種壟斷行為，還能為國務(wù)院機構(gòu)改革提供樣板。

反壟斷法；反壟斷委員會；反壟斷執(zhí)法；競爭政策；職能重構(gòu)；權(quán)力配置模式

《中華人民共和國反壟斷法》(以下簡稱《反壟斷法》)所確立的是“雙層三元”的反壟斷法實施機制，第一層是總體上負責(zé)“組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)”反壟斷工作的國務(wù)院反壟斷委員會(以下簡稱反壟斷委員會)，第二層是具體負責(zé)反壟斷執(zhí)法的行政執(zhí)法機構(gòu)，具體的反壟斷行政執(zhí)法權(quán)又根據(jù)不同的壟斷行為的類型分別授予商務(wù)部、國家發(fā)改委、國家工商總局來行使。嚴格來講，反壟斷委員會并不是直接的經(jīng)濟調(diào)節(jié)機構(gòu)，但其在國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)中仍然具有一定作用，而且在今后可能會發(fā)揮越來越大的作用。筆者主要從建構(gòu)的視角，在分析市場規(guī)制領(lǐng)域現(xiàn)有執(zhí)法機制的弊端之后，提出構(gòu)建以反壟斷委員會為主體的反壟斷執(zhí)法機制的初步想法。

一、 問題緣起：反壟斷委員會的主要職能與法律性質(zhì)

《反壟斷法》第9條規(guī)定國務(wù)院設(shè)立反壟斷委員會，負責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作，履行下列職責(zé)：①研究擬訂有關(guān)競爭政策；②組織調(diào)查、評估市場總體競爭狀況，發(fā)布評估報告；③制定、發(fā)布反壟斷指南；④協(xié)調(diào)反壟斷行政執(zhí)法工作；⑤國務(wù)院規(guī)定的其他職責(zé)。

市場經(jīng)濟的本質(zhì)就是競爭，“確立競爭政策在經(jīng)濟政策體系中的基礎(chǔ)、核心地位，是對市場經(jīng)濟運行規(guī)律的尊重”[1]，但對于何為競爭政策，學(xué)界尚未形成一致的看法，如果認為法律和政策之間存在本質(zhì)區(qū)別的話，“狹義的競爭政策……通常以法律的形式存在”[2]的主張就值得商榷了。反壟斷委員會負責(zé)研究擬訂的競爭政策也僅僅是“政策”而已，但正因為如此，競爭政策對反壟斷執(zhí)法工作的指導(dǎo)意義才得以彰顯，因而才有學(xué)者主張要“用中國的競爭政策調(diào)整中國的反壟斷法”[3]。雖然從文義解釋來看，這里的“擬定”并非最終的“制定”，對競爭政策的出臺不具有決定性意義，但“反壟斷委員會這一權(quán)限內(nèi)含對法律進行競爭評估的正當性”[4]，因此，《反壟斷法》所賦予反壟斷委員會“研究擬訂有關(guān)競爭政策”職責(zé)在反壟斷實踐和競爭實踐當中都具有風(fēng)向標意義。從長遠來看，研究擬訂有關(guān)競爭政策可以說是反壟斷委員會最重要的一項職能。

與研究擬訂有關(guān)競爭政策不一樣，“組織調(diào)查、評估市場總體競爭狀況并發(fā)布評估報告”更主要的是一項服務(wù)性或輔助性工作。對于具體的反壟斷行政執(zhí)法機構(gòu)而言，要判定某一行為是否為反壟斷法所禁止，必須首先考慮該領(lǐng)域市場總體競爭狀況。對競爭狀況的判定需要綜合運用經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)和統(tǒng)計學(xué)等多種分析理論，還必須熟悉該具體行業(yè)的專門知識。比如2015年10月28日重慶市工商行政管理局對“重慶青陽藥業(yè)有限公司涉嫌濫用市場支配地位拒絕交易案”的涉案當事人作出行政處罰決定，相關(guān)執(zhí)法機構(gòu)必須查清別嘌醇原料藥對生產(chǎn)別嘌醇制劑的核心作用才能得到是否構(gòu)成限制競爭的準確結(jié)論，所以反壟斷執(zhí)法是一項專業(yè)性極強的工作。由反壟斷委員會組織調(diào)查并評估市場競爭狀況以及發(fā)布評估報告，對具體執(zhí)法機構(gòu)而言無疑可以大大減少工作量。

《反壟斷法》共57條，涉及壟斷行為的規(guī)定25條，這與反壟斷執(zhí)法工作的專業(yè)性、技術(shù)性和復(fù)雜性形成鮮明對比，很顯然，要真正開展好反壟斷的執(zhí)法工作，僅僅依靠這些抽象的規(guī)定完全不夠。從其他國家和地區(qū)的立法經(jīng)驗來看，有關(guān)反壟斷的規(guī)定也都十分簡略，被稱為反壟斷法“鼻祖”的美國《保護貿(mào)易和商業(yè)不受非法限制與壟斷侵害法》(也稱《謝爾曼法》)總共只有8條，其核心內(nèi)容也主要是第1條和第2條，因此，相關(guān)的反壟斷指南就成為反壟斷執(zhí)法必不可少的操作指引。從反壟斷實踐來看，“雖然這些指南只是執(zhí)行機構(gòu)對執(zhí)行政策的表述，但是經(jīng)過多年的演化，指南已經(jīng)成為一種執(zhí)行機構(gòu)的法律制定形式”[5]，以致有學(xué)者認為，“一系列指南處理了反壟斷領(lǐng)域的絕大部分問題，由此建立的反壟斷權(quán)力淵源已經(jīng)使先前的法官造法的普通法體系以及國會的制定法體系失去光芒”[6]，可見反壟斷指南的重要意義。其他國家反壟斷執(zhí)法指南多由反壟斷執(zhí)法機構(gòu)指定，比如美國司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會曾聯(lián)合頒布《橫向并購指南》，將HHI指數(shù)用于測量市場集中度的指標之一。我國《反壟斷法》將制定反壟斷指南的權(quán)力交由反壟斷委員會，彰顯了反壟斷委員會在反壟斷實施機制中的重要地位。

我國反壟斷執(zhí)法工作是根據(jù)壟斷行為的類型分別交由商務(wù)部、國家發(fā)改委和國家工商總局來行使，這種“三足鼎立”的權(quán)力配置模式雖然在理論上比較清楚明晰，但在實踐中會因各種各樣的因素產(chǎn)生職能交叉或職能真空，無論哪種情形出現(xiàn)，都不利于反壟斷執(zhí)法工作的開展。為協(xié)調(diào)這三大執(zhí)法機構(gòu)的工作，《反壟斷法》規(guī)定反壟斷委員會有“協(xié)調(diào)反壟斷行政執(zhí)法工作”之責(zé)，這在當前的執(zhí)法機制中非常必要，而且從反壟斷委員會的構(gòu)成來看，反壟斷委員會的主任通常由一名國務(wù)院副總理兼任，副主任組成人員主要為三大執(zhí)法機構(gòu)的負責(zé)人，因而反壟斷委員會也有能力協(xié)調(diào)好三大執(zhí)法機構(gòu)的工作。

目前，反壟斷委員會定性為國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，作為議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，其基本的工作內(nèi)容在名稱當中可以看出，即“議事”與“協(xié)調(diào)”，但“‘議事’是為了‘協(xié)調(diào)’，議事的過程同時也是協(xié)調(diào)的過程”[7]。從上述對反壟斷委員會主要職能的分析來看，“議事”與“協(xié)調(diào)”只是其職能的一部分，同擬訂競爭政策和發(fā)布反壟斷指南兩大職能相比，還很難說是最重要的部分①。如果細究反壟斷委員會的職能，將其定性為議事協(xié)調(diào)機構(gòu)是不無疑義的，只是在現(xiàn)有政府行政體制和精簡機構(gòu)改革的背景下，除了議事協(xié)調(diào)機構(gòu)外，沒有其他更好的選擇，然而，這樣一個極其重要而且將來會越來越重要的機構(gòu)，將其定性為國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)不是長遠之策，我們必須在當前的過渡階段為其探尋出一條可行的路徑。

二、 我國反壟斷規(guī)制“三權(quán)分立”模式的成因與弊病

要為反壟斷委員會法律性質(zhì)的定位尋找到一條更好的路徑，應(yīng)從我國反壟斷規(guī)制的現(xiàn)有權(quán)力結(jié)構(gòu)入手。我國反壟斷法的執(zhí)行是由商務(wù)部、國家發(fā)改委和國家工商總局分別根據(jù)各自業(yè)務(wù)范圍來展開，其中商務(wù)部負責(zé)經(jīng)營者集中行為的反壟斷規(guī)制，國家發(fā)改委負責(zé)價格壟斷協(xié)議行為的規(guī)制，國家工商總局負責(zé)價格壟斷協(xié)議之外的壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位以及濫用行政權(quán)力排除限制競爭行為的規(guī)制。對于這種權(quán)力分配模式，學(xué)界批評得多、肯定得少，甚至有學(xué)者尖銳地指出“這一體制更多地是行政部門之間權(quán)力博弈的結(jié)果，并非一個合乎反壟斷執(zhí)法的內(nèi)在邏輯體制”[6]。存在的未必是合理的，但存在的必定有其存在的理由，對于采用這一模式的原因，筆者認為主要包括以下幾個方面：

首先是權(quán)力主體之間的博弈?！肮倮魹闋帣?quán)限，不分晝夜，不顧理歪”②，之所以如此，不僅權(quán)力可能帶來一定的尋租利益，而且權(quán)力在地位、政績以及政治前途等方面有著巨大影響。在《反壟斷法》出臺之前，商務(wù)部、國家發(fā)改委和國家工商總局在各自職權(quán)范圍內(nèi)已經(jīng)具有一定針對反限制競爭行為的規(guī)制權(quán)限，要剝奪其已有權(quán)限必然會遭遇巨大阻力，可謂“難于上青天”?！斗磯艛喾ā返某雠_必然要作出一定的妥協(xié)，在一定時期內(nèi)依然承認這三大機構(gòu)的執(zhí)法權(quán)限也是無奈之舉。

其次是執(zhí)法經(jīng)驗上的需要?！叭龣?quán)分立”的執(zhí)法模式固然有權(quán)力博弈的因素存在，但也需要看到承襲既有監(jiān)管機制的合理性，尤其是國家發(fā)改委和國家工商總局此前就有一定的反限制競爭規(guī)制權(quán)限，積累了比較豐富的執(zhí)法經(jīng)驗。由于我國《反壟斷法》規(guī)定得比較抽象，而反壟斷執(zhí)法本身又極具專業(yè)性和技術(shù)性，因此執(zhí)法經(jīng)驗就十分重要。倘若另外新建一套執(zhí)法系統(tǒng)，不僅浪費了原有機構(gòu)已經(jīng)積累的豐富經(jīng)驗，新設(shè)機構(gòu)在經(jīng)驗空白的條件下也很難真正落實好《反壟斷法》。

最后是精簡機構(gòu)的需要。我國政府逐漸從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，大量不當?shù)墓苤坡毮芎蜋C構(gòu)相繼被撤銷，精簡機構(gòu)可以說也是適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的重要政府體制改革。在精簡機構(gòu)的背景下，如果既有的行政主體已經(jīng)有了執(zhí)法權(quán)限，自然就不宜再設(shè)一個新的機構(gòu)。

(二)“三權(quán)分立”規(guī)制模式的弊端

由三大機構(gòu)分別行使反壟斷執(zhí)法權(quán)力在實踐中所產(chǎn)生的弊端是不可忽視的，隨著商業(yè)模式的創(chuàng)新和反壟斷執(zhí)法的深入，這些弊端還會越來越明顯。

其一，壟斷行為管轄權(quán)的沖突。從國務(wù)院對三大機構(gòu)職權(quán)的界定來看，三大機構(gòu)分別管轄不同形式的壟斷行為，這些壟斷行為的邊界在制度和理論上都比較清楚，但在實踐中卻可能顯得極為模糊，畢竟制度的規(guī)定和理論的概括并不等于實踐的運行。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，國家發(fā)改委和國家工商總局之間管轄權(quán)權(quán)限劃分為：若是價格壟斷則歸國家發(fā)改委管轄，若是非價格壟斷則歸國家工商總局管轄，但在實踐中極有可能出現(xiàn)某一行為既有價格壟斷的元素，又有濫用市場支配地位的元素，此時國家發(fā)改委和國家工商總局之間的管轄權(quán)界限就不那么清晰了。商務(wù)部負責(zé)管轄的是經(jīng)營者集中行為，“當發(fā)生跨國公司通過并購實現(xiàn)濫用市場優(yōu)勢地位、實施限制性競爭行為等案件時”[8]，如何確定商務(wù)部和國家工商總局之間的管轄權(quán)則存在疑問。當這種存在爭議的壟斷行為出現(xiàn)時，在現(xiàn)有體制下還必須對其到底屬于何種壟斷行為進行判定，此后該行為才能進入相應(yīng)的規(guī)制通道，這極有可能造成對壟斷行為的遲延處理，不利于保護市場的競爭秩序。

施工前，做好中等預(yù)算。在設(shè)計中，不斷從根本出發(fā)，實施動態(tài)資本管理。原材料和機器設(shè)備的選用，有必要比較和選擇最合適的產(chǎn)品，并將項目預(yù)算保持在合理的限度內(nèi)，以便在緊急情況下及時適應(yīng)。為了控制成本，資源的循環(huán)利用應(yīng)該做到保護人民的安全，必須盡快制定最低限度的規(guī)則來保護管理費，充分發(fā)揮管理施工質(zhì)量的關(guān)鍵作用。

其二，反壟斷執(zhí)法權(quán)的尺度不一。在劃分三大機構(gòu)權(quán)限的時候，其標準并沒有統(tǒng)一，商務(wù)部和國家工商總局是根據(jù)《反壟斷法》確定的壟斷行為類型來劃分的，而國家發(fā)改委所管轄的是價格壟斷行為，換句話說，當《反壟斷法》所確定的壟斷行為若是價格壟斷則歸國家發(fā)改委管轄，若不是價格壟斷則歸其他機構(gòu)管轄。價格壟斷并不是一種法定的壟斷種類，是依附在其他壟斷行為之上的，因而，國家發(fā)改委也有可能查處壟斷協(xié)議或濫用市場支配地位的行為。不同機構(gòu)對同一種類的壟斷行為都具有管轄權(quán)的時候，就有可能產(chǎn)生執(zhí)法權(quán)尺度不一的問題，“國家競爭政策的制定及執(zhí)行需要統(tǒng)一，否則會給企業(yè)帶來困擾和額外成本，長遠看也不利于消費者利益的維護和社會經(jīng)濟的成長”[9]，執(zhí)法權(quán)尺度不一，最終會給市場的公平性帶來不良影響。

其三，反壟斷執(zhí)法權(quán)的獨立性不足。反壟斷規(guī)制權(quán)作為一項重要的國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)權(quán)，必須具有一定的獨立性，從國際上反壟斷執(zhí)法的實踐來看，反壟斷執(zhí)法權(quán)的獨立性也都比較明顯。美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會依據(jù)1914年《美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》成立反壟斷執(zhí)法機構(gòu)，委員由總統(tǒng)提名，由國會批準，并對國會負責(zé)，不受總統(tǒng)監(jiān)督，具有很大的獨立性[10]。德國聯(lián)邦卡特爾局雖設(shè)立在德國經(jīng)濟部下，但仍獨立行使職權(quán)，兩德合并之前，該局設(shè)立于柏林，兩德合并后，該局被搬遷至遠離首都的波恩，目的就是保證其執(zhí)法的獨立性。之所以如此強調(diào)反壟斷執(zhí)法的獨立性，一方面，在于反壟斷執(zhí)法的專業(yè)性要求，另一方面，反壟斷執(zhí)法權(quán)的獨立性也是其權(quán)威性的重要保障，然而，從我國的情況來看，三大機構(gòu)原本就承擔(dān)了較多的職能，在這些眾多職能中難免會產(chǎn)生一些同反壟斷執(zhí)法的沖突，因此，“在目前的體制下，無論是反壟斷與反不正當競爭執(zhí)法局、反壟斷局還是價格監(jiān)督檢查與反壟斷局，均是一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，其獨立性令人擔(dān)憂”[11]。對反壟斷執(zhí)法權(quán)獨立性的擔(dān)憂也就包含著對其權(quán)威性的質(zhì)疑。

從上述對我國既有“三權(quán)分立”反壟斷規(guī)制模式的成因和弊端可以看出，正是由于我國反壟斷執(zhí)法機制的設(shè)計沒有遵循反壟斷執(zhí)法所應(yīng)有的內(nèi)在邏輯，而更多地考慮權(quán)力部門之間的博弈，才導(dǎo)致我國反壟斷執(zhí)法機制存在這樣那樣的問題。必須認識到，既然我們要發(fā)展市場經(jīng)濟，就要清楚地看到市場經(jīng)濟可能帶來的各種限制競爭行為，而且隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，新的限制競爭行為還會不斷涌現(xiàn)，因而，反壟斷規(guī)制必定要常抓不懈，也必定要回歸反壟斷執(zhí)法的內(nèi)在邏輯，只有這樣，才能真正落實《反壟斷法》，也才能在全球化進程中與國際反壟斷規(guī)制路徑接軌。

三、 域外反壟斷權(quán)力配置與我國反壟斷委員會職權(quán)的重構(gòu)

從我國反壟斷委員會的主要職能和當前反壟斷執(zhí)法權(quán)配置模式中可以看出，反壟斷委員會并沒有具體執(zhí)法權(quán)，而“三權(quán)分立”的執(zhí)法權(quán)配置模式又不太符合反壟斷的內(nèi)在邏輯，并且在實踐中容易導(dǎo)致各種問題，影響《反壟斷法》的貫徹實施，因此，我們有必要考察域外反壟斷權(quán)力配置模式，分析總結(jié)其中的規(guī)律，以期對我國反壟斷權(quán)力配置模式的改進提供寶貴經(jīng)驗。

(一)域外反壟斷權(quán)力配置模式略析

日本反壟斷執(zhí)法權(quán)是由公正交易委員會獨立行使，“公正交易委員會隸屬于首相管轄，是內(nèi)閣之外的政府行政機關(guān)，獨立行使職權(quán)”[12]。之所以將反壟斷執(zhí)法權(quán)交由公正交易委員會專門行使，在于“日本從來沒有反托拉斯政策的運用經(jīng)驗，所以從復(fù)雜、不斷發(fā)生變化的經(jīng)濟活動為規(guī)制對象上考慮，只有通過專門性、一元性的處理，才能確保反壟斷法的統(tǒng)一性和效率性”[13]。這與我國的反壟斷實施機制剛好相反，我國雖然將反壟斷執(zhí)法權(quán)一分為三，但從執(zhí)法權(quán)尺度的統(tǒng)一性來考量，顯然日本的做法更具優(yōu)勢。我國臺灣地區(qū)的反壟斷執(zhí)法部門是“公平交易委員會”，是臺灣行政當局專門負責(zé)反壟斷與不正當競爭職責(zé)的主管部門[14]。

法國在競爭執(zhí)法方面一度實行二元化機制，法國競爭委員會與法國工業(yè)就業(yè)部下屬的競爭、消費和反欺詐總司共同執(zhí)行競爭法。2008年8月，這兩個機構(gòu)“合并組建法國競爭管理總局，成為法國唯一的競爭執(zhí)法機構(gòu)”[15]，競爭管理總局作為“該領(lǐng)域的單一窗口，提供一攬子服務(wù)”[16]，這次改革的背景是全球金融危機及其導(dǎo)致的經(jīng)濟危機，時任法國總統(tǒng)薩科齊此舉顯然意在通過建立統(tǒng)一的競爭執(zhí)法機制，為經(jīng)濟運行打造良好的競爭秩序，由此亦可見統(tǒng)一的執(zhí)法權(quán)對經(jīng)濟運行的重要意義。與法國類似，英國此前的競爭執(zhí)法也是實行二元化的機制，競爭委員會和公平交易辦公室都享有競爭法的執(zhí)法權(quán)。2014年4月，英國政府設(shè)立競爭和市場管理局，取代了競爭委員會和公平交易辦公室，進而統(tǒng)一執(zhí)法權(quán)。英國競爭委員會副主席在此之前就坦言：“合并后的執(zhí)法體系不但不會削弱原先體系的作用，反而會使合并后的體系發(fā)揮出大于原先各機構(gòu)總和的作用。”[11]多元化或二元化執(zhí)法機制向一元化執(zhí)法機制的轉(zhuǎn)變似乎已成趨勢。

美國則與上述幾個國家和地區(qū)不同，其仍然采行二元化的執(zhí)法機制，司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會都是執(zhí)行反壟斷法的核心機構(gòu)。最初美國的反壟斷法是由司法部一家執(zhí)行，但在一段時期內(nèi)，司法部執(zhí)行反壟斷法的效果并不好，引起社會的普遍不滿。1914年，美國通過《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》，設(shè)立了一個新的機構(gòu)——聯(lián)邦貿(mào)易委員會，對此，有學(xué)者分析認為“美國國會設(shè)立聯(lián)邦貿(mào)易委員會出于兩個目的，其中最主要的目的是保證執(zhí)法機關(guān)忠實于國會的競爭政策選擇，第二個目的是促進反壟斷政策的發(fā)展和執(zhí)行”[17]，這種分析也是建立在美國所具有的分權(quán)傳統(tǒng)之上的，將反壟斷執(zhí)法權(quán)授予兩個機構(gòu)“符合美國社會熱衷于分權(quán)體制的理念”[18]，還可以形成“執(zhí)法當中的競爭”[19]。其可以說是有利的一面，但隨著反壟斷執(zhí)法的深入進行，司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會之間職權(quán)重疊和沖突日益嚴重，雖然美國也采取了一些協(xié)調(diào)措施，但依然不盡如人意。2011年7月美國司法部長助理瓦尼就直言不諱地說，司法部反托拉斯局與聯(lián)邦貿(mào)易委員會之間在審查企業(yè)合并案件中的標準存在“實質(zhì)性的差異”[20]，因此，盡管美國依然堅持司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會的二元化實施機制，但并不見得這就是一個良好的機制，其背后不免會有路徑依賴的因素在起作用。如果美國是在今天建立執(zhí)行反托拉斯法的行政機構(gòu)，它肯定不會同時設(shè)立兩個有并行管轄權(quán)的機構(gòu)[21]。

通過以上國家和地區(qū)反壟斷執(zhí)法權(quán)配置模式的梳理基本可以判定，將反壟斷執(zhí)法權(quán)分散化配置并不是一個好的配置模式，分散化配置向集中式配置已經(jīng)是一個重要趨勢，那些仍然堅持分散化配置模式的國家并不是因為分散化配置更具有優(yōu)勢，而主要是由于權(quán)力博弈或路徑依賴的作用，其潛在的問題日益增多，這對反壟斷執(zhí)法十分不利。當然，這并不意味著集中式的反壟斷執(zhí)法權(quán)配置模式就沒有弊端，有很多國家都找到了解決辦法，比如正當法律程序的約束、設(shè)立競爭法院進行專門的司法審查以及反壟斷法的私人執(zhí)行等。

(二)反壟斷委員會統(tǒng)合反壟斷執(zhí)法權(quán)的路徑選擇

既然集中式的反壟斷執(zhí)法權(quán)配置模式漸成世界趨勢，而我國“三權(quán)分立”式的反壟斷執(zhí)法權(quán)配置模式也存在諸多問題，考慮改變我國既有的配置模式，將三家機構(gòu)的反壟斷執(zhí)法權(quán)集中起來行使就成為順理成章的選擇，對此，學(xué)界形成了比較一致的觀點，那就是將反壟斷執(zhí)法權(quán)集中到反壟斷委員會，由其統(tǒng)一行使。王先林認為在將來的反壟斷執(zhí)法機制改革中，可以嘗試“將現(xiàn)有部門如國家工商總局、商務(wù)部、國家發(fā)改委中與反壟斷執(zhí)法有關(guān)的內(nèi)部機構(gòu)統(tǒng)一并入國務(wù)院反壟斷委員會”[22]，由國務(wù)院反壟斷委員會集中行使反壟斷執(zhí)法權(quán)。王健在分析我國反壟斷執(zhí)法機關(guān)權(quán)力配置模式的問題后，認為“最優(yōu)的解決方案應(yīng)是由權(quán)力共享制過渡到權(quán)力獨享制，承接權(quán)力獨享制任務(wù)的最佳主體應(yīng)是國務(wù)院反壟斷委員會”[11]，當然，學(xué)界也普遍認為這種方式在近期難以實現(xiàn)，但法國和英國的實踐卻證明由分散式配置模式向集中式配置模式是可行的，因而，我們依然要對我國實現(xiàn)由國務(wù)院反壟斷委員會統(tǒng)合反壟斷執(zhí)法權(quán)這種更加優(yōu)越的權(quán)力配置模式充滿信心。

對建立以反壟斷委員會為主體的反壟斷執(zhí)法權(quán)模式的信心并非一廂情愿，反壟斷委員會雖然目前并沒有具體的執(zhí)法權(quán)，但其在擬訂有關(guān)競爭政策、制定反壟斷指南以及協(xié)調(diào)反壟斷行政執(zhí)法工作方面具有很大的作用空間。目前的反壟斷委員會成員基本上來自現(xiàn)有的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)所積累的經(jīng)驗也就是反壟斷委員會的反壟斷經(jīng)驗，因此，將來由反壟斷委員會來統(tǒng)一行使反壟斷執(zhí)法權(quán)在技術(shù)上是可行的。

四、 主題的延伸：國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)權(quán)與國務(wù)院機構(gòu)改革

反壟斷規(guī)制權(quán)是國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)權(quán)的一項重要內(nèi)容，如果將美國《謝爾曼法》作為經(jīng)濟法的源起，那么反壟斷規(guī)制權(quán)甚至可以說是國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)權(quán)的初始形態(tài)。國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)權(quán)是一種現(xiàn)代性權(quán)力，一種獨立性權(quán)力，國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)權(quán)的現(xiàn)代性和獨立性必然要求國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)權(quán)的承載主體——國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)機構(gòu)在一定程度上超脫于傳統(tǒng)行政權(quán)力。要實現(xiàn)這一理念，必然要求國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)機構(gòu)的設(shè)置從傳統(tǒng)行政部門中獨立出來，形成一套獨立的系統(tǒng)，這樣，反壟斷規(guī)制權(quán)就有必要從三大機構(gòu)中剝離出來，置于國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)機構(gòu)系統(tǒng)之中，而反壟斷委員會顯然是承載所剝離出來的權(quán)力的最好主體。

有學(xué)者在論述國務(wù)院機構(gòu)改革時敏銳地指出，“國務(wù)院下設(shè)機構(gòu)可以分為三大類：行政部門、調(diào)制機構(gòu)和事業(yè)單位”，“國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)中的國家能源委員會、反壟斷委員會等，都可以劃轉(zhuǎn)到國家調(diào)制機構(gòu)這一系列”[23]，其所指的國家調(diào)制機構(gòu)與本文的國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)機構(gòu)并無實質(zhì)區(qū)別，這種劃分方法十分簡單明了，并有效地將國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)權(quán)從傳統(tǒng)行政權(quán)力中區(qū)分開來，但是，若將議事協(xié)調(diào)機構(gòu)劃入國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)機構(gòu)當中則并不妥當，一方面很多議事協(xié)調(diào)機構(gòu)與經(jīng)濟調(diào)節(jié)并無直接關(guān)聯(lián)，比如國務(wù)院糾正行業(yè)不正之風(fēng)辦公室、全國老齡工作委員會和全國愛國衛(wèi)生運動委員會等；另一方面，這些議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的運作邏輯和國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)機構(gòu)的運作邏輯完全不一樣，很多都是臨時性機構(gòu)，且并不擁有實體性權(quán)力。我國目前存在36個國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，其中只有3個單設(shè)了辦事機構(gòu)，因此，將議事協(xié)調(diào)機構(gòu)劃入行政部門更為合適，這樣一來，國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)機構(gòu)就變得比較純粹，如果賦予反壟斷委員會以反壟斷規(guī)制權(quán)，作為與行政部門相獨立的國家經(jīng)濟調(diào)節(jié)機構(gòu)，反壟斷委員會就能獨立行使權(quán)力。盛杰民在談到中國的反壟斷法問題時曾認為“一個強有力的單一獨立的反壟斷主管機構(gòu)亟待出現(xiàn)”[24]，以上制度設(shè)計也恰好回應(yīng)了這樣一個科學(xué)主張。

注釋：

①顯然不能將擬訂競爭政策和發(fā)布反壟斷指南劃入議事與協(xié)調(diào)的內(nèi)容之中。

②參見宋華琳《建構(gòu)政府部門協(xié)調(diào)的行政法理》(《中國法律評論》2015年第2期)。

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[責(zé)任編輯 周 莉]

2016-12-08

胡國梁，江西財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師，博士，主要從事經(jīng)濟法學(xué)、反壟斷法研究.

D922.294

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10.3969/j.issn.1009-3699.2017.03.010